刘作奎：论电子民主

    电子民主问题与电子治理密切相关，电子治理的主要目的就是实现电子民主，也即实现信息透明化、决策效率化和民主化。不过电子民主到底是怎么来的，它的核心内容是什么，电子民主到底能不能实现真正的决策民主化和效率化，笔者对此将做一初步探讨。

    1、电子民主的发展历程

    关于电子民主的概念目前尚无定论，而且提出者甚多，甚至可以这么认为，有多少个民主概念，就有更多的电子民主概念。电子民主研究的国际知名学者美国人斯蒂芬·克利夫特（Steven Clift）对电子民主的定义具有一定的代表性，他说：“电子民主是指民主行为体（政府、被选举的官员、媒体、政治组织、市民等）在地区、国家和国际舞台上为促进民主治理而充分利用新信息和通讯技术。电子民主意味着在因特网、移动通讯和其他技术的推动下，在今天的代表式民主的环境下，市民能够进行更广泛更积极的参与，以及通过更具参与性的方式甚至是更直接的方式来解决各种治理问题。”[1]笔者认同其观点，即电子民主关注的核心是新技术的运用对当前的参与式民主有何种促进作用。为了考察电子民主的起源及发展，首先应该弄清楚电子技术的发展如何推进这一新型民主理论形成的，笔者将其分为三个阶段：

    第一阶段是电子民主理论产生期。电子民主理论产生于20世纪40年代末，以诺伯特·维纳（Norbert Wiener）提出控制论（Cybernetics）为标志。[2]当时，计算机和自动化技术的出现使人们开始重新评估第二次世界大战后的政治决策问题。控制论不仅提供给人们一种更好理解社会现实的分析框架，而且带来了理解社会现实的新前景。正如卡尔· 多伊奇在《政府的大脑》[3]这本书中所阐述的，决策过程是一个受控制的反应轮回，在这当中，政治作为一个明确定义的体系能够预测并且对复杂的社会现实做出应对。计算机专家因而被认为是一个新的具有潜力的干预者，他们能够计算出大量的信息进而能够得出更加合理的具有前瞻性的结论。而赫伯特·西蒙（Herbert Simon）认为这种机器统治人的办法能够克服人的冲动以及决策者的有限理性。[4]实际上，控制论者们把政治简化成一种实践性的、科学的体系，通过科学的计算，以可预言的方式来回应复杂的社会现实并达到预想的目标，这被称为电子民主。

    初期的电子民主理论比较简单粗糙，视角也过于狭隘，因为它过于“技术决定论”而存在明显的理论漏洞。20世纪60年代末这一思想逐渐式微。美国学者简· 梅诺德（Jean Meynaud）认为，政治决策过程就像是一个“黑匣子”，它不是通过技术就能还原的复杂过程，而且，技术甚至可能被政治化。[5]而德国著名学者于尔根·哈贝马斯（Jurgen Habermas）也对政治权力（如掌控事件的技术能力）和政治愿望（根源于市民之间的自由协商）之间的混用提出质疑。[6]不过初期电子民主理论的提出还是有重大价值的，即利用电脑等新技术作为有效辅助政府管理的设想就是从这一阶段逐渐发展起来并延续到今天的——20世纪60年代美国率先采用的规划—计划—预算制（Planning Programming and Budgeting System）[7]这一管理技术，而20世纪90年代美国副总统戈尔首次提出建立电子政府，并认为电子政府将以更低的成本获得更好的运作效率，更是将这种理念推向高峰。[8]  

    第二阶段是电子民主的发展期。20世纪70年代和80年代，伴随着有线电视网络和私人电脑的普及，在新技术的强有力推动下，电子民主迎来了新的发展时期。同时，20世纪60年代末很多工业国家发生社会危机，这种情况导致了所谓新社会运动的兴起以及新的政治观念的产生，即社会将会自下而上的通过自我协调来应对各种社会问题，而不是通过战胜国家核心机器来解决问题。埃佐尼（Amitai Etzioni）将其称之为活跃的社会（active society），即地区共同体将成为政治参与活动的关键政治舞台和场所。[9]新技术和政治变迁的融合，使得电子民主概念被强化了。电视台能够向公众广播新闻、辩论和市民讨论，电视开始被用做新的社区沟通和参与工具，一些电子民主的尝试开始在不同城市出现，包括新泽西州的Minerva，美国俄亥俄州哥伦布市的双相交互式有线电视系统Qube和夏威夷的远程投票和英国城市Milton Keynes的互动有线电视等。[10]

