【欧洲智库观察】贺之杲、刘馨蔓：欧盟成员国对德国担任欧盟理事会轮值主席国的期望
贺之杲：中国社会科学院欧洲研究所助理研究员
刘馨蔓：湖南省委党校（行政学院）讲师
导言
2020 年7月1日起，德国担任为期六个月的欧盟理事会轮值主席国。作为欧盟成员国中综合实力最强的德国，艰难时刻掌舵欧盟，备受瞩目。德国总理默克尔表示，在德国担任欧盟理事会主席国之际，欧盟正面临“其历史上最大的考验”。从外部来看，欧盟面临着疫情带来的大萧条以来最严重的经济衰退，美国从西方领导角色的退缩以及中美竞争的加剧等一系列问题。从内部来看，各国采取的不协调措施损害了欧盟内部的信任以及对开放边境的信念，同时疫情造成的不对称经济冲击可能会在欧盟内部造成新的断层。
即便如此，外界对德国担任欧洲领导者角色的期望依旧较高。这些期望基于三点：首先，作为人口和经济规模最大的欧盟成员国，德国能够发挥其政治影响力，促成妥协；其次，默克尔是目前在欧洲理事会中任职时间最长的成员国领导人，拥有促进达成妥协的政治和外交人脉网络；第三，德国提出一个备受期望、雄心勃勃的计划，包括从协调应对新冠疫情措施，到多年度财政框架和复苏基金的谈判，再到确保欧盟在英国脱欧议题上的一致，以及气候、移民、数字化、法治等政策领域的一系列举措。
为更好地了解欧盟成员国的不同期望和优先事项，欧洲政策研究机构网络(EPIN)分析了15个欧盟成员国（代表了不同规模、不同地域和不同执政党的成员国）对德国担任轮值主席国的观点和态度（注：本文调查是在德国轮值主席国方案公布之前，成文于2020年7月初）。尽管它们的观点各异，也存在体制上的限制，但它们都对德国抱有很高期望。
一、成员国的期望：趋势和差异
尽管成员国对德国的政策期望各不相同，但所有成员国都认为德国将为其利益进行斡旋。从区域来看，中东欧国家将德国视为战略伙伴和支持性调解人，因为德国对他们的社会和政治背景有着深刻的认识；南欧国家，如西班牙担心因过于关注东方而被忽视和被排斥；意大利则强调法德双轮驱动；希腊认为，欧盟作为差异化的国家 “俱乐部”，对边缘国家的支配性太强；“节俭派”希望德国能够制定出一个可行的预算方案，从而对得起他们的经济贡献。
从议题来看，欧盟成员国认为最优先事项是多年度财政框架和复苏基金。除了传统的净支付国/受援国的对立之外，各成员国集团之间正在出现新的分歧。一方面，北方成员国（瑞典、荷兰、丹麦、芬兰）和奥地利认为环保问题、数字议程和法治不仅仅是“共患难”（fair weather）的话题，还希望增加法治条件性原则，并设计出数字化和绿色化的后疫情恢复方案。另一方面，南欧、中东欧以及波罗的海国家普遍认为与环保议题的联系较少，反而非常重视凝聚政策和共同农业政策。在多年度财政框架和复苏基金谈判过程中，成员国对法治问题、复苏基金分配指标的分歧较大。总的来看，所有成员国高度重视多年度财政框架，这一点在德国作为轮值主席国的重点领域中得到了体现。除明确确定多年度财政框架和复苏基金的优先次序外，由于优先事项是根据与国内议程的一致性来确定，因而情况变得更加零散。
从外交政策主题和区域重点的差异来看，各成员国的优先事项并不一致。例如，只有地理上相接近的邻国和/或与邻国有历史联系的成员国才更重视欧洲睦邻政策。在其他成员国看来，无论是欧盟与中国的关系还是与美国的关系，似乎都不是德国的优先事项。
数字化是德国的一个优先事项，但在任何成员国的议程上似乎都不是很重要，只有芬兰提到。对西班牙来说，它在国内发挥了一定的作用，但并不是欧盟政策的重点。
