田德文：英国治霾的启示
目前，我国很多城市都饱受雾霾困扰。究其原因，与我国的城镇化模式、经济增长方式、社会环保意识等都有关系。治理雾霾是一个复杂的系统工程，在这个过程中，借鉴国际经验非常重要。
历史上，英国首都伦敦曾因污染严重而成为“雾都”。19世纪末到20世纪中期，伦敦每年重度雾霾天气均在30～50天。严重的时候，整个城市都被笼罩在遮天蔽日的灰黄色雾霾中。对年老体弱和患有呼吸道疾病的人来说，这种以煤烟为主的雾霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，伦敦的毒雾都曾造成上千人死亡。但是，最严重的还是发生在1952年12月5日至10日的“伦敦烟雾事件”。据英国官方统计，持续5天的雾霾造成5000多人丧生，在大雾过后的两个月内又有8000多人因相关疾病死亡。这次灾难促使英国政府下定决心治理城市空气污染，用20年时间摘掉了伦敦“雾都”的帽子，其中有很多经验和教训值得我国借鉴。
一、治理雾霾需下决心
治理雾霾需要全社会共同努力，但首先政府必须下决心，针对雾霾形成的原因打出组合拳，不惜成本，以法制化手段严厉控制雾霾的产生。
伦敦雾霾主要是煤烟污染造成的。英国多煤，历史上煤炭曾是其工业生产和人民生活所依赖的主要能源。伦敦邻近泰晤士河入海口，秋冬季常为潮湿的低气压所控制，燃煤产生的烟尘无法及时排出，以致形成笼罩在城市上空的雾霾。在英语里，伦敦的这种雾霾被称为“烟雾(smog)”，这个词是由煤烟(soot)和烟尘(smoke)合成而来的，它们也是伦敦雾霾的主要来源。显然，治理雾霾首先需要减少燃煤使用。对英国而言，这意味着全社会都要付出不小的成本。
历史上，英国是以自由放任模式实现城镇化进程的。由于政府干预不足，很多工厂就建在城市中心，居民生活能源也以廉价的燃煤为主。20世纪20年代，英国政府曾经出台过相关法规，要求企业减少煤烟排放。但是，由于成本和战争等因素的影响，这些法规没有起到多大作用。20世纪50年代后，在伦敦治霾的过程中，英国政府通过立法，决心不计成本地减少煤烟排放。1956年，英国通过世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》，规定在伦敦城内的电厂必须全部迁出，工业企业要建造高大的烟囱，以便污染物扩散。同时，为减少居民生活煤烟，伦敦市政府下大力气推进居民生活天然气化，逐步实现冬季集中供暖。在此基础上，1968年以后，英国又出台一系列空气污染防控法案，对其他废气排放进行严格约束，制定明确的处罚措施。这些举措无疑会增加企业生产和居民生活的成本，但是为了治理空气污染则没有讨价还价的余地。在严格的政府管控下，伦敦的煤烟污染逐年减少，到1975年，每年的雾霾天数已经减少到15天，1980年则进一步降到5天。
相比伦敦，目前我国大中型城市雾霾严重的原因更加复杂而且各地差别很大，但归纳起来无外乎燃煤污染、工业排放、建筑粉尘、焚烧秸秆、汽车尾气等。借鉴伦敦治霾的经验，我国各级政府应首先通过科学研究确定雾霾产生的原因，然后不惜代价地予以坚决治理。在这个过程中，地方经济发展有可能受到影响，人民生活可能要付出更高的成本。但是，相对于治霾这个目标而言，这些代价是必须付出的。治理雾霾过程中，全社会都要提高“从我做起、减少雾霾”的意识。但是，对世界各地的老百姓来说，改变“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的心理习惯都需要一个较长的历史过程。与英国相比，目前我国的法制化程度还有待提高，“有法不依、执法不严”的情况比较严重，“法不责众”的社会心理普遍存在。从这个角度说，治理雾霾的过程对提高我国法制化程度可以起到推动作用。这是因为，雾霾严重已经引起我国社会各界的高度重视，政府以法制化手段严格地奖善惩恶可以得到公众的广泛认可，有助于树立各级政府的威信。从伦敦治霾的历史经验看，只有不计成本地减少灰霾产生、不断提高制造灰霾的社会成本，逐步改变人们的生活习惯乃至生活方式，才能逐步减少雾霾。这也许是一个痛苦的过程，但是非做不可。
二、强化城市“环境承载力”概念
