孔田平：匈牙利缘何与欧盟龃龉不断？

    在欧债危机持续发酵的背景下，欧盟不乏问题国家，特别是希腊等面临主权债务危机的国家。作为欧盟的新成员国，匈牙利也加入了问题国家的行列，与希腊等国不同的是匈牙利不仅面临纷乱的政治问题，而且面临严峻的经济问题。自2010年5月欧尔班政府上台后，匈牙利与欧盟关系龃龉不断。2011年匈牙利通过的有争议的媒体法引起了匈牙利与欧盟关系的紧张。匈牙利2011年12月通过的新宪法及其他法律引起了欧盟的警觉。2012年1月17日，欧盟委员会以违反欧盟法规为由启动了针对匈牙利的法律程序，欧盟委员会认为1月1日正式生效的匈牙利宪法等法律削弱了中央银行的独立性、削弱了司法的独立性，削弱了数据保护机构的独立性。如果匈牙利政府不能给予恰当的回应，欧盟委员会将将此案提交欧洲法院。如果匈牙利一意孤行，将面临在欧盟中丧失投票权的惩罚。美国前驻匈牙利大使帕尔默认为，匈牙利被逐出欧盟并非不可想象。欧盟委员会主席巴罗佐强调，欧盟委员会必须确保匈牙利和其他成员国一样不仅从文字上而且从精神上完全尊重欧盟的法律。匈牙利总理欧尔班认为称匈牙利是布鲁塞尔国际左翼的牺牲品。围绕新宪法等问题，匈牙利与欧盟关系再掀波澜，成为国际舆论关注的焦点。

    匈牙利2004年5月加入欧盟，成为了欧盟正式成员国。2011年上半年，匈牙利首次担任欧盟轮值主席国，顺利履行了轮值主席国的职责。自担任欧盟轮值主席国之日起就争议不断。2011年1月1日，2010年12月通过的被称为“欧洲最严厉的新闻法”的媒体法正式生效。根据该法律，由“媒体委员会”对广播、电视、报刊、网络等媒体的新闻报道实行监管，对“不平衡”、“不符合公众利益”的报道进行处罚。欧盟委员会对匈牙利媒体法高度关注，认为媒体法损害了新闻自由。欧盟委员会一度向匈牙利下达最后通牒。围绕媒体法的争议为匈牙利担任欧盟轮值主席国蒙上阴影。匈牙利总理欧尔班对欧盟委员会的关注进行了回应，表示如果欧盟委员会要求修改，匈牙利将进行修改。欧尔班强调匈牙利将尽力使媒体法争议不妨碍轮值主席国的工作。2月16日，匈牙利和欧盟就备受争议的匈牙利媒体法修改问题达成一致。修改的内容包括，对新闻报道的审查仅限于广播，但必须遵循有关审查的法律；新媒体法不再适用于外国媒体；取消外国驻匈牙利媒体申请许可证条款，外国媒体只需要在60天到相关部门进行登记；不允许煽动仇恨和歧视行为，不再规定不允许媒体暗含侮辱个人或团体的内容。欧盟委员会认为，修改内容完全符合欧盟的法律。尽管匈牙利极右翼政党“为了更好的匈牙利运动”主张匈牙利退出欧盟，但是欧尔班政府始终积极参与欧盟事务，匈牙利最近也赞成欧盟提出的财政公约草案。

    造成匈牙利与欧盟关系紧张的主要原因是围绕匈牙利国内法的争议。尽管从法律的层面上看媒体法的争议已经解决，但是匈牙利对独立电台不发放执照的做法引发了匈牙利政府限制新闻自由的担心。最近围绕匈牙利新宪法以及其他相关法律的争议涉及到三个方面：中央银行的独立性、司法独立和数据保护机构的独立性。2011年12月30日匈牙利议会通过新的《中央银行法》。按照该法律，匈牙利央行副行长的人数可以由2名增至3名，同时副行长将不再由行长提名，改由政府总理向总统提名。中央银行与金融监管机构合并，以及政府部长出席中央银行会议，中央银行会议议程提前发给政府代表，要求中央银行成员宣誓。欧盟认为这些规定损害中央银行的独立性，违背欧盟条约；新的法律规定法官62岁退休。欧盟认为强制法官提前退休，违背了禁止工作场所歧视的欧盟指令。欧盟担心近300名法官提前退休将为法官的政治任命敞开大门，因为新设立的国家司法局由欧尔班的家庭朋友、青民盟政治家的妻子担任。国家司法局有权提名法官，预计法官提名具有政党色彩；法律规定成立数据保护局，取代原数据保护专员办公室，提前结束了数据保护专员的六年任期。新的规则允许总理或总统可提名和解雇数据保护局局长。欧盟法律和判例法强调捍卫数据保护机构的独立性，数据保护监管机构不受外部干预。除法律方面的争议外，匈牙利政府的经济政策也引起欧盟的关注。欧盟委员会经济和货币事务的委员奥利•雷恩说，欧盟可能从2013年1月起暂停向匈牙利发放数以十亿美元计的援助资金。雷恩认为，自2004年加入欧盟以来，匈牙利一直处于过度赤字状态，欧盟已两次推迟给匈牙利设定的“整改”期限。雷恩认为，得益于临时措施，2011年匈牙利的财政赤字比重降至3%以下，这种政策难以持续，如果没有这些临时措施，匈牙利的赤字可能会相当于国内生产总值的6%。