与上述议题形成鲜明对比的是，一些非常关键的政策议题几乎没有被提及：1）英国脱欧及与英国未来关系的谈判，只有爱尔兰、荷兰和瑞典等将其列为优先事项。 2）移民政策。一方面，只有受到强烈影响的国家才予以关注，如希腊将欧洲共同庇护制度改革列在其议程的首位，而保加利亚对移民问题感兴趣是因为这个问题被视为其2018年主席国任期的延续。另一方面，捷克对配额持否定态度，很可能拒绝任何形式的重新分配计划。3）申根成员国流动性。只有那些拥有许多跨境供应链的国家（如斯洛伐克），或者有许多通勤和派驻工人的国家（如保加利亚、罗马尼亚、捷克）要求德国协调取消申根边界限制，并在出现第二波移民潮时重新引入这些措施。似乎没有一个国家明确地将委员会关于关闭和重新开放边界的建议列为优先事项。4）单一市场。芬兰和立陶宛等中小成员国呼吁进一步巩固单一市场，并对保护主义倾向提出警告。爱尔兰作为一个出口导向型经济体，承诺建立一个强大但不完全自治的单一市场，并高度重视全球贸易流动。5）制度创新。只有奥地利对改善欧盟的体制框架提出一份较长的愿望清单。除此之外，成员国似乎对体制创新没有兴趣，毋庸说修改条约。这也反映在理事会对“欧洲未来大会”的立场上。假设不会出现第二波疫情，“欧洲未来大会”有望在德国担任主席国期间启动。
二、欧盟成员国的具体政策立场
奥地利：欧盟一体化问题上的 “走走停停”
新冠疫情危机及其影响增加了德国就欧盟多年度财政框架和欧洲经济复苏基金达成协议的紧迫性。作为“节俭四国”的一员，奥地利倾向于贷款而不是拨款，并希望讨论放宽信贷条件的可能性。财政援助应该是有期限的一次性措施，与法治挂钩，侧重于旨在提高受援国复原力和改革各自经济结构的项目。奥地利认为，欧盟应成为气候保护的先锋，并支持引入数字税。
关于“欧洲未来大会”，奥地利期望德国迅速采取行动，做好准备工作，争取于秋季召开。其希望看到一项新的《欧洲联盟条约》，开展一个让民间社会大量参与的开放透明的进程。此外，奥地利希望建立一个规模较小的欧委会委员团（ College of European Commissioners），并在欧盟国家之间实行公平的轮换制度；审查欧盟各机构和立法的价值；更多地使用欧盟指令来取代条例等方式减少欧盟的权力机构。
最后，奥地利渴望提高欧盟的执行能力，在外交事务等方面推进有条件的多数表决制，以扩大共同决定程序的范围。奥地利还希望欧洲议会拥有真正的动议权。
保加利亚：巩固欧盟并提升保加利亚在欧盟中的地位
加强2021-2027年欧盟长期预算和新一代欧盟复苏工具将是德国的核心事项。这被视为保加利亚的一个前所未有的机会，然而保加利亚意识到，欧盟委员会的提议将会受到争议。即便如此，在公开辩论中,保加利亚对德国作为经验丰富的中间人的角色依旧充满信心。
保加利亚支持到2050年实现气候中立的原则，但不愿意接受2030年绿色目标。在2007年德国担任轮值主席国时，保加利亚加入欧盟，其政府及民间社会认为德国是主要的战略伙伴。保加利亚支持德国的法治优先事项，不反对以法治为条件提供资金。这在政治上，而非法律上，与它们提议加入申根区有关：通过建立新的法治同行审查制度，从而取消对保加利亚司法系统的特别监督机制，这也可能有助于其加入申根区。同时，保加利亚希望与克罗地亚一起加入货币联盟和第二阶段汇率机制，作为加入欧元区的第一步。
捷克：以牺牲气候和团结为代价实现经济复苏
捷克不同意欧盟委员会根据与疫情没有明确联系的基准来分配援助的方法，例如危机前的失业率或国内总产值增长水平。
作为一个目前疫情相对乐观的国家，捷克希望德国能够逐步取消限制人员跨境流动的措施。
最后，捷克长期担心欧元区一体化程度过深可能会使其沦为二流国家。同时，捷克不情愿在疫情结束后将新的权限移交给欧盟，因为一个拥有更多权限的欧盟将削弱捷克批评欧盟并将欧盟定位为低效行为体的能力。