    而这一波电子民主实践针对的是促进市民间的联络。深度阐发这一观点的专家大都是美国人，比如伊里奇（Ivan Illich）[11]、舒马赫（Ersnt Schumacher）[12]以及巴贝尔（Benjamin Barber）[13]。他们倡导培育一种去中心化的、人性尺度的和顺其自然地运用信息技术的理念。这一思潮促进了地区共同体网络的兴起，比如旧金山的共同体记忆系统（Community Memory System）——将市民与其居住地联结起来。这些网络在美国发展迅猛并且在20世纪80年代扩展为所谓的自由网络，即希望让人们不受干扰地交换信息。[14]不过，这一轮电子民主实践面临着技术限制（例如有线电视网络缺乏真正的互动和电脑网络还没有广泛应用）以及作为技术供应方的中介组织越来越商业化。因而，它没有达到扩展政治公共空间的目的。但是，这一时期的经验却激发了人们研究信息和通讯技术促进民主潜力的兴趣，为下一波电子民主的发展奠定了基础。

    电子民主发展的第三阶段与现在的电子民主的核心内容最为接近，它提供了大量的研究电子民主的视角，这主要是因为20世纪90年代因特网这一全新的沟通媒介的出现和普及，以及由此出现新观念，如信息自由。美国学者约翰·巴罗（John Perry Barlow）在1996年提出了在政治上的“赛博空间独立”以及“网络市民”从物质世界的独立。[15]由此，美国很多学者开始鼓吹把因特网作为解决民主问题的有力工具，认为因特网不受固定的主权国家领土范围的限制，而是以一种开放的、没有地域限制的、没有等级的空间。在此基础上，陆续出现了尼葛洛庞帝、阿尔温·托夫勒等数字民主的鼓吹者。尼葛洛庞蒂认为，数字化生存必将出现四个改变人类生活结构的特征：分散权力、全球化、追求和谐与赋予权力。[16]在尼葛洛庞蒂看来，只有在网络出现之后，传统的中央集权才会真正解体。电脑之间随机连接而形成的网络无形地废除了“中心”位置，这是机器制造的民主。[17]阿尔温·托弗勒夫妇也认为，在网络时代，公民可以借助网络就公共问题直接向政府发表意见或投票表决，“半直接民主”和“直接民主”将代替工业时代的代议制“间接民主”。[18]

    2、当下电子民主的核心内容

    电子民主理论的核心可以从三个角度（信息、讨论和决定）展开讨论。

    “信息”是电子民主的第一个核心纬度。市民随时可接触与政治相关的内容，包括信息、舆论和事实数据。获取信息的权利可被视为是增强民主透明度的一种手段。早期的网络乐观主义者认为，由于决策过程的文献更容易获取，因此人们有理由期待出现一个更加透明和负责任的政府。

    “讨论”是电子民主的第二个核心纬度。电子信息技术强化讨论的潜力也受到关注。因特网既是一个中介也是一个自由的空间，它能够跨越地理、社会和文化的界限来提供不受限制的平台，使使参与者充分地进行信息交流。通过参与者之间不受障碍的交流和表达，政府就能达到合理打磨政策的效果，进而实现决策的民主化。[19]

    在线决策是电子民主的第三个核心纬度。在这当中电子投票被视为电子民主的一个重大问题，并且在更大范围内引发了关于实现直接民主潜力的兴趣。正如古代雅典集会那样，直接民主是民主的理想形式；然而，因为地域限制不可能召集所有的市民到同一场所，代表式民主就变成这种缺陷的补充；幸运的是，由于因特网空间不受地域限制，大众在互联网上用电子投票方式来进行就完全可以克服地域限制，因特网因而为直接民主提供了一种有效的途径。[20]

