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周弘:纵观世界社保,中国学什么

作者:周弘 文章来源:《中华儿女》杂志2016年第13期 更新时间:2016-07-29 10:12:00

原文 专访文章 “纵观世界社保,中国学什么” 发表于 《中华儿女》杂志2016年第13期

 

2016年7月27日,作者对原文进行校订。

 

作为社会发展的兜底保障,打破观念的藩篱,建立健全更加公平可持续的社会保障制度,正是践行“共享发展”理念的题中应有之义。

“在世界范围内,回望一个多世纪的历史进程,社会保障的发展趋势是从国家化到市场化,再回归国家化的曲线。历经三次世界经济危机,社会保障的削减和市场化,并没有阻止经济和金融危机的爆发。”近日,中国社会保障学会副会长、世界社会保障分会会长、中国社科院学部委员周弘接受本刊记者专访,就世界范围内的三次经济危机与社保的关系,及世界社保发展趋势对中国社保的借鉴意义作出分析。从上世纪八十年代中国组织代表团到美国考察社保制度模式,到当下逐步走出符合中国社会特色的中国社保之路,周弘认为:“一味追求借鉴某一种模式已不重要,而且以中国复杂的社会业态,简单照搬哪个国家社保模式都不行,唯有脚踏实地研究中国实际情况,进行互助共济的社会保障模式。”

世界经济危机不是社保的错

“最近我们在做一件事,评估金融危机对社保的影响。”追根溯源,周弘从回顾整个社会保险制度的形成和发展过程入手进行解析。英国《济贫法》的颁布,代表着世界社保业的萌芽,以德国俾斯麦政府的社会保险制度为标志,世界社保进入形成阶段。1929年经济危机席卷世界,国家开始更多干预经济,自美国颁布《社会保障法》起,各种各样的社会保险制度出台,社保开启建制、传播的进程。第二次世界大战期间,欧美思想家也在反省资本主义制度。战争即止,饱受战争影响,伤、残、病、死、穷等问题特别突出的英国,率先于1948年宣布“建成福利国家”,社会保障性待遇首先被作为公民的一项基本权利得以确立。此后各国均宣布实施“普及性的福利”政策,社会保障进入全面发展和完善的黄金时期。周弘讲道:“在这一阶段,虽然每个国家与社会的关系不太一样,从而形成形式各异的社会保障制度模式,但社会保障制度是伴随着经济同步发展的,总体趋势是向上走的、国家化的。国家干预社会,在思想观念上得到了正名。”1973年10月16日,震撼世界的石油危机爆发。上世纪七十年代,两次石油危机逆转了社保业原本向上浮动的曲线。七十年代后期,西方一些国家开始出现情愿失业不愿就业的现象,出现对于福利制度“养懒汉”的批评。1980年,里根接任美国总统,此后,撒切尔夫人当选英国首相,新自由主义开始成为主导观念,世界银行进行结构性调整和市场化改革,“社保业从那时开始就走下坡路”,各国政府开始着手对高福利的社会保障体系实施改革与调整,政策包括提高退休年龄、增加社会保障税收、削减社会保障支出、社会保障私营化等。整个八十年代,撒切尔夫人大刀阔斧,使她认为死板的英国经济得以重现一点儿生机,撒切尔夫人将此都归功于新自由主义。改革趋势蔓延至整个大陆欧洲,但因欧洲各国体制结构不一样,进展缓慢。周弘进一步解释道:“当时《劳动法》严密的德国被嘲笑为‘欧洲病夫’,劳动者懈怠,改革又推进缓慢。至上世纪九十年代末期,瑞典采取结构性改革,德国也紧随其后,基本方向是去国家化,引入更多市场机制,因此世界社保业呈现的是国家化——市场化的发展曲线。”“社会保障的削减和市场化,并没有阻止2008年金融危机的爆发。”周弘强调到,“现在很多人都讲,西方发生经济危机,欧洲发生欧债危机,全是福利国家的错。但我们看到福利国家对社保的削减是从上世纪八九十年代就开始的,并不是从这场经济危机之后,但2008年后,西方多国还是痛定思痛,认为政府作用太大,严重超支,因此持续削减社保和公共财政支出。”在《国际金融危机后世界社会保障发展趋势》中,周弘写到,自2010年起,各福利国家普遍把削减财政赤字、确保财政稳健、实现预算平衡作为主要的政策措施,纷纷用紧缩取代了先前的扩张政策,减支增收、开源节流成为大势所趋;福利增加也相应地被持续的福利紧缩所代替。紧锁涉及到养老、医疗、失业、家庭政策(妇女和儿童福利)等社会保障的各领域。“因此,虽然不是社保导致了金融危机,但社保业发展的曲线缺却伴随着经济危机的爆发和缓解不断下行。”在周弘认为,解决这一现象并非易事。这也就是说,社保再减下去是否会对经济有良性促进作用?当继续削减对经济仍旧不利时,是否要想其他办法?“现在看来,社会保障是有上限的,否则社会就会失去活力。社保削减也有底限,这个底限不仅是百姓生活问题突出、社会失稳,而且减社保仍旧刺激不了经济增长,因此政策上也需要有新的调整。”据周弘观察,西方国家社保削减的底限初露端倪。“自去年以来,欧洲央行行长德拉吉不断提出欧洲央行搞量化宽松,均贫富;就在本月,欧盟委员会主席让—克洛德·容克讲社保是社会支柱不可分割的一部分,现在是觉得继续削减社保不行,因此再量化宽松,往上托一托。我们应该关注这种调整,经济危机不是社保的错,但社保对经济是有影响的。在促进全民积极就业、促进产业调整、维持社会安定、刺激社会消费等方面,社保一直对经济有作用,社保的积极作用、消极作用都不能一概而论,要具体分析。”

