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曹慧、李安风:意大利公投缘何失败?

作者:曹慧、李安风 文章来源:《世界知识》2017年第1期 更新时间:2017-02-14 08:59:00

2016年12月5日,意大利公投失败,伦齐推动的宪法改革“无功而返”。意大利议会体制维持现状,五星运动以微弱优势上升为国内第一政治力量。在相当长的时期内,意大利政局将继续保持动荡、不稳的特性。不过,乐观地看,意总统对本次近65%的高投票率予以了积极肯定。他希望通过本次公投,未来政府和在野党都应学会聆听民众的声音,做出更迅速、负责任的行动。

 

一、公投缘何失败?

对伦齐而言,把修宪公投比喻为“萧何”并不为过。2014年初,依靠大胆的修宪提议和激进的经济改革方案,伦齐以马基雅维利的半政变方式获得民主党的领导权。在不到两年的时间里经历了权利“过山车”之后,伦齐的公共政治生涯也暂告一段落。

在笔者看来,意大利修宪公投失败的原因主要来自四个方面。第一,“伦齐化”的修宪倡议使公投本身被贴上了“NO”标签。哥伦布等三位意大利学者通过调研发现,伦齐的支持及其将公投个人化的做法削弱了民众对公投的支持度。他们指出,意大利人普遍担心的是,一旦修宪成功后,参议院的立法权被削减,权利过度集中在众议院、总理以及执政党手中,民众参与政治生活的权利被进一步限制。而伦齐力挺修宪的做法加深了部分民众对此判断的“可信度”,使五星运动、北方联盟以及持怀疑态度的民众更“坚定”地站在了反对阵营。

此外,由于无法实现经济振兴的承诺,伦齐的公信力降低也流失了部分“YES”选票。据意内政部数据统计,在反对票箱中,包括了全国73%的失业人口,以及大部分经济窘迫的弱势群体。这说明,一方面,受欧债危机的影响,意大利社会分化严重,不平等状况加剧,原本期待在伦齐“魔棒”的指引下,意大利可以迎来经济复苏的春天,到头来人们发现自己依然身处“寒冬”;另一方面,伦齐与欧盟机构的良好关系成为民众迁怒欧盟的“出气孔”。五星运动指责伦齐及其领导的政府已沦为欧盟机构的“扶手”。而伦齐在压力下表现出对欧盟的强硬态度,也被嘲讽为“画蛇添足”。

第二,中青年人成为反公投的主力军。据意大利民调机构QUORUM/Skytg24统计,从年龄分布来看,在18-34、35-54、55岁以上三个年龄组里,支持和反对公投的比例分别为19% :81%、33%:67%、53%:47%。显然,伦齐失去了年轻人,尤其是35岁以下人群的支持。究其原因,教育体系和就业市场改革是伦齐“不招待见”的主要因素。大学研究经费的大幅下调以及僵化的劳动力市场,导致教育质量下降,青年人进入就业市场受阻,大批人才流向英、法、德、美等国。

第三,伦齐遭党内反水,成为公投失败一个不容忽视的原因。在伦齐任内,许多民主党党员并未看到富有“左翼”精神的改革成效,如增加社会福利、减税等。相反,伦齐执行的许多重要法律和政策改革均来自于贝卢斯科尼执政时期的提议。伦齐与贝卢斯科尼2014年达成的选举法和宪法修订协议更被部分党内人士视为对左翼价值观的背叛。顺利成章地,反伦齐执政理念的态度逐渐演变为反伦齐式修宪公投的声音。

更糟糕的是,党内分裂加大了伦齐在下次大选中卷土重来的难度。在民主党内,由于理念不同,越来越多的重量级大佬走到了伦齐的对立面,如达勒莫(Massimo D'Alema)和博萨尼(Luigi Bersani)。前者曾是普罗迪政府1998年倒台的主要推手,后者则是意大利前总理、民主党前总干事。党内分裂,党员出走,有些甚至加入五星运动,有些则选择成立新的左翼政党。

第四,假新闻成为公投失败的“催化剂”。自6月以来,意大利国内网络和社交媒体上传播着大量诸如“修宪危险”、“伦齐打着修宪的旗号,实为自己扩权”的信号,使部分民众盲目地站在反公投的一边。据调查网站BuzzFeed统计,几乎所有假新闻都是通过五星运动官网的若干链接传播开来的。不过,五星运动否认了这一指控。无可否认的是,几乎所有假新闻都是针对伦齐个人或其政府、或其内阁成员的。无独有偶,真蒂洛尼出任总理后,便迅速成为假新闻的攻击目标。

 

二、过渡政府的三件事:选举法、财政预算和应对银行业危机

短期内,意大利过渡政府需要解决三件迫在眉睫的事:一是出台适用于议会两院的选举法,二是与欧盟委员会就该国2017年的财政预算达成共识,三是应对银行业危机。

修宪未予通过,使新选举法前途未卜。今年7月,意大利议会通过了新修订的选举法。然而,新选举法是以修宪公投通过为前提条件的,且仅适用于参议院。与此同时,众议院仍沿用旧选举法。公投失败后,对称式的议会两院制保持不变,而两院适用不同选举法的现状使下次大选成为不可能,更不必说提前举行大选了。因此,耽误之急,过渡政府和议会应协商推出一步共同适用于两院的选举法。

