程卫东：中欧在联合国安理会中的合作

摘要

    中国和欧盟都强烈支持联合国安理会在应对全球威胁和挑战中、在保卫国际和平和安全中发挥核心的作用。双方都把获得联合国的授权和对国际法的尊重视为采取国际行动的先决条件。此外，双方都致力于促进那些在重大安全问题上没有直接利益冲突的双边战略伙伴关系。最后，五分之二的联合国安理会常任理事国都是欧盟成员国，同时还有两到三个欧盟国家将会担任由选举产生的非常任理事国。因此，中欧合作无疑会为确保安理会发挥适当的作用做出重大贡献，而这些作用对于安理会的未来发展具有现实的重要意义。

    在联合国安理会，某些形式的合作早已在理事国之间存在，没有这种合作，安理会就不可能有平稳的运作。然而，中国和欧盟之间在联合国安理会没有达成任何特别的合作协议，更不用说对安理会的运作产生影响了。从联合国安理会在联合国改革、维和、防止核扩散、国家保护责任、干涉等领域的实践中，可以得出这样的结论：到目前为止，中国和欧盟在安理会中只有极为有限的合作。虽然一方对另一方在国际和平和安全领域所发挥的作用给予很高的评价，双方也已经认识到了合作的必要性，而且在一些问题上已经达成了不同程度的共识和协作，但是从总体上来看，双方在安理会中的合作仍然非常有限。不过，在欧盟内部取得一致意见的领域中，如防止核扩散问题上，双方已经取得了一定程度上的成功合作。

    很多因素都有可能会影响中国与欧盟之间的合作，这其中主要包括：（1）欧盟在联合国中的地位。欧盟不是联合国的正式成员，不能在联合国安理会中代表所有的欧盟成员国。因此，在安理会处理的诸多问题上，欧盟都没有一个共同的政策。实际上，有时候在欧盟成员国之间还会存在许多分歧。在这样的背景下，中国要想与欧盟进行合作就非常困难，因此只能与某些欧盟成员国合作。（2）中国和欧盟在联合国中的倾向性差异。中国和欧盟在许多问题的倾向性上都存在着诸多分歧，例如在气候变化问题上。有时候，要想让一方接受另一方的观点非常困难。（3）对某些基本国际原则的不同认知。有时候，对基本国际原则的不同理解和认知能够决定和说明某个国家在国际问题上所持有的不同立场和政策。在这点上，对于国家主权和不干涉原则的不同解读就尤其重要。（4）合作的能力。合作的能力不仅包括欧盟在联合国中的地位，而且还包括对采取更单边化措施的强国予以抵制的政治意愿、决心和能力。

    考虑到联合国安理会的现状及其承担的责任，中欧之间有可能展开合作的领域特别包括了联合国改革、维和、防止核扩散、制裁、以及国家保护和干预责任等。尽管中欧在上述领域的合作的确存在，但双方仍然存在分歧，离实现深层次的全面合作目标还有一段长路。中欧在联合国安理会中的合作不同于双方之间的双边合作。前者以国际法和某种多边主义方式为基础，合作的目标不仅仅是为了双边的利益，还为了应对全球性和具有长期意义的问题。因此，中欧合作的首要目标是要通过加强联合国安理会的作用，来帮助其完成在和平和安全领域的使命；合作应该以普遍接受的国际法和加强安理会运作的合法性为基础，应该突出安理会的效率和效力，且合作的最佳方式是对话和磋商。

    联合国安理会是维护世界和平与安全的核心机构，但目前它却面临着一系列的困境和挑战。与此同时，国际社会对联合国安理会寄予了很高的期望，希望它能够在国际和平与安全事务中发挥核心作用；而另一方面，联合国安理会运作的低效率和低效力已经引起了广泛的不满情绪，进而引发了改革联合国安理会的需求。联合国面临的最大的难题之一就是如何让自己摆脱目前的困境，这不仅对安理会本身意义重大，对世界和平与安全也是如此。

