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曹慧:《巴黎协定》,“亮”在何处?

曹慧:《巴黎协定》,“亮”在何处?

作者:曹慧 文章来源:《世界知识》2016年第2期 更新时间:2016-03-04 09:30:00

   近20年来,气候变化议题已成为并将继续占据着当今国际政治议程的核心位置。国际社会已普遍认识到,气候变化引发的全球性问题只能通过集体协商方式才能找到解决方案。

  2015年12月12日,在《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议(COP21)暨《京都议定书》第11次缔约方会议上,历史性地通过了第一份全球性气候减排协议,即《巴黎协定》。该协定无论从法律约束力、内容上都标志着全球气候治理进入一个崭新的时代。对中国而言,签署该协定既是一个新的起点,也是一个新的挑战。

  一、 形式上的亮点

  简单地说,在未来相当长的时期内,《巴黎协定》将以契约的方式将各国绑定在一起,控制气候的异常变化。它是在《联合国气候变化框架条约》下通过的第一个全球参与的、具有法律约束力的减排条约。到目前为止,有法律效力的强制减排协议一是《京都议定书》(以下简称“议定书”),二可能是在未来(2016年4月22日至2017年4月21日前)被各缔约方陆续签署。

  从产生的过程看,《巴黎协定》采取了“自下而上”的模式,改变了《京都议定书》“自上而下”的执行模式。新协定明确规定各方将以“国家自主贡献”或减排目标等相对或绝对形式的方式,“自下而上”地参与全球应对气候变化行动。在巴黎气候大会召开之前,已有近190个国家提交了各自的“国家自主贡献”。如果将这些国家加在一起的话,其温室气体排放量已占全球排放总量的95%。

  从覆盖面上看,《巴黎协定》开辟了全球温室气体法定减排的先河。该协定首次将近200个国家纳入到法定减排的计划中。与《议定书》相比,《巴黎协定》虽在整体上具有法律效力,但在各国的气候行动以及2020年后发达国家的气候出资等方面仍缺乏约束力。

  从有效性上看,《巴黎协定》的生效速度也将快于《议定书》。1997年签署的《议定书》直到2005年随着俄罗斯的履约才正式生效。尽管只是部分发达国家参与减排,但《议定书》仍是人类历史上首次限制温室气体排放的具有法律约束力的国际协议。它的通过表明了许多国家愿意参与到全球的温室气体减排行动中。然而,由于制度协调不力以及南北阵营之间在气候谈判中的掣肘,《议定书》的有效性大打折扣,许多国家从而产生对新减排协议的诉求。2012年,在通过的“对《京都议定书》的多哈修正”中,由于俄罗斯等国不加入《议定书》第二承诺期,实际上《议定书》已不再具备继续生效的条件,因此,也失去了法律效力。相比之下,《巴黎协定》中所设置的生效条件大大低于《议定书》。根据规定,新协定只需55个国家批准、占全球温室气体排放总量55%的国家签署后,《巴黎协定》即可生效,其生效门槛远远低于《议定书》。国际社会普遍认为,《巴黎协定》未来将实际引导全球气候治理的发展方向。

  二、 内容上的新意

  《巴黎协定》所涵盖的26项内容不是一蹴而就的,而是经过了漫长、胶着的国际谈判。据巴黎气候大会官方网站统计,直到大会开始前夕,文本草案中仍有1600余处尚待确定的选择括号。到2015年12月10日,这类括号减少到了48处。讨论文本也从年初的86页减少到最终核心协议的12页。

  协定内容的精简有赖于创新性磋商机制的建立。其中,“德班平台”发挥着巨大的作用。为避免再现类似2009年哥本哈根大会的失控局面,2011年在联合国气候变化德班大会上,各国同意成立“加强行动德班平台特别行动组”(以下简称“德班平台”),以便建立一个负责草拟“另一法律工具或具有法律效力的、适用于各缔约方的协议”的工作小组。可以说,“德班平台”是为促成巴黎达成协议而专门搭设的“舞台”。此后,“德班平台”提交的协议文本草案成为此后历届《公约》下气候大会讨论的重点。