芬兰：对德国担任主席国的希望和关切
芬兰希望德国利用其政治影响力和资源在成员国中形成共识，以应对新冠疫情的严重冲击。芬兰也希望其担任轮值主席国期间（2019年）的优先事项能够出现在德国的议程上，包括法治、气候议题、欧盟竞争力和综合安全。
芬兰认为首要议题是多年度财政框架和复苏基金的谈判。为此，国内已展开激烈辩论。虽然政府更倾向于贷款而不是赠款，但预计将建设性地处理委员会的提议，因为代表芬兰企业和工会的中央劳动力市场组织支持欧盟委员会的建议。
芬兰强调，这些非常措施必须是临时性的。资金分配也应准确地与疫情的经济影响以及欧盟的优先事项挂钩，如“绿色协议”和“数字化议程”。芬兰呼吁为欧盟的支出附加更有力的法治安全保障。
芬兰希望德国考虑到欧盟中小经济体对围绕产业政策的潜在保护主义倾向和加强经济复苏的关切。芬兰呼吁建立一个公平和有竞争力的单一市场，并维持严格和独立的欧盟竞争政策。
芬兰还将积极参与旨在提高共同外交和安全政策效率的提案，包括有限地适用有条件的多数表决，以及加强欧盟的防务合作。
希腊：应对支离破碎的欧洲
希腊是“外围重债国”俱乐部中最弱的成员。精英阶层和公众对德国的看法比较矛盾。其一方面认为德国可以限制欧洲进一步分裂，另一方面指出新一代欧盟复苏计划和欧洲共同庇护制度改革都是议程的重中之重。
希腊认为，在欧洲共同庇护制度改革推进的过程中，不应该把希腊变成欧洲的庇护申请的中心。希腊公众对繁琐的“预审”程序和在外部边界设置设施持怀疑态度。改革后的欧洲共同庇护制度应包括一个监督机制，以监督以下方面的违规行为：难民配额、人权，及政治庇护者。
将欧盟新一代复苏计划与多年度财政框架谈判联系起来，希腊认为是一种聪明的谈判策略。但真正的争议在于所使用的方法：基于条件限制和自上而下的结构性改革的共同财政规则和政策的延展。希腊公众面临的问题是，这些应对反复发生的危机的模式并非在所有国家都有类似效果。
爱尔兰：唯一的确定就是不确定
爱尔兰在2020年2月大选无果后，在国内政治动荡之时，努力应对新冠疫情。在德国担任主席国前夕，爱尔兰缓慢的政府组建进程即将结束，但还面临一些问题，如1）爱尔兰和所有成员国一样，面临着疫情带来的严重经济冲击；2）英国脱欧过渡期将于2020年12月31日结束；3）需要多边解决方案的全球挑战并未消退。
在经济方面，爱尔兰是最初呼吁联合发债的九个成员国之一，以解决因疫情而增加的支出需求。爱尔兰希望德国在为多年度财政框架和复苏基金制定折衷方案时能表现出灵活性。然而，爱尔兰强烈反对任何关于数字税或对大公司征税的建议。
在英国脱欧方面，爱尔兰和德国在避免英国无协议脱欧和确保欧盟与英国保持尽可能密切关系方面有着共同利益。
在贸易方面，爱尔兰期望德国作为一个出口导向型的经济伙伴，把恢复单一市场放在议程的重要位置。然而，爱尔兰将谨慎地看待为应对新冠疫情而推动更大的战略自主权的做法，特别是在德国担任主席国期间，有望在欧盟内部鼓励生产某些商品的激励措施。
作为一个从国际贸易中获益匪浅的小型开放经济体，爱尔兰主张在优先考虑欧洲供应链和保持与全球贸易流动紧密结合之间取得平衡，以防国际贸易支离破碎，并以一种脆弱性取代另一种脆弱性的可能性。爱尔兰也是一个积极的多边主义者，其将期待德国在担任主席国期间使欧盟成为更强有力的全球行为体和多边主义的代言人。
意大利：德国应化危机为欧盟的催化剂
2020 年4月的民调显示，45%的意大利人将德国视为敌人而非盟友，因此意大利对德国担任欧盟理事会主席国的期望值应该不高。然而事实上，意大利公众和政府认为德国是欧洲最有效率的经济体。他们还认为德国是应对新冠疫情的最佳国家，避免了医疗能力危机，而且对经济的负面影响有限。