    中国和欧盟都强烈支持联合国安理会在应对全球威胁与挑战、保卫国际和平与安全中发挥核心作用。双方都把获得联合国的授权和对国际法的尊重视为采取国际行动的先决条件。此外，双方都致力于促进那些在重大安全问题上没有直接利益冲突的双边战略合作伙伴关系。最后，五分之二的联合国安理会常任理事国都是欧盟成员国，同时还有两到三个欧盟国家将会担任由选举产生的非常任理事国。因此，中欧合作无疑将会为确保安理会发挥适当的作用做出重大贡献，而安理会的这些作用对于安理会的未来发展具有现实的重要意义。

    在联合国安理会，某一些形式的合作早已经在理事国之间存在，没有这种合作，安理会就不可能平稳地运行。然而，中国和欧盟之间在联合国安理会中并没有达成任何特殊的协议，更不用说对安理会的运作产生影响了。考虑到联合国安理会的现状及其承担的责任，中欧之间有可能展开合作的领域特别包括了联合国改革、维和、防止核扩散、制裁、以及国家保护和干预责任等。尽管中欧在上述领域的合作的确存在，但双方仍然存在分歧，离实现深层次的全面合作目标还有一段长路。

    中国此前在联合国安理会中的合作回顾

    在某些领域，中欧在安理会中的合作已经开始，但在另外一些领域却非常有限。中国与欧盟在联合国安理会中的双边合作可以从以下几个方面予以回顾。

    1. 改革联合国安理会

    自上世纪九十年代以来，要求改革安理会的呼声已经很多了。然而，改革在实践中如何展开的问题尚未达成任何共识。联合国安理会的改革非常复杂，在政治上也非常敏感，需要在联合国会员大会中得到大多数成员国的理解，以及三分之二的联合国成员、包括所有常任理事国（P-5）的批准。实际上，达成共识的过程就是一个合作的过程。

    在安理会改革的某些问题上，中国和欧盟观点相同。它们都认识到了改革的必要性，并为其提供支持。但是，双方就改革的方式和需要优先解决的问题还没有达成一致意见。

    在联合国安理会改革方面，中国的观点主要包括优先加强发展中国家在安理会中的代表力，在所有成员国进行最广泛磋商的基础上达成共识，建立起考虑到所有相关方的利益和关注点的改革计划。中国反对把联合国少数成员国通过的计划强加于人。

    欧盟对于联合国安理会改革的立场有些复杂。到目前为止，欧盟内部还没有达成共识，成员国对这个问题持不同观点，大致可以分为两个集团。其中一个集团包括英国、法国、德国、丹麦、希腊、奥地利、瑞典、芬兰、捷克共和国、斯洛文尼亚、斯洛伐克、拉脱维亚，它们支持的是“四国集团”——即日本、德国、印度和巴西——提出的方案，建议扩大联合国安理会的规模，并要求成为安理会常任理事国。另一个集团由意大利、西班牙和马耳他组成，它们支持由意大利、巴基斯坦、阿根廷和加拿大提出的“团结达成共识”的方案，强烈反对增加新的常任理事国席位。此外，经常有人建议在安理会中为欧盟单设席位或分配席位，但在欧盟的正式文件中对此却并未提及。

    鉴于欧盟成员国之间存在分歧，且在欧盟层面上尚未达成统一的政策，中国要与欧盟就安理会的改革进行协调和合作几乎是不可能的。中国的立场非常清晰，在此基础上，如果欧盟也同样拥有一个统一的立场，那么中国就能够与欧盟进行交流与合作。然而，鉴于目前的状况，中国别无选择，只能与欧盟的单个成员国进行合作。但是，除了在“四国集团”和“团结达成共识”集团这些利益和倾向一致的国家之间能够达成一致以外，在联合国成员之间尚没有形成密切的合作，甚至在五个常任理事国之间也没有达成共识。联合国安理会的改革方案仍在讨论之中。