    的确，因特网具有巨大的跨越地域障碍的信息传递能力和互动能力，有潜力从根本上重构国家和市民的关系，因此从理论上讲更易于实现直接民主。国家市民互动的形式支配人类一个多世纪，诸如公共会议、听证会、专题讨论会、协商会议，而如今的在线讨论、电子投票、电子竞选的新发展给民主支持者们以无限的遐想，比如美国国家广播公司前主席劳伦斯·格劳斯曼就认为：“互动的通信技术使古代世界最早的民主政治（古代希腊最朴素的直接民主）的某些实质性特点，以某种复杂的现代形式复兴了。”[21]目前，电脑网络连同其他新的信息和数字技术已经进入到国家议会领域，因此许多人认为，电脑网络的扩散预示着电子民主的来临，开启了政治参与的新平台。而这种民主潮流逐渐被西方民主政府的决策者所接受和推广。英国电子商务部长道格拉斯·亚历山大2001年10月发表了一个演讲，倡导因特网被用来扩大和深化民主参与，并强调了新技术对建立政府与市民新型关系的潜力。他说：“我们必须扩展新的民主渠道，通过这些渠道政府能够与市民建立关联。我们必须使市民感觉到不仅仅是在投票箱前有限时间里所拥有的民主权力。我认为现在是把所有的活动纳入新的政策框架并把电子民主列入信息化日程的时候了。政府应该阐述电子民主是什么并且它试图怎样利用网络这种技术力量来增强民主。”[22]美国政府信息技术和电子政府管理和预算办公室官员马克·福尔曼说：“电子政府的下一步是把自己转变为电子民主，也就是公众利用网络来直接接触政府……互联网让社区和政府比以前能够更大规模的沟通。”从理论视角来看，这些数字乐观主义者非常看重因特网的技术潜力——不受区域限制的互动性大众交流。他们认定诸如电脑网络等技术的突破对于改变国家和社会治理结构具有强大推动力。

    3、对电子民主的评论

    那么因特网是不是真的会改变民主的形式和内核呢？它真有变革民主的潜力吗？

    从广义上讲，关于因特网如何影响民主政治的论述存在三种流派。第一种观点认为，因特网具有革新民主制度的潜力，从规范角度讲他们是技术决定论者。这些革新者认为因特网能够并且将转变我们的民主制度，受新技术的推动，它对民主的功能化能从整体上加以改变：“技术上的困境使得大量市民无法参与到决策过程当中，但是电脑沟通技术的革新使得这一问题成为可能。”[23]同样地，奈斯比特也认为通信的革命正在使代表式民主开始走向末日：“今天，能够同时共享信息，我们同我们的代表知道一样多的正在发生的事情，我们能够像他们一样迅速知道事实。事实就是我们经历过的代表式民主的历史价值，我们从直觉上认为它已经行将就木了。”[24]

    第二种观点认为，通过运用技术手段来解决问题，因特网将重新赋予代表式民主以活力。这一点可以从增强代表式民主的传统实践或者用参与式或者协商式办法来支持代表式民主。简而言之，坚持技术论的人认为，技术决定与民主有关的具体问题，运用技术缓解民主有关的问题是可能的。[25]不同于革命论者，那些相信技术力量的人认为技术是进步的良性促动者，因此，我们必须充分利用其潜力来捍卫民主。

    第三派坚持认为，政治将把因特网规范成确定的结构，促使其产生有限的影响，[26]存在确定并且是强有力的制度安排和利益来形塑和抵制技术的变革潜力。这是因为，政治家们并非不愿意使用新技术，他们积极将新技术运用到体制当中，因此，它的革命性潜力得以运用。如果这一技术被引入到政治领域，它能够被控制，并且以适合政治家口味的方式来设计。Bellamy和Taylor总结了这一立场：“通过运用新信息和通讯技术来复兴政府的豪言壮语基本上都是误导的。制度将规制新信息和通讯技术的变革性潜力。”[27]

    这样的观点表明，通过政治制度来促进电子民主是有争议的：制度帮助还是阻碍，它们解放还是阉割了电子民主？这些问题长久以来一直是民主和制度理论家们所关注的。Ithiel de Sola Pool，从否定政府干预的立场出发，认为我们应该害怕的是政府而不是技术；是政府的政策威胁到了自由。他认为，新信息和通信技术的内核具有民主化效应，因为它们的设计破坏了中央控制。[28]而Eli Noam[29]和Pippa Norris[30]则认为政策必须干预相关政策来增加信息接触。同样，Caroline Needham强调：“当市民身份能在制度背景之外得以增强，技术的民主化潜力很大程度上取决于政策是否愿意做扩展民主参与的领导者和促进者。”

    电子民主思想经常用来评估其对政治制度的影响，无论是积极的（比如更大程度的政治参与、公共空间的扩大）还是消极的（比如由于数字鸿沟所产生的日益的不平等，增强了对市民的社会控制）。相比较而言，需要执行的条件却几乎没有被提出质疑。正如Dieter Fuchs和Max Kaase[31]指出的，“数字民主的支持者从实证研究和理论研究上都没有能够确定研究要素，把带有乌托邦性质的强民主转变成一种可操作的政治体系。”