城市雾霾的严重程度与城市规模和人口密度有直接关系。2012年，伦敦人口密度为每平方公里5100人，在世界城市人口密度排行榜上位居第43名，在发达国家超大城市中是比较靠前的。20世纪50年代，英国各地普遍以燃煤为主要生产、生活能源，虽然当时英国的大中城市普遍遭受灰霾困扰，但伦敦的情况最为严重。这固然与伦敦的地理位置和气候条件有关，但从根本上说还是与其城市规模有直接关系。
从伦敦治霾的历史经验看，只有强化城市规模和人口密度的“环境承载力”概念，才能从根本上控制雾霾。这是因为，当人口总量和密度超过一定限度的时候，即使人均烟尘排放很低，居民生活和相关企业的污染排放总量还是很高，不仅会造成比较严重的雾霾现象，而且治理成本很高。换句话说，不控制超大城市的规模和人口密度，控制灰霾的措施不仅成本高昂，而且容易变成治标不治本的举措。
与伦敦相比，我国超大城市的规模和人口密度都要大得多。据统计，2012年北京人口密度为11500人/平方公里，上海为13400人/平方公里，深圳更是高达17150人/平方公里。人口总量方面，2012年伦敦人口827万，同期北京中心区常住人口超过1020万，上海超过1360万。如果考虑流动人口因素，这种差距势必进一步扩大。这种状况给我国大中城市治理雾霾带来了严峻的挑战。这是因为，超大型城市不断膨胀与我国的政治、经济、社会结构紧密相关，绝不是简单的行政控制在短期内可以解决的。事实上，这种城镇化模式在发展中国家中具有普遍性，并非我国特有的现象。纵观世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都属于发展中国家和地区。形成这种现象的原因非常复杂，与社会资源过度集中、公共交通投入不足、产业布局不合理等都有关系。但是，从公共政策层面看，则主要与政府在城市规划与管理方面对城市环境承载力概念重视不足、管理不到位有关。
在这方面，战后英国的很多做法值得我国借鉴。第一，通过大城市周边的“新城”建设，有效降低城市中心区的人口密度。1945年，英国启动政府主导的新城建设运动。到20世纪70年代中期，已经建立33个新城，容纳23%的城市居民。第二，大力发展公共交通，有效降低城市中心区人口密度、减少交通污染。2003年起，伦敦开始对私家车征收拥堵费，用以补贴公交建设。第三，建立“花园城市”理念。目前，在寸土寸金的伦敦城市中心区，有1/3的面积被花园、公共绿地和森林覆盖。这些土地如果投入开发，无疑会带来巨大的经济效益，但同时会给城市环境带来负面影响。在这方面，以精明著称的英国人作出的无疑是明智的选择。归纳起来，英国上述做法的核心内容是在城市环境承载力概念的基础上重新安排城市布局，用新城开发和公交发展疏导公众离开超大城市中心地区，同时不计成本地保护城市中心区的自然环境。
事实上，在城市规划与管理方面我国是具有体制优势的。但是，由于对城市环境承载力概念重视不够，顾及经济发展和行政管理成本，我国长期以来总是习惯用户籍管理等“堵”的手段来控制超大城市的规模和人口密度，最终造成我国超大城市不断膨胀的局面。从这个角度说，治理雾霾的社会需求如果能够倒逼各级政府以“疏”的方式改变城市格局，那么对我国城镇化进程的健康发展则可以起到积极作用。
三、妥善处理城镇化与工业化的关系
从英国的历史经验看，城市雾霾产生与城镇化过程中没有充分考虑工业化可能造成的环境问题有关。历史上，英国的城市化进程是在工业革命拉动下实现的，工业化是其城镇化的原动力。在这个过程中，当时的英国政府在“自由放任主义”的指导下采取了不干预政策，试图让经济杠杆这只“看不见的手”来推动城市发展“自动地”趋于均衡。事实上，包括伦敦雾霾在内的一系列英国“城市病”都来源于此。战后英国政府付出高昂的治理成本，实际上都是在为城镇化过程中的政府管理缺位埋单。深入反思伦敦雾霾的产生和治理过程，有助于我们妥善处理城镇化和工业化之间的关系。
没有工业化，城镇化就无从实现。但是，控制工业化造成的人口聚居，则是政府在城镇化过程中必须要做的事情。否则，工业化势必推动城市规模和人口密度不断扩大，造成雾霾等城市环境问题。