    2. 维和

    在维和任务上，中国和欧盟之间存在着一些共同点。首先，双方都相信联合国维和行动（PKO）是维护国际和平与安全的一个重要而有效的手段，因此都支持联合国在这方面发挥积极的作用。其次，双方都认为维和行动应该由联合国安理会决定和授权，并符合联合国宪章规定。第三，双方都支持在维和行动中，首先与区域性组织进行合作。第四，中国和欧盟都是维和行动的坚决支持者和积极参与者。1990年，中国开始参加由联合国领导的维和行动，截至2009年，共派遣14,000人参与了24次维和任务。目前，中国有2,100余名维和人员在10个维和地区执行各种任务，而中国也是联合国安理会常任理事国中提供维和部队最多的国家。欧盟也非常重视维和工作，在这个领域与联合国建立了良好的关系。欧盟及其成员国共负担40%以上的维和费用。截至2006年11月，联合国维和人员中共有11,140人来自欧盟，约占维和人员总数的13.5%[1]。

    中国坚持在联合国前任秘书长Dag Hammarskjold提出的三项原则的基础上行使其维和任务。这三项基本原则是：事先征得当事国的同意、严守中立、不得使用武力。这意味着联合国维和部队只能在得到维和行动所在国家的批准后才能实施，不能干涉该国的内部事务，武器只能用于自卫，且只有在受到攻击的情况下才能还击。在参加由联合国领导的维和任务时，中国非常重视联合国安理会的领导作用，强调要遵守联合国宪章。虽然中国强调维和行动作为维护国际和平和安全手段的重要性，但同时也相信这不是唯一的手段，根本的解决方案在于消除冲突的根源。

    2003年9月发布的联合宣言确定了欧盟与联合国在维和中的合作框架。尽管在实践中，欧盟通过各种不同的方式为联合国维和行动做出了贡献，但总体而言，欧盟成员国还是不愿意派遣本国人员参加由联合国领导的维和行动，而更愿意参加由联合国委托、但由欧盟领导的维和行动。至于维和原则，欧盟似乎并不坚持Hammarskjold的三项基本原则，也就是所谓“第一代维和行动”的基础，而是实施了所谓的“第二代维和行动”模式，其主要特点是并不一定要获得所有冲突相关方的批准，并得到授权使用武力完成维和任务[2]。

    从上述中国和欧盟的原则与实践中可以看出，尽管中国和欧盟对维和行动的重要性有一定的共识，并且强调联合国安理会的关键作用，但双方在维和行动上却存在极大的差异。

    3. 核扩散及制裁

    中国和欧盟认为，核扩散正成为国际和平与安全的一个越来越严重的威胁，并承诺在这个领域展开合作3。双方就如何应对核扩散问题达成了某种一致，例如应在国际法的框架之内，努力通过政治和外交手段以及国际合作来解决核扩散问题。中国和欧盟还确定了如何在防止核扩散领域展开合作，包括加强联合国的作用，针对加强国际防止核扩散体系等建议展开磋商和协调。

    中国和欧盟都一直在防止核扩散领域发挥着重要作用。欧盟试图通过E3模式（由德国、法国和英国的代表组成）解决伊朗核问题，这种方式被认作代表欧盟的行动。欧盟针对伊朗核问题的建议和政策已经得到了联合国安理会的广泛采纳，也得到了安理会非欧洲常任理事国（包括中国）的支持。例如，2006年1月12日，欧盟发布了第一项公开声明，决定将伊朗问题立即提交联合国安理会。中国和其他非欧洲常任理事国都对欧盟的声明表示了支持。对伊朗政府实施制裁的大部分联合国安理会决议也得到了中国的支持。总体而言，中国和欧盟在伊朗核计划问题上展开了非常好的合作。欧盟前共同外交和安全政策（CFSP）高级代表 Javier Solana 说，在伊朗核问题上的合作是欧盟与中国之间积极的战略伙伴关系的范例4。