    自匈牙利加入欧盟以来，匈牙利与欧盟一直相安无事。自2010年5月欧尔班政府执政后，匈牙利与欧盟摩擦不断。2010年4月议会选举虽然没有导致政治体制的根本变化，但是选举结果对匈牙利的政治发展影响深远。2010年4月11日和25日，匈牙利举行了议会大选。青民盟和基民党竞选联盟共获得263个议席，占议会议席的三分之二，社会党共获59席，尤比克党获47席，“政治可以是别样的”党获16席，无党派人士获1席。议会选举结果改变改变了匈牙利的政治格局，左翼遭到削弱，元气大伤，右翼成为了主导的政治力量，青民盟和基民党获得超级多数。民主论坛和自民盟被淘汰出局，丧失原有地位，逐渐走向衰弱。欧尔班总理领导的青民盟和基民党联合政府成为中东欧罕见的强势政府，因为两党在议会中拥有2/3以上的多数席位，可以在议会通过执政党青睐的任何法律。欧尔班上台伊始，就开始公共机构的人事大调整，大量任用亲信担任要职。欧尔班不仅反共，而且也发对资本主义。欧尔班与社会党势不两立，上台后开始对左翼政治家进行追查和起诉。在国际金融危机爆发后，欧尔班认为西方世界陷入道德和政治危机之中，宣称要“整顿肆无忌惮的资本主义、银行家、经济人和掮客”。欧尔班上台后几乎与所有独立机构宣战，限制独立机构的权力，试图将所有独立机构掌控在执政党手中。匈牙利在野党和一些自由派知识分子指责欧尔班滥用滥用议会多数地位，有条不紊地取消民主制衡。青民盟主导的议会通过修改法律，限制独立机构的作用，这些独立机构涉及到媒体、宪法法院、法院和数据保护机构。一些欧洲观察家指责执政的青民盟通过限制制衡谋取政治优势，断言匈牙利正从宪政民主走向宪政独裁。其经济政策的随意性也动摇了投资者对匈牙利经济的信心。欧尔班的独断专行的治国方式被称为“欧尔班主义”，一些人称欧尔班为“匈牙利平原的普京”。欧盟强调作为欧盟成员国其法律不得违反欧盟法规，因为成员国入盟是建立在成员国法律与欧盟法律协调基础之上的。

    匈牙利与欧盟的较量仍在继续，但是匈牙利在较量中并无优势。首先，匈牙利面临着严峻的经济形势。2011年11月，评级机构将匈牙利主权债务评级下调到垃圾级。融资成本大幅度上升、国家债务居高不下、福林大幅度贬值以及外币贷款的企业和家庭偿债负担大幅增加迫使匈牙利再次向国际货币基金组织和欧盟提出救助要求。2012年1月17日，匈牙利两年期国债的收益率攀升到9.17%，这对公共债务接近80%经济处在衰退的匈牙利显然难以持续。欧盟和国际货币基金组织则强调在启动正式谈判之前，匈牙利必须解决法律上的问题。据估计匈牙利需要国际货币基金组织和欧盟150亿到200亿欧元的救助，而谈判的先决条件是匈牙利先解决其法律的问题，匈牙利没有讨价还价的余地。其次，匈牙利难以承担与欧盟作对的代价。匈牙利如果一意孤行，欧盟将会对匈牙利采取惩罚措施，匈牙利在欧盟内将陷入孤立，投票权的丧失将使匈牙利无力在欧盟内捍卫其利益，匈牙利也要冒失去欧盟基金援助的风险。在上述背景下，一向强硬的欧尔班似乎开始回应欧盟的要求。1月24日，在与欧盟委员会主席巴罗佐会面后，欧尔班表示匈牙利准备迅速解决欧盟委员会提出的问题。然而，欧洲议会议长舒尔茨对欧尔班阳奉阴违的态度提出批评，称欧尔班的“效率体现在欧尔班习惯上，他在布鲁塞尔采纳亲欧洲的言辞，而回国后则通过采纳相反的姿态激起反欧洲的情绪。”他警告欧尔班，不要把欧洲领导人当傻瓜。

    虽然习惯于在民族民粹主义之上冲浪的欧尔班强调匈牙利不会屈从于任何人，但是作为欧盟成员国的匈牙利要摆脱经济困境离不开欧盟的支持，欧尔班很可能会进行妥协，修改相关法律，以满足欧盟的要求，接受欧盟法律的约束。欧尔班的妥协很可能是为获取欧盟和国际货币基金组织救援的权宜之计，但是在目前内外交困的形势下，欧尔班主义能走多远才是真正的问题。即使修改了相关法律，匈牙利是否真正执行相关的法律也将在欧盟的持续监督之下。

    （联系 孔田平：kongtp@cass.org.cn）