全球化思维下的复合型社保

“现在经济是全球化的,而我们的福利是国家化的,两者出现了错位。这就意味着边界之外我们管不到的事情,已经开始影响边界以内的生活。”这是荷兰新国王就位演说中提到的。在周弘看来,这正是世界社保业发展第二个需要关注的问题,即经济全球化对社保的影响。周弘提出:“未来社保结构是要适应经济全球化的社保。”社会保障制度建立的基本要素是工业化、城市化,特别是“福特制”这种大规模生产为特征的,以大厂房、重工业、工会制为特色的社会。周弘进一步讲道:“‘五险一金’就是工业化的产物,是工业化的配套措施和制度,在全球化进程中,有的国家速度快,有的国家速度慢,我们一天到晚说全球化,但是真正经济全球化的国家并不多。”而当下全球化又逢信息化,西方发达国家和我们国家的一部分已经迈进后工业时代,就业灵活性极大增强,在家里利用个人电脑通过网络工作,到世界各国‘周游’就业越发普遍……当国民素质没有达到高度自觉时,要设计怎样的制度,才能更好应对经济全球化和信息化背景下的复合型社保需求,将“置身社保圈之外”的人纳入其中,都是对世各国社保制度设计提出的新挑战。对于中国而言,从前工业化到后工业化的所有业态全部共存,各地区发展水平差异大,目前各群体社保制度也各有不同,例如机关事业单位与企业的“双轨制”、农村和城市居民养老待遇的差别,同在企业内部正式工与劳务派遣工的差别,不同地区之间的差别等等,社保制度设置更具复杂性,这些差别有些是合理的,有些是不合理的。周弘曾在一次政协会议发言中提出,“在这样复杂的社会结构下,想要做到真正的社会公平,令所有百姓公平享受到劳动所得,不让任何人掉到贫困线以下,需要非常复杂的制度设计。”如何以科学的思维、开放的视野,建立经济全球化背景下的中国社保制度?周弘坦言:“面对社保‘碎片化’的不争事实,我们应该真正脚踏实地研究中国就业状况,了解中国对于社会保障的社会需求,例如讨论农村社保,那么就要搞清楚一个农民有多少时间在农地里,有多少时间是外出流动打工赚钱,要计算收入中多大比例从农业中获得,怎样的方式更加适合农民保障——做到这些并没有技术上的难度,只有踏实地实地调研、计算,朝着一个社会发展方向,而非强调同一方式发展,如此才能织出一张真正适合各个社会业态人群的社会保障网。”