在财政预算问题上,意大利2017年财政预算也需获得欧委会的审评认可。根据修订后的《稳定与增长公约》规定,各成员国年度财政预算也需获得欧委会的认可。在11月底的审评中,欧委会曾拒绝过意大利的2017预算计划。双方争执的焦点主要集中在两点,即预算中过高的赤字率以及意所需欧盟财政资金上的“灵活性”。

从目前情况看,对欧委会来说,最头疼的问题已经不是意大利所坚持的赤字率和“灵活性”,而是意是否有可与之进行谈判的政府。在当前的反欧元情绪下,欧盟应该会谨慎对待意国诉求,后退一步、尽快与新政府达成妥协也许才是其唯一的选择。

银行业危机也是意大利政府急需应对的问题,尤其是锡耶纳牧山银行(以下简称MPS银行)。据意大利央行统计,截止11月,因坏账导致该国银行业市值已缩水近1/3。意大利银行业坏账集中爆发于2013年。伦齐上台后,领导政府与欧委会展开了艰苦谈判,并最终达成了三个救助方案:其一,允许私人资金注入意银行,增加其资本流动性;其二,在意政府担保下,同意该国银行将不良贷款打包,以市场价格出售;其三,允许意政府出面组织、成立“特别后备专项基金”(又称Atlante Fund),注资中、小储蓄银行,避免出现挤兑、崩盘等情况,引起市场恐慌。如今年4月,该基金分别为维琴察人民银行,维内托银行注入资金。

关于意大利银行业问题,欧盟委员会的底线是,不能以意大利国家或其它欧元区国家的财政资金实施救助。否则,这将违反欧盟的“国家援助指令”(state aid directive)。换句话说,欧委会认为,不能用纳税人的钱救助这些问题银行。这也是MPS银行迟迟无法获得政府救助的原因。欧央行限定该银行必须在今年底从金融市场获得50亿欧元融资,否则将其列入违约名单。

 

三、前途未卜的欧洲一体化

意大利修宪公投的失败和英国脱欧的成功一样,使欧盟形象受损,使欧元遭受前所未有的质疑。据皮尤研究中心2016年12月民调统计,在过去十年里,欧盟形象在成员国降幅较大。这种情况在原本对欧洲一体化热情高涨的国家表现得尤为明显。意大利人对欧盟的支持率从78%降到58%,法国从60%降到38%,西班牙则从80降到47%。该报告认为,经济低迷、难民涌入是欧盟“失宠”的两个主要因素。约63%的受访人对欧洲长期经济前景表示悲观。欧盟引以为傲的多元化理念也面临尴尬的局面。大多数欧洲人在回答“日益多元的社会是否更适合居住”时选择“否”。其中,希腊和意大利分别以63%和53%高居前两位。

自2012年以后,已有越来越多的人意识到,弥漫在欧洲的多重危机已不再是经济危机、或难民危机,而是政治危机。“民主赤字”、“合法性危机”、“民主危机”之说频见报端。尤其是英国脱欧、意大利修宪公投失败后,欧元崩溃、欧盟解体的声音甚嚣尘上。

各路专家开出的“药方”迎面砸来。本届诺贝尔经济学获奖者奥利佛Ÿ哈特在获奖发言中就直截了当地指出,欧元是个错误,欧盟应朝着“去中央化”的方向发展,扩大成员国的自治权。类似的,美国经济学家斯蒂格利茨今年曾数次撰文强调,归根结底,欧洲各种危机的“病灶”都是由欧元引起的。

德社会学家哈贝马斯也认为,“(欧盟的)扩大、一体化和民主化都不是自动前行的,而是可逆的”。德经济学家汉斯-维尔纳Ÿ辛恩在《欧元陷阱:关于泡沫破灭、预算和信仰》一书中大胆建议,欧元体系应建立一个灵活的退出机制,使负债累累的国家,如希腊可以退出欧元区,回到ERM-II浮动汇率机制中,重启德拉克马,待经济指标达标后,再重返欧元区。

在过去的60年里,欧洲一体化进程为世界展示着社会共识、多元和谐的欧洲模式。然而,公投,这种以民众直接参与的政治方式揭开了民主的无奈。成员国与欧盟机构、债权国与债务国、北方与南方、精英与草根之间相互抱怨。在政治精英苦心经营的、繁杂而庞大的超国家组织之外,是民众发出得越来越刺耳的抗议声浪。过分自信、不作为、缺乏敏感的政府以及华而不实、空洞的欧洲项目和目标,使大众缺乏认同感和归属感。“主权过渡、平衡发展”不再是欧盟治理的“真经”。

对任何选举产生的合法政府而言,公投是政治的底线,而不是游戏的“转换器”。当欧央行行长德拉吉以“不惜一切代价”的方式拯救“欧猪国家”时,是否考虑过有朝一日,民众会以公投的方式掀翻政府,反对欧元或退出欧盟?

未来两年内,欧洲多国将陆续迎来大选。作为政治意愿的产物,欧盟和欧元亦将进入真正的考验期。

 

(联系 曹慧:caohui@cass.org.cn

(联系 李安风:andrea.ghiseli@twai.it

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