然而，为了重振意大利的欧洲情结和对德国的归属感，意大利政府等期望被纳入法国和德国之间的传统紧密关系中。将意大利排除在欧洲基石关系（核心欧洲）之外，将助长反欧盟的情绪，并为外部行为者提供更多机会，尤其是中国。后者已经被52%的意大利人视为盟友。
意大利政府对德国任期的期望是相当宏大的。德国需要有勇气成为欧洲的领导者。欧盟成员国必须达成一套具体的经济和工业计划，使欧盟能够摆脱卫生健康和经济危机，并在整个全球市场上进行竞争。
拉脱维亚：期望现状不会恶化
近三十年来，拉脱维亚一直严格遵循其重新融入西方，包括融入欧盟的核心目标。拉脱维亚希望在今后几年里，欧盟的安全、政治和经济一体化能够取得进展。作为波罗的海小国，拉脱维亚认为德国在维护欧盟及内部稳定方面的领导作用至关重要。
多边基金是促进拉脱维亚经济增长的核心。凝聚基金和共同农业政策补贴一直是拉脱维亚经济投资和资本化成功的重要来源。如今，拉脱维亚更加渴望一个公平的多年度财政框架解决方案。作为经济和政治稳定的一种手段，拉脱维亚支持深化欧洲货币联盟（EMU），使其更具抗冲击能力，并能更好地缩小欧盟成员国之间的社会经济差异。
拉脱维亚还期待德国能让英国继续留在“脱欧”后的欧洲安全圈中，改善对混合威胁的打击。最重要的是，在不取代北约的情况下，建立欧洲防务能力。在拉脱维亚看来，如果德国不努力加强欧盟与美国的政治、经济和安全关系，就不可能保证欧洲安全。
立陶宛：当前议程与传统优先事项的结合
尽管遭遇危机，立陶宛继续支持其多边基金支出的传统优先事项。这些优先事项包括：维持团结资金，均衡分配给欧盟成员国农民的直接拨款，以及维持与欧盟成员国承诺有关的项目的充足资金。立陶宛支持欧盟委员会提出的经济复苏计划应注重医疗分配标准的提议。就多年度财政框架议题而言，立陶宛的立场没有改变，获得欧洲复兴基金的标准应反映出疫情经济影响和最新的统计数据。
立陶宛的另一个传统优先事项是支持东部伙伴关系国家，包括为经济复苏提供资金，并向它们提供长期融入欧盟的保证，但条件是进行国内改革。
立陶宛还一贯支持进一步巩固单一市场，包括能源市场。最后，立陶宛对流动性一揽子计划提出了批评，认为它歧视外围成员国。
波兰：资金转移力度大，政策承诺力度小
在德国担任轮值主席国期间，波兰将主要关注成员国之间的金融议题讨论。一个主要的优先事项是凝聚基金和共同农业政策。尽管有新的欧盟优先事项，如 “绿色协定”，但波兰将努力保持其水平不变。关于共同农业政策，其主张增加对农业的财政拨款。在复苏基金谈判过程中，波兰力争维护其作为该计划最大受益国之一的地位。为了加强其谈判地位，华沙将与其他维谢格拉德集团（V4）国家合作，波兰很可能会受到关于法治条件辩论的影响，因为法治条件会削减违反法治的国家的资金供给。德国已经宣布，法治问题仍将是欧盟议程的重要议题。
在德国对华议题上，不应指望波兰发挥重要作用。受到美国政府的压力，波兰对中国在该地区的投资（包括5G）持谨慎态度，并寻求华盛顿而非布鲁塞尔或柏林的指导。
罗马尼亚：解决新冠危机的唯一办法是团结欧洲
罗马尼亚在支持“更多欧洲”和协调行动原则的同时，仍专注于加入申根区和结束合作与核查机制（CVM）程序。自去年年底上台以来，新政府承诺执行委员会提出的所有建议，以遏制腐败和提高司法独立。同时，它还要求将类似的监督扩大到欧盟其他成员国。欧洲团结在很大程度上取决于大规模复苏计划和欧盟长期预算。罗马尼亚希望采取一种适合每个成员国的办法，将趋同和凝聚力作为优先事项。罗马尼亚希望欧盟预算更加连贯而灵活，特别是在凝聚基金和共同农业政策方面，从而更好地使投资优先事项适应本国需要。
罗马尼亚支持 “欧盟健康”方案和扩大欧盟民事保护机制的预算分配。此外，罗马尼亚将支持摩尔多瓦加入欧盟。