    这也暗示着电子民主思想所依赖的核心假设是否是有效的或现实的？它系统和深入地研究了民主理论家们几个世纪以来提出的政治学中的主要问题吗？有鉴于此，笔者致力于挑战电子民主思想提出的四种主要假设。

    关于市民身份的概念是否合适？根据民主理论家如密尔、洛克和托克维尔对市民的传统观点，电子民主的论述假设是，为了做出理性决策，市民需要完全掌握信息。在赛博空间，“良民”将是极度活跃的，并渴望获得足够多的信息来进行消费。鉴于所有的关于政治参与的研究都表明，只有一少部分市民渴望积极参政议政，那样这种观点就值得质疑了。新近的关于政治心理学领域的著作也表明了市民可以通过捷径、各种启发和其他策略，运用有限的信息对选举人作出选择。[32]许多市民是知识吝啬鬼，总是试图积攒自己的认知资源。他们的许多精力不是放在搜索更多的信息上，而是以个人喜好的方式过滤、选择甚至是缩减信息量。（信息不民主、无法全面获取）此外，可以认为获取、吸收和处理信息负担日益加重，也显著加重了市民试图保持信息知晓率的责任，因而加剧了市民之间的不平等，拥有较高知识资本和足够自由时间的人比其他人更有优势。很明显，信息和民主之间的关系既明显又复杂。市民的决定并不仅仅是数据的计算；也涉及到判断和分析框架来选择相关信息。[33]在这里，因特网并不能提供任何设想的解决办法，而只能使任务更复杂。信息超载也阻止了市民的行为。因而，正如Pippa Norris认为的，现在不要悲痛于市民无法获得充足的信息或者他们无法自身准确的处理信息，而是更重要的是决定什么样的政治知识对一个好市民来说是在实践中是有用的。[34]

    政治透明度的神化。政治学中透明度的概念是相当复杂的。当每个人都认为隐私是民主的一个问题时，无法控制的信息获取途径连同过多的公开性可能同样会损害公共福利。在具体的制度上（例如协商），对公共审查进行保护是必要的。正如Doris Graber指出的，无知可能的确是公共组织的福音。[35]此外，透明度可以在策略上被用于阻止市民吸收信息，例如，当过量的信息供应的时候，信息获取者很难消化它。或者它可能起到完全相反的作用：不但没使政府对市民们来说更加透明，而且可以通过提高电子跟踪、数据采集和其他个人隐私的获取来更密切的控制市民。进一步说，正如Jean Leca强调的，在政治上要求更高的透明度有点幼稚，因为这等于要求社会行为体放弃任何策略性行为。[36]

    民主就是讨论吗？关于电子民主的论述主要强调的是讨论，在某种程度上，如果要决策过程合理的话，似乎民主一方面确实需要辩论。许多电子民主的支持者同意言论自由这一基本含义，也就是没有限制地表达思想。这种观念有几个问题。辩论意味着某种最小化的共识符号和共同参考意见。除了肯定存在平等原则外，却没有真正地关注什么东西能使讨论更民主。例如，在因特网上基于文本的讨论，因为它吸收的那些掌握了书面语言的选择性受众，因而可能在本质上是不民主的。此外，交换思想和观点只是民主进程的第一步；然后才是达成一致，而在达成一致上关于电子民主的论述却是苍白无力的。

    仲裁体的终结？最后，我们可能对赛博民主最早期的目标之一，也就是想象中的废除了公共事务中的中介体。最初的观察者们宣称，当信息能够无障碍地交流，积极的市民能够直接参与决策过程时，政党和大众传媒这些体制都将作废。然而，我们必须弄清楚哪种能力将取代今天的中介体所扮演的角色。政党在国家民主体制中能够起到实质性作用，整合利益集团和集体想法，也可以选举和训练选举出来的官员。媒体从传统上看在沟通和连接信息渠道上发挥重要作用；今天的市民不仅可以依靠这些媒体的过滤机制，以此缓解繁重的负担，而且媒体提供了对大量问题和事件的共同参考和分析框架。

    通过分析和解剖电子民主在历史上产生的上述几个观念时，我们可以得出结论，作为第三阶段的因特网迄今为止并不比前两个阶段更具改变民主的能力。尽管其具有技术民主的属性，因特网在现实中如何实现电子民主理论家的预言仍然面临巨大的挑战（如信息的专业需求存在差异、信息过载、透明度的反向作用、人口学上的偏差及其他）。

 

（本文系作者在2010年12月14日中国社科院与韩国启明大学第八届中韩学术研讨会上的发言稿）