    然而，在解决伊朗核危机和其他国家核危机问题的方式上，中国和欧盟确实持有不同的观点。总体而言，中国和欧盟在核扩散问题上合作良好。当然，双方也存在进一步合作的空间。

    4. 国家保护责任和干预

    冷战结束之后，随着新冲突以及冲突对人类影响的不断变化，不干涉原则遭到了挑战。为了保护普通民众，西方世界倡导起了一种人道主义干预的新概念。人道主义干预意味着在特定条件下，例如出现种族灭绝行为或对人民的大规模镇压时，其他国家就有正当的理由采取军事行动，而无须得到主权国家的批准。

    在人道主义干预和保护原则的责任方面，中国的态度与西方的理解有少许不同，但这并不意味着中国反对保护责任的概念。事实上，在《第65届联合国大会中国立场文件》中，中国声明对遭受武装冲突影响和威胁的民众生命财产安全表示深切关注，并敦促相关各方遵守国际人道主义法和相关的安理会决议，给陷入武装冲突的民众提供全面的保护。在此基础上，中国认为保护平民的责任首先应由相关国家的政府承担。在提供援助时，国际社会和国外组织应当求取受援国的批准，完全尊重其主权和领土完整，不干涉当地的政治争端，不阻碍和平进程。因此，虽然中国承认保护责任原则，但坚持认为在对政府保护子民的能力和意愿作出判断时，应采取审慎的态度，首选和平的方式。

    中国对使用武力解决国际冲突十分谨慎，甚至对于使用武力解决内部冲突表示怀疑。中国优先选择和平与外交的手段解决冲突，并要求在采取任何军事行动之前尝试使用所有可能的和平手段。欧盟关于武力使用的态度有点矛盾。事实上，很难说欧盟在使用武力问题上有统一、一致的姿态和方法。在最近的利比亚问题上，不同的欧盟成员国就对使用武力打击利比亚持有不同的观点。但总体而言，欧盟在武力的使用问题上所持的怀疑态度似乎不及中国。

    尽管在武力使用的许多方面存在分歧，但中国和欧盟仍有一些共识。很明显的是，双方都强调联合国安理会是可以授权对一个国家使用武力的唯一合法机构；没有安理会的授权，除自卫之外不得诉诸武力。在实践中，考虑到欧盟没有一个统一的武力使用政策，所以中国和欧盟是否在武力使用问题上进行过合作尚不明确。但是，中国和一些欧盟成员国，特别是英国和法国，肯定在联合国安理会中进行过这方面的某种合作。

    5. 小结

    到目前为止，中国和欧盟在联合国安理会中的合作都还很有限。双方都对另一方在国际和平和安全领域中的作用给予高度评价，都认识到了合作的必要性，在一些问题上也已经有了不同程度的共识和协作。但是，从总体上看，双方在安理会的合作仍然非常有限。无论如何，在欧盟内部取得一致的领域中，如防止核扩散问题上，双方已经在获得了一定程度的成功合作。

    中国和欧盟在联合国安理会中合作有限的原因

    尽管双方在联合国安理会的合作上有一些共同点，但是正如上文所说，双方的合作至今都还很有限。我们应该对这一现象背后的原因进行分析，以便找到进一步合作的适当途径。

    1. 在联合国安理会中的地位不对等

    在联合国安理会中，中国与欧盟的地位有所不同。中国是联合国的正式成员，在联合国安理会担任常任理事国，拥有在安理会的否决权，完全有资格参与联合国安理会的活动与决策过程。欧盟在联合国只是一个观察员，无论其性质如何；欧盟可以作为一个区域性的国际组织应要求参加联合国安理会的活动，与此同时，欧盟在共同外交和安全政策（CFSP）方面享有有限的权利，在联合国安理会拥有有限的代表。尽管欧盟努力在联合国安理会事务中用单一的声音说话，但它并不能代表欧盟，也不能保证所有成员国都坚持统一和团结的立场。实际上，欧盟成员国在许多问题上都持不同的观点和立场。对联合国安理会的改革就是一个典型的例子。

    这些不对等和权力上的差异就决定了在许多情况下，欧盟只能在与安理会相关或由安理会负责处理的事务中发挥有限的作用，在欧盟成员国之间的观点和立场出现不一致时尤为如此。在这种情况下，通常中国就会选择与欧盟的一些成员国合作。