突破观念,探求效率,建设中国社保模式

1988年4月通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》,在我国首次提出了社会保障的概念。追昔抚今,曾作为翻译随中国代表团赴美调研、学习社保经验,并由此结缘世界社保领域研究的周弘总结道:“20年来,随着我国经济体制改革的不断深入,我国社保制度没有间断地向外国学习,这一回顾其实应该是一片学术大文章,期间也不断有讨论说学美国还是德国社保模式,现在看都已不重要,每个国家国情差别太大,因此简单地抄哪个国家模式都不行。眼下最被热议的供给侧改革同样需要被应用在社保领域,在社保领域里,供给侧改革有很多问题要讨论,要在理论层面上有深度反思,建设中国社保模式。”周弘继续介绍,上世纪八十年代中期,时任中国社科院欧洲所所长李琮带领大家写了一本《西欧社会保障制度》,周弘负责三章:理论、起源、和制度比较,但是真正懂得社会保障制度的内涵,还是经历和观察中国社会保障制度开始。中国从计划经济向市场经济转轨,开始认识到社会保障制度是社会再分配,不是有效劳动、无效劳动,而是需要公民共同承担社会责任,国家为这种制度提供制度支持和财政托底。中国后来采取了社会保险的制度模式,涵盖的人群面越来越广,从小到大渐成规模。“但直到今天,我们在面对社保制度统筹的大课题时,仍旧有观念滞后问题。例如农民工问题,不应当在讨论身份问题,而应当与就业联系起来看是否定期缴费、是否面对工伤医疗等风险、是否需要在特定年龄退休等需求,只要答案是肯定的,就应该被纳入社保体系,而无需再看他是国有企业工人还是集体企业工人,甚至是长期从事工业劳动的农民工,也应该被一视同仁,所以我们一定要打破观念界限,根据事情本来的面目进行研究。”同样在供给侧改革层面,周弘认为还有很多值得研究之处。她另举一例:“关于社保费率问题,我在不止一个场合提出费率过高,不符合社会生产力发展水平。这么高的费率容易导致企业逃避,逃不掉的企业背负负担过重,影响效率。按照我国现有社会发展水平,确实应该减费率,但如何减,减到什么程度,收入减少后支出是否相应减少,涉及的中间环节该怎样处理……一系列问题都涉及到社保效率的问题,一项政策出台的背后,是一连串严密的科学研究,甚至科学思维,不能简单为之。周弘认为,我们应该大量讨论效率问题,效率问题就是政府的能力。”周弘分析认为,在全球化背景下,中国政府不再对社会保障大包大揽,加强多种力量的合作,逐步形成多层次多支柱的社会保障体系是大势所趋。反观中国,在补充养老保险方面,我国早已建立了企业年金制度,但是发展比较缓慢,截至2014年末,在全国1500多万个企业中只有73300多个企业建立了企业年金,覆盖的职工人数只有2260多万。总体上看,企业年金在覆盖职工总量和企业的规模等方面,还显得比较薄弱。此外,各商业养老保险公司开发了一些面向公众的养老保险或年金产品,但是覆盖以及资金的规模都还比较小。“如果政府不能比市场做得好,那是不是可以转到市场?如果市场层面做不好,政府要再思考有什么样的政策选择。十八届五中全会公报提出“共享发展”理念,提出“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。作为社会发展的兜底保障,打破观念的藩篱,建立健全更加公平可持续的社会保障制度,正是践行“共享发展”理念的题中应有之义。

(联系 周弘:zhou-hong@cass.org.cn

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