  协定内容的新意还在于其“美中不足”的设计基本满足了各方期待。对发展中国家而言,巴黎协定坚持了“共同但有区别责任”这一核心原则,就减缓、适应、资金、技术等各要素做出了相对长期、均衡、强有力的安排。但在发展中国家最为关注的气候资金方面,发达国家并未做出大幅提高出资的承诺。美国鉴于国会的压力,甚至没有给出任何出资承诺。对发达国家而言,巴黎协定中透明度机制的安排上加强了其法律效力。自哥本哈根大会以来,欧美等国一直将气候行动的透明度机制视为谈判的重点。巴黎协定要想具有很强的效力就必须保证随着时间的推移,各缔约方逐步兑现各自的目标。为有效地监督该过程以及评估结果,就需要建立一套共同、透明的汇报、评审机制,以便周期性地对各国目标进行监督与评估。透明机制的“可测量、可报告、可验证”功能是使协定可以真正落到实处、确保各国认真履行责任和义务。例如,在新协定中,规定缔约方需每5年提交或调整各自的“国家自主贡献”目标。尽管如此,欧美等发达国家仍认为,巴黎协定关于发展中国家在制定未来各自行动计划方面仍留有较大的监管“盲区”。

  三、 中国助推《巴黎协定》

  国内外一致认为,中国对巴黎协定的最终达成起到了重要的作用。实际上,对达成巴黎协定的积极态度反映着我国减排意愿和国际合作能力的提高。

  在20余年的国际气候谈判中,中国的谈判立场稳中有变,从原来的被动跟随调整到主动参与。2014年11月,我国在《中美气候变化联合声明》中公布计划于2030年二氧化碳排放达到峰值。2015年6月,我国向联合国提交“自主国家贡献”目标。从“不可能”、“不合适”,到自愿单位GDP量化减排、确定2030峰值目标,说明中国气候治理的理念已从被动转变到主动。减排理念的变化也反映出中国不断提高的合作能力。

  在国际合作能力方面,近年来,中国积极参与全球治理气候的行动。这主要体现在四个方面,第一,在参与国际机制方面,中国从履行《议定书》的被动态度转变为主动。如对清洁发展机制(CDM),中国由过去的怀疑态度转变为现在的支持态度和积极参与。

  第二,在资金和技术方面,中国在强调发达国家必须向发展中国家提供资金与技术的同时,创建性地提出在联合国内建立南南合作机制,展开发展中国家之间的资金合作和技术推广。在2011-2015年期间,我国为发展中国家援建了200个清洁能源和环保项目。2014年7月,中国承诺出资50亿美元,在加勒比和拉美地区开展能源资源、高新技术、可持续发展领域的双边合作。

  第三,在气候外交上,中国积极寻求《联合国气候变化框架公约》以外的国际气候合作机制,如G20峰会、主要经济体能源安全与气候变化领导人会议、亚太经合组织等。通过高层互访和重要会议,积极推动国际气候谈判的进程。在2014年召开的第69届联合国大会上,中国代表77国集团提出了“在联合国框架下大力发展南南合作”提案并获得通过。南南合作机制开创了我国在联合国框架下积极参与全球气候治理的先河

  第四,在国际谈判与国内政策互动上,中国能够利用在国际谈判中获得的成果,不断完善国内制度建设,进一步提高我国参与全球气候治理的合作能力。正如中国气候变化事务特别代表解振华先生所言,国际气候谈判正在倒逼国内机制的建立。

  结论

  《巴黎协定》在全球气候治理的道路上迈出了坚实的一步。不过,从目前看,实现该协定目标所需的气候资金仍远远落后于实际行动所需的资金。据国际货币基金组织的报告计算,2015年的全球化石能源补贴公共支出已经达到每分钟1千万美元。从中国情况看,实施气候行动的融资需求依然巨大。据中央财经大学报告估算,我国将于2020年达到气候资金需求峰值2.56万亿。

  中国的气候行动只有通过顶层设计,调整产业战略,促进生态和谐,才可能实现与世界其它地区共享繁荣与发展的长期战略目标。

  联系:曹慧 caohui@cass.org.cn 

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