    2. 对众多问题的不同看法

    有时候，对基本国际原则的不同理解和认知能够决定和说明为什么某个国家在国际问题上的立场和政策与他国不同。在这一点上，对国家主权和不干涉原则的不同解读就显得尤其重要。对于联合国安理会和国际法原则，中欧双方存在一些明显的理解差异，这些差异会对上文刚刚提及的维和、使用武力等领域的合作产生重大影响。例如，2010年7月，欧盟和加拿大对伊朗实施了新的制裁，目标是伊朗的对外贸易、银行业和能源领域，但是中国不同意欧盟针对伊朗的单边制裁措施，认为对话和外交途径才是解决伊朗核问题的最佳途径。中国与欧盟之间的主要分歧包括：（1）中国极为重视对话和外交解决方案，对制裁十分谨慎；（2）中国反对单边行动，强调联合国安理会和多边机制的作用。在解决核问题方面，中国倾向的方法也可以从它在朝鲜核计划问题的立场中看出端倪。但是，中国的方法却受到了一些外国人士的批评，包括欧洲人。他们认为，中国在确保制裁效果方面做得不够。实际上，在对解决核扩散问题的观点和方法上，中国与欧盟以及其他西方国家的分歧主要是什么样的方法才最适合用来解决这类问题，而不在于合作的意愿上。

    3. 不同事务、事件和领域中的不同利益

    很明显，由于地缘政治、双方的不同发展水平、以及各自所面对的不同问题，中欧双方在面对同样的情况时会有不同的利益。而这在有的时候就决定了各自不同的倾向。因此，在某些情况下，中国和欧盟在各自的倾向上就会存在差异。例如，在朝鲜核问题上，尽管中国和欧盟有一些共同的基本目标，如反对朝鲜发展核武器、坚持朝鲜半岛完全无核化，但中国却坚持采用对话和磋商的和平解决方案，而欧盟和美国则希望国际社会，特别是中国，能够施加更多的压力和制裁。显然，中国和包括欧盟在内的西方世界在这个问题上存在分歧。产生这些分歧的重要原因之一是中国和欧盟所处的境况不同，也因此导致了利益的不同。对于中国来说，朝鲜是邻邦。中国不仅要考虑无核化的目标，而且还要考虑不同的方法对中国的安全和稳定所产生的不同影响。因此，中国在使用制裁和施加其他压力方面更为谨慎。

    中国与欧盟的进一步合作

    尽管存在分歧和困难，对于提高联合国安理会的效率和效力而言，中国与欧盟之间的进一步有效合作在目前和将来都很关键，双方在合作上也有一些共通之处。因此，双方应当共同努力，深化在联合国安理会的合作。下面是一些相关的建议：

    1. 合作原则

    中国和欧盟在联合国安理会中的合作不同于双边合作。前者以国际法为基础，遵循一种多边方式，而且合作的目标也不仅仅是为了双边利益，同时也是为了解决全球性和具有长远意义的问题。

    （a）合作的主要目的是加强联合国安理会的作用

    加强联合国安理会在全球管理中的作用既有利于全世界，也有利于国际社会的长期利益。中国与欧盟的合作不是为了追求狭隘的自身利益，而是为了协助加强联合国安理会的能力，以便让安理会在解决与和平和安全相关的全球问题时，能够更有效、高效地发挥作用。

    （b）中欧合作应该建立在普遍接受的国际法基础上

    中国和欧盟应该提倡应用包括联合国宪章在内的国际法，提高其效力，加强联合国安理会行动的合法性。合法性是联合国以及其他所有国际组织有效行使职权的基本保障，联合国的合法性就在于其对国际法的遵守，特别是国际法的基本原则。

    （c）中欧合作应突出联合国安理会的效率和效力

    效率和效力问题已经对联合国安理会的可信性造成了损害。中国和欧盟应当合作推进联合国安理会的改革，为其批准的行动提供资源与其他支持，协助其在重要、紧迫的全球性问题上达成协议。