在这方面，英国的教训是政府干预介入过晚。城镇化早期阶段，英国的人口流动完全是在工业化拉动下无序进行的。18世纪初，英国资产阶级革命后圈地运动进入高潮，大量失地农民涌入城市寻找生路，为工业化提供了大量廉价劳动力。从历史上看，这段黑暗的历史加速了英国农民的无产阶级化，以及上层土地所有者的资产阶级化，使英国既避免了法国那样的大革命，也避免了德国和意大利那样的国家主义工业化路径，确保英国在此后200年中成为世界上最强大的工业化国家。这种模式的城镇化使英国城市主要围绕资源和市场等因素发展，各个城市在产业结构和经济功能上各具特色，在形成曼彻斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里兹等工商业中心城市的同时，出现了一批分别以纺织、工矿、港口、海滨、交通枢纽和商业为主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市带，成为世界上最早实现城镇化的国家。
但是，这种“放任式发展”的模式也给英国城市带来很多问题。第一，多数英国城市都是围绕某种产业发展起来的，那么该产业的衰落就会损害城市的存在基础，导致大量居民流出，形成“破败市镇”。20世纪20～30年代，英国的煤炭、纺织和造船工业衰落，致使100多万人流出以上述工业为支柱的北方城镇，涌入大伦敦地区和英格兰南部新兴城市寻找工作。破败市镇是城镇化失败的重要标志，不仅浪费大量资源，而且可能带来严重的社会问题。第二，由于缺乏必要的规划和疏导，英国城镇化过程中人口分布严重失衡，多数人口集中在少数大城市中。目前，英国人口80%以上都集中在英格兰地区的几个大城市中，这不仅加剧了人们在就业、交通、住房等方面的困难，对人们的生活质量产生消极影响，而且也是城市雾霾产生的重要原因。第三，很多英国城市在形成过程中缺乏规划，存在街道狭窄、住房拥挤、公共设施布局不合理的情况。实际上，从19世纪中期开始，英国的地方政府已经开始广泛地介入城市街道改造、公共设施建设和住房管理等事务。1866年，格拉斯哥市政府通过法案，对市中心约88英亩范围的区域进行重新规划，拆除杂乱无章的建筑物和私搭乱建的贫民窟，对街道进行新建和扩建，建设了公园绿地等公共活动空间。为缓解居民住宅狭窄的问题，利物浦市政府在19世纪40年代就出台了条例，对居民的住宅建筑提出了一些基本要求。但从效果上看，这种先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，不仅成本高昂，而且成效有限。
结语：治霾倒逼政府职能现代化
从英国历史经验看，城镇化可以成为国家经济发展过程中重要的经济增长点。但是，要通过城镇化推动经济发展，政府首先要树立“以人为本”的城市管理和公共服务理念，推动相应政府职能现代化。目前，我国城镇化进程正在加速发展，是我国未来相当长时间内重要的经济增长点。在这个过程中，吸取包括英国在内的先发工业化、城市化国家的历史经验和教训，妥善处理城镇化过程中的工业布局是非常重要的。目前，我国公众普遍意识到了城市灰霾的危害性，这就给我国政府采取相应措施提供了民意基础。将控制灰霾列为城镇化的重要目标，不仅是得民心、顺民意的德政，而且有助于我国加速经济增长方式转变、提高工业布局的合理性，使城镇化进程具有更强的环境可持续性，最终造福于民。
城镇化意味着人口聚居，传统农业社会以家庭、邻里和村舍为主的传统社会结构趋于瓦解，人们的流动性增强，这就要求政府不断强化相应的管理和服务职能。这不仅是维护劳动力再生产所必需的，而且可以创造大量就业和经济效益。城镇化人口聚居会产生一系列新的社会问题，其中包括住房短缺、人口流动、贫困救济、社会治安等，包括雾霾治理在内的城市环境和公共卫生问题也不容忽视。这些问题不是市场机制可以彻底解决的，必须由政府出面采取对策。可以说，城镇化不仅意味着政府职能的扩大与转变，而且城市管理与公共服务最终将成为政府日常行政的主要内容。就我国而言，尽早树立这种理念，少走欧洲国家城镇化早期“先出问题再治理”的老路，可以节约大量的社会成本。我国的城镇化进程是在政府主导下进行的，世界各国在城市公共服务与管理体系建设方面已经积累了大量的经验，我们有能力在较高起点上建立比较健全的法律和政策体系，不仅建好城市，而且管好城市。目前，我国城镇人口已经超过50%，与之相应的城市管理和公共服务从理念到制度都需要及时跟进。在这方面，英国伦敦雾霾的产生与治理过程无疑是很有启发意义的。
（联系 田德文：tiandw@cass.org.cn）