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曹慧:欧盟新班底:真的会不一样吗?

曹慧:欧盟新班底:真的会不一样吗?

作者:曹慧 文章来源:《世界知识》2014年10月1日 更新时间:2014-11-26 09:44:02

    9月初,欧盟委员会(以下简称“欧委会”)当选主席让•克劳德•容克出台了自己的班底名单。至此,连同8月底选出的欧洲理事会主席唐纳德•图斯克和欧盟公共外交与安全事务高级代表(以下简称“高级代表”)费德丽卡•马盖里尼,预示着欧盟权利机构换届暂告一段落。新班子的出笼既来之不易,也承载着希望。

    (一)务实而强硬的图斯克

    波兰前总理图斯克出任欧盟最高决策机构 – 欧洲理事会主席,结果并不意外。

    图斯克被大多数欧盟国家领导人接受的理由主要来自于其经济上的自由化和政治上的欧洲化。图斯克在2007、2011年连任总理时期,保持了该国的经济持续增长和高就业率。据欧盟统计局数据,自2008欧盟债务危机以来,波兰经济保持了连续增长的势头。即使在艰难的2009 - 2012年期间,波兰也实现了GDP年均增长3%的速度,高于欧盟平均水平。在就业方面,截止到今年7月份,波兰的失业率为9%,也低于欧盟(28国)11.5%的平均水平。

    除了在国内保持经济增长、政局相对稳定以外,在欧盟层面,图斯克也以务实、强硬的欧洲化立场而著称。入盟之后,波兰独特的地缘政治赋予其在欧盟对外政策中扮演重要的角色。2009年,由波兰和瑞典联合提议的“东部伙伴关系倡议”最终演化为欧盟《欧洲睦邻政策》中的“东部伙伴关系”框架。该框架成为欧盟在中、东欧以及中亚地区发展对外援助与合作的行动指南。2011年,在欧盟深陷债务危机之际,波兰利用其担任轮值主席国身份之际,积极推动欧盟就经济治理一揽子建议达成共识。

    图斯克治理下的波兰政府对俄罗斯强硬态度。这主要体现在两点:第一,在逐渐升级的乌克兰冲突中,图斯克政府支持欧盟向俄罗斯采取严厉制裁措施。第二,无论是否拥有美国或北约的支持,波兰政府仍坚持在其境内部署导弹防御体系。图斯克及其幕僚深信,欧洲一体化的深入,有助于形成稳定的政治联盟,这是波兰当初入盟的理念,也是波兰未来成为领导强大而民主欧洲的动力。

    (二)马盖里尼:不可能完成的任务?

    不过,图斯克对俄罗斯的强硬姿态可能受到欧盟新出炉的高级代表 - 马盖里尼的制衡。与图斯克相反,来自意大利的马盖里尼,年轻、左派、女性。在8月的理事会特别峰会上,马盖里尼的选出过程充满着“纸牌屋”的味道。鉴于理事会主席“男性+中右派+新成员国(或小国)”的标准,欧盟主要国家领导人,包括德国总理默克尔、法国总统奥朗德均表示,欧盟外交“部长”人选应从 “女性+左派+老成员国”候选人中产生。分析家认为,此番设计符合西方政治学的理性选择:在均势传统下,选举失败者应在其他地方得到补偿,以便未来当政者的提案或政策获得尽可能的通过。在今年5月欧洲议会选举中,中右翼的欧洲人民党获得第一大党地位,来自该阵营的图斯克和容克占据着欧盟三个最高权力职位的两个,而欧洲议会的议长和高级代表来自左翼才显得平衡而均势。

    有鉴于此,意大利伦齐新政府的外交部长——马盖里尼成为理事会提名的第一人选。尽管上任外交部才刚满六个月,在缺少国家执政经验和国际外交领域认识度的争议声中,马盖里尼迅速凭借个人魅力和长期投身政界的谨慎为其赢得了广泛的支持。除了出众的语言能力和智库网络联系以外,她对伊斯兰政治的熟知也将有助于其未来把握和执行欧盟对外政策的能力。

    不可否认的是,乌克兰危机也成为此次考核欧盟高级代表候选人的附加条件之一。在7月峰会上,马盖里尼并未获得多数票通过。反对声主要来自于波罗的海三国和波兰。他们认为,马盖里尼在主政意大利外交政策时期,对俄国普京政府表示出过度的重视与软弱。欧盟内部认为,乌克兰危机成为“改变游戏规则的关键因素”(game – changer),而欧盟- 俄罗斯关系也因乌克兰危机降到了历史的最低点。在未来的五年里,马盖里尼面临的主要任务是:如何与欧委会、成员国协调一致,发挥欧洲对外行动署应有的功效,保持欧盟对外政策的连贯性与统一性?