    （d）对话和磋商是中欧合作的最佳方式

    在多边背景下，能够促进真诚合作的是对话而不是强制，是说服而不是恐吓。不同的国家之间存在不同的利益、观点、立场和文化传统，这是很正常的。没有任何一个国家或国家集团能够认定唯有自己才是正确的。只有对话和磋商才有助于达成共识，而共识是一个国家接受集体决策和措施的基础。

    2. 合作的领域和事务

    正如上文所述，在与联合国安理会有关或由其处理的不同事务中，欧盟具有不同的权力和能力，因此，双方应该选择一些可能、可行的领域和事务来展开合作。

    （a）议程设定

    联合国安理会面对着过多的挑战和问题。不同的国家需要优先处理的事务不同，但联合国不可能同时处理所有的事务。因此，必须确定和动手处理最重要、最紧迫的问题。在这一领域，中国和欧盟可以展开合作。

    （b）联合国安理会改革

    尽管欧盟在这个问题上的发言权很有限，成员国之间的计划也不尽相同，但是双方的合作仍然非常重要，这对联合国安理会改革的成功是至关重要的。在这个领域进行合作，关键在于就联合国安理会改革的目标达成共识，这需要进行大量的研究和反思。根据我的理解，应该注意的一点是，尽管改革应该反映当前国际结构和政治的新情况，但最重要的不是增加几个安理会常任理事国，而是要加强安理会的行动能力。也许这才是合作的起点。

    （c）得到联合国安理会批准的维和行动和其他行动

    尽管在联合国安理会批准的维和行动和其他行动中存在分歧和不一致，但双方在这些行动当中仍然存在合作的空间。双方都能够为维和行动提供支持，例如反恐和反击海盗等。中国和欧盟还可以加强交流，以便更好地在这些领域中展开行动。

    （d）维持和维护国际关系中的基本国际原则和多边方式

    得到普遍接受的国际原则和多边主义是国际社会稳定与和平的基础。在这方面，中国和欧盟也有很多共同点。但是，最重要的是双方应该展开合作，在实践中相互支持，以保卫我们共同的观念和认知。

    3. 进一步合作的方法

    尽管与安全和平相关的问题可能已经在一些不同层次的对话中涉及，但迄今为止，中国和欧盟还没有为联合国安理会中更好的合作建立起全面的机制。

    为了进一步展开合作，双方应该在联合国安理会内外建立一些具体的机制。在安理会内部，中国和来自欧盟的常任及非常任理事国之间应该建立一种密切的磋商机制。在安理会外，双方应该建立一个具体的磋商框架，在与安理会相关或由其处理的问题上加强双边磋商。

参考书目

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    Stähle, S., (2008) “China’s Shifting Attitude towards United Nations Peacekeeping Operations”, The China Quarterly, September.

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    Zhang C.,(2008) “Possibility of Cooperation: China and EU in Darfur,” International Review, Vol. 51

 

    （本文系“中欧政策对话支持项目”EU-China Policy Dialogues Support Facility系列论文之一，由该项目办公室从英文译为中文。）

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[1] How the European Union and the United Nations Cooperate. 参见：<www.unric.org/html/english/pdf/Leporello_EU-UN_e.pdf>。

[2] Geeraerts, G., Chen, Z. & Macay, G. (2007) “China, the EU and the UN Security Council Reform”, Asia Paper, vol.2, no.6. 参见：< www.vub.ac.be/biccs/documents/Asia_paper_Macaj_2007_China_the%20EU_and_UN_Security_Council_Reform_Asia_Paper_vol_2__6_BICCS_Brussels.pdf>。

[3] Joint Declaration of the People’s Republic of China and the European Union on Non-proliferation and Arms Control, (9 December 2004).

[4]  Biedermann, R. (2009) “The European Union and China in Security Relations—Already Strategic Partners?”, Journal of Asia-Pacific Studies，Vol. 7, p. 34.