斯洛伐克：德国最好持有建设性态度
斯洛伐克对德国寄予厚望，希望促成符合斯洛伐克优先事项的妥协。虽然斯洛伐克是维谢格拉德集团的成员，但斯洛伐克很可能会走一条能够使该国被视为该地区建设性角色的道路，即一个与欧洲“主流”更加一致的国家，包括与法治和气候变化有关的议题。斯洛伐克对法治讨论持谨慎态度，但并没有采取与匈牙利或波兰相同的言论或政策。
斯洛伐克主张将经济影响作为决定复苏资金分配的核心因素。此外，斯洛伐克还强调将资金与实施结构性改革挂钩的重要性。斯洛伐克强调迫切需要就偿还机制达成一致，很可能支持新的自有收入来源，特别是那些主要来自国外的收入来源(如金融交易税)。
鉴于斯洛伐克对跨境产业链的依赖，以及其跨境通勤者的高比例，该国努力维持一个充分运作的申根区。斯洛伐克希望德国能够为协调逐步重新开放边界做出贡献，以及在出现第二波移民潮时重新引入边境检查。斯洛伐克还将支持欧盟旨在保护欧盟外部边界的倡议。
西班牙：德国担任轮值主席国的期望
尽管德国不愿意完全接受领导者角色，但德国是欧盟事实上的霸主，西班牙对此也很满意。2019年底的民调显示，76%的西班牙民众看好德国。皮尤研究中心的数据显示，民众对德国总理默克尔的信心也高于法国总统马克龙（69%对60%）。因此，人们对德国的期待和未来的挑战一样高。
在欧盟外交政策方面，西班牙认为德国担任主席国期间不要过于偏向东方，以免破坏来自南方邻国的努力和挑战，特别是在纪念巴塞罗那进程25周年的时间节点。西班牙还希望积极参加莱比锡领导人峰会（如果举行的话），这将有助于塑造未来与中国的关系。
在欧盟内部问题上，西班牙拥有更多的利益，如获得欧盟多年度财政框架的有利分配。西班牙的目标是最大限度地避免凝聚基金的削减；确保在复苏基金内获得更多的拨款而不是贷款。此外，西班牙希望将德国推向“汉密尔顿”时刻。西班牙期待进行国家现代化的改革，如公共行政的现代化和数字化或加强数字公共教育，并向德国和其他欧洲伙伴介绍这些改革。
瑞典：回归正轨
瑞典的切身利益与德国优先事项（如法治和环保问题）相一致，这也使瑞典对德国充满期待。瑞典支持并希望欧盟团结一致。
瑞典一直是英国的坚定盟友，与英国的关系保持密切且不造成重大贸易中断对瑞典来说非常重要。
瑞典对欧盟及其成员国身份仍然持积极态度。然而，瑞典仍然明确反对进一步加入欧盟。因此，欧盟并不是一个政治冲突的话题，但人们对瑞典的经济贡献不成比例地增加存在一些潜在的担忧，这可能会引发政治上的不满。
荷兰：没有灵丹妙药
荷兰不幻想德国是解决欧洲不和谐的某种灵丹妙药。荷兰认为多年度财政框架和英国脱欧都将产生巨大的财政和经济影响。在脱欧问题上，德国有望维护欧盟27国的共识，维护成员国利益。虽然德国可能被高期望值包围，但荷兰不会轻易屈服于同行压力而让步。随着2021年初荷兰议会选举的临近，荷兰两大党派都不打算在欧洲预算问题上摇摆不定，对多边基金的立场仍然得到议会和公众的广泛支持。
荷兰将密切观察德国担任轮值主席国的雄心壮志和放任自流的程度，特别是对南方成员国的态度。此外，默克尔总理将在多大程度上承担起掌舵职责，还是将繁重的工作留给理事会主席米歇尔，默克尔从而腾出手来处理错综复杂的外交事务（荷兰更期待后者），也有待观察。
报告来源：Sophia Russack and Minna ?lander (eds.) ,Member states’ expectations towards the German Council Presidency, Stiftung Wissenschaft und Politik, July 1 2020.
文字编辑：齐天骄
技术支持：高葛
签发：陈新