    对欧洲对外行动署的质疑主要来自于今年6月欧洲审计署的评估报告。该报告认为,在阿什顿任期五年内,欧洲对外行动署在准备不足的情况下仓促成立,并被赋予了过多界定不清的任务。在任务优先性、组织结构和资源配置上,对外行动署存在着明显的不足。这也影响到其自身与欧委会、成员国的协调上。短板主要体现在:首先,在瞬息万变的国际事务上,行动署倾向于采取临时的措施,而不是依据长期对外战略制定而形成具有连贯性的政策或工具。其次,该机构尚未实施内部管理计划。欧洲对外行动署内部组织由于过于复杂、重叠,使得各部门之间合作不畅。最后,有欧洲外交官指出,在对外关系中,行动署未发挥其应有的功能,反而使某些成员国中大国的声音盖过了欧盟的声音。

    从逻辑上看,图斯克和马盖里尼这一“老”一“新”,一“左”一“右”,一老一少,一男一女的搭档符合欧盟在地缘政治光谱中寻找平衡的思维。而容克,这位欧委会当选主席的产生则显得有些“节外生枝”。

    (三)欧委会:平衡中寻共识

      “节”主要来自于《里斯本条约》的新规定。按照惯例,欧委会的选出和欧洲理事会主席选出的过程类似:由各国首脑在理事会上提名,经投票获得多数票通过产生。但2009年通过的《里斯本条约》规定,新任欧委会主席的产生应与欧洲议会的选举结果相结合“加以考虑”。此举背后的逻辑是:欧洲议会,作为唯一民主选举的欧盟机构,其结果所代表的民意应得到尊重,即获得议会第一大党地位的领导人应成为欧盟委员会主席人选。在如此安排下,欧委会主席的民主合法性将得到相应的体现。今年5月,在欧洲议会选举结束后,赢得第一大党地位的欧洲人民党党魁、时任卢森堡首相容克即宣布参加欧委会主席候选人竞选,并最终在理事会获得多数票通过。遗憾的是,《里斯本条约》并未就如何将此过程“加以考虑”作具体说明。模糊的法律,也为反对容克当选的声音提供了空间。

    6月,在容克被提名后,英国首相卡梅伦公开表示,容克并不适合当选该职位。卡梅伦强调,容克如当选,则对英国而言是个坏消息。随后,他宣布英国将于2017年就该国欧盟成员国地位进行全民公投。据《经济学家》分析,卡梅伦此举使其治下的英国失去了在欧盟中的影响力。容克表示,“英国问题”将成为其任期内的优先任务之一。

    9月10日,容克组“阁”名单出炉。名单中充满着改革的痕迹。首先,他将组织架构从之前的“扁平、垂直式管理”改为“中央、层次化管理”,形成“主席 – 副主席(7名)- 职能司(20个)”结构。其次,容克还富有新意地设置了第一副主席来协调欧委会内部法规与相互关系。事实上,在容克委员会中,由副主席组成的“超级7人组”将对未来所有欧盟的立法提案拥有否决权。容克希望通过“小而精悍的决策圈子”,破除之前欧委会存在的官僚作风,以实现其“就业、增长、公平和民主转变”的政治宏图。但批评者认为,新欧委会的等级结构容易造成事实上的上下级、交叉关系,不利于内部的有效运行,甚至可能出现“多头管理”或不作为等现象。以气候变化和能源总司为例,因所涉及广泛,如经济、贸易、农业、交通、移民、甚至外交与安全等领域。照此推理的话,在新欧委会里,该委员将可能出现需向几乎所有的副主席汇报的状况。

    与前任巴罗佐不同,容克在组建班子时,更注重在党派、国别、甚至性别之间寻求平衡。“超级7人组”中,有3位来自中右翼党团,2位来自左翼、2位来自中间派别。除直接选出的马盖里尼来自大国以外,其他人员均来自规模较小的成员国。20名委员当中,来自中右翼党团的占据一半席位,左翼和自由派党团占据剩余的大部分位置。在经济领域,法国前财长皮埃尔•莫斯科维奇以及英国的疑欧政治家乔纳森•希尔被委以重任,分别担任欧盟经济及税收事务总司和欧盟金融稳定、服务及资本市场联盟总司委员。该设计的巧妙之处在于:让主管经济的法国委员帮助奥朗德总统解决法国下滑的经济和僵硬的劳动力市场;让疑欧的英国委员管理欧盟高度一体化的金融市场及服务。

    在解读容克的政治指南和组“阁”名单时不难发现,其穷尽所能、寻求各方平衡、组成跨党派联盟的目的主要是:为今后欧委会的提案在欧盟机构,尤其是欧洲议会和欧洲理事会以及成员国间获得通过而争取更多的支持。

    (四)

    眼下,大部分成员国的经济正逐渐好转。但欧盟也承认,危机并未远离,复苏依然乏力。在政治方面,欧盟依然面临着诸多挑战。在内部,即将到来的苏格兰独立公投、加泰罗尼亚的独立运动、东欧部分国家(主要包括匈牙利和罗马尼亚)的民主危机随时考验着欧洲一体化的“韧性”。在外部,欧盟认为,乌克兰危机正对欧洲带来全方位的影响。遍布全球的伊斯兰极端主义运动以及亚洲的区域冲突也对欧洲的利益造成威胁和隐患。

    很自然地,欧盟新班子被寄予着厚望:在经济上,降低高企不下的失业率,通过投资重启经济增长,加深内部治理、增强欧元区的复苏能力等。在政治上,欧盟希望在解决欧洲东部边境危机有所作为,并在国际舞台上发出更强有力的声音。

    对所有关注欧洲的人们而言,在看到欧盟新班子换届成功之际,亦禁不住会问一句,“图斯克 – 容克 – 马盖里尼”真得会不同于“范龙佩 – 巴罗佐 – 阿什顿吗?”对此,人们将拭目以待。

   

    (联系 曹慧:caohui@cass.org.cn) 

   

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