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吴弦:欧盟东扩与欧洲一体化述析

吴弦:欧盟东扩与欧洲一体化述析

作者:吴弦 文章来源:本站原创 更新时间:2014-09-22 09:31:55

    内容提要:2004年5月启动的欧盟首轮东扩,对欧洲一体化进程的发展演变产生了重大和深远的影响。此次扩大之特殊性,促使欧盟在体制、机制和政策等诸多领域作出重大调整和改革,以有效应对挑战。今年距东扩启动已历10载,这种应对和影响此时更充分地显现出来。其最为直接和重要的,主要体现在三个方面:(1)推动了“制宪”进程,并最终导致《里斯本条约》的缔结和生效,由此保证了欧盟模式的深化与扩大;(2)在共同农业和结构政策两大领域,做出根本性改革与调整;(3)随着边界大幅东移,欧盟提出并实施“东部伙伴关系”计划,加大了与俄罗斯博弈的力度。

    关键词:东扩  欧洲一体化  《里斯本条约》 共同农业与结构政策  东部伙伴关系    

     

    2004年5月,经多年艰苦努力后,以推进欧洲一体化为目标的欧盟,终于成功实现了自成立以来的首轮东扩。中东欧8国,即波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚,加上塞浦路斯和马耳他,正式加入欧盟。之后,保加利亚、罗马尼亚于2007年入盟,克罗地亚在2013年被吸纳,终使欧盟从东扩前的15国,跃至今天的28国。东扩的成功实施,无疑是欧盟发展史上的大事。毋庸赘言,与前四轮扩大相比,此次东扩所具有的特殊性,对欧盟构成了严峻挑战。为此,它必须在体制、机制和政策等诸多领域作出重大调整、改革乃至强化,以便有效应对,由此对欧洲一体化进程的发展演变产生了深远影响。今年距东扩启动已历10载,这种应对与影响,正在更加充分地显现出来,值得我们密切关注。以下择其要者,分别作一简要述析。

    一  欧盟“制宪”与《里斯本条约》的缔结和生效

    众所周知,欧盟重大条约的缔结或修订(如《罗马条约》、《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》等),对于欧洲一体化发展,具有根本性规范作用。世纪之交欧盟“制宪”进程之启动,更是举世瞩目,引发广泛关注。其后虽遭遇批准波折,但最终在“欧盟宪法条约”的基础上,促成了《里斯本条约》(简称“里约”)的谈判、缔结与最终生效(2009年12月),其意义重大而深远。这里值得指出的是,“制宪”启动与“里约”最终生效,则与欧盟东扩进程的发展演变具有深度、直接的内在关联性。主要体现在以下两个方面:

    第一,推动了欧盟“制宪”进程的启动。战后以来,欧共体的创立与发展标志着人类社会一种新型组织形态的诞生。欧洲民族国家在自愿与平等基础上,通过机构化、制度化、法律化方式,实现了主权转移与共享,连接彼此市场,实行共同政策,意在建立统一的经济、政治实体。这在欧洲乃至世界国际关系史上都是“革命性”创举,开创了欧洲历史发展的新纪元。而囿于雅尔塔格局、冷战和欧洲分裂,欧盟的前4次扩大,都只能局限在西欧地区。随着东欧剧变、冷战终结和中东欧国家的“回归”,遂使东扩最终势在必行。然而,东扩不仅意味着战后欧洲分裂状态的结束,而且意味着自1648年《威斯特伐利亚条约》以来,欧盟这种新型模式——该模式将数百年来以战争、强权和均势为主导的欧洲民族国家关系,转变为以和平和深度一体化为特征的新型关系——在整个欧洲确立了核心地位。这就使得各成员国能够以更加长远的历史眼光,为欧盟规划“新的框架和结构”。因此,通过“制宪”谋求深度改革,以使欧盟“更民主”、“更透明”和“更有效率”,由此获得更大的历史合法性,就成为题中应有之义。这也正是欧盟在“尼约”谈判解决了“阿约”遗留的东扩决策机制改革问题后,立即决定要启动“制宪”谈判的根本原因。故欧盟前任驻华大使安高胜先生曾明确指出,东扩“进一步推动了欧盟宪法的制定”。

    第二,中东欧国家积极推动了“宪法条约”的产生,并促成“里约”之最终生效。中东欧10国在欧盟制宪委员会召开(2002年2月)之际,尽管其时尚未正式加入,但作为候选国,全部参与了宪法草案讨论进程(代表方式等同于老成员国,即各派政府代表1名,议会代表2名,但无否决权)。自2003年6月政府间会议启动起,首批入盟10国(均于同年4月签署加入条约)开始正式参与“欧盟宪法条约”谈判,包括达成最终协议(2004年6月)和条约签署(同年10月29日)。宪法文本批准遭法、荷否决后,2007年7月至10月,中东欧10国(其时保、罗已入盟)又积极参与了后续的“改革条约”政府间谈判,并于同年12月与15个老成员国一道,共同签署了《里斯本条约》。之后又参与了爱尔兰批准危机解决进程,最终促成条约(“里约”保留了宪法条约绝大部分实质性内容)于2009年12月正式生效。

    由上可见,无论从制宪动因还是其后的一系列实际谈判看,欧盟东扩均构成了积极推动要素(造成危机的两次批准否决都来自老成员国,即是突出例证)。而“里约”之生效,更是表明,欧盟这种新模式将至少适用于欧洲28国。其对欧洲发展史的深远意义和影响,不应低估。

    二  共同农业与结构政策改革

    在经济结构与发展水平方面,中东欧国家与西欧存在巨大差距,使得欧盟必须对某些共同政策实行重大改革。其中最为突出的是在“共同农业政策”和“结构政策”两大领域。

    (一)共同农业政策

    共同农业政策始于1960年代初,为欧共体6个创始国所建立,曾长期被视为一体化程度最高、开支至今居欧盟预算之首的政策。该政策实施的核心机制,是在欧洲层面实行统一的高价扶持,以保证农产品内部流通和农产者收入。然而,随着时间的推移,其弊端也日趋暴露,如刺激生产过剩,加剧财政负担,因高关税与出口补贴而招致外界指责扭曲竞争等,致使改革势在必行。而囿于种种制约因素,措施未能触及政策之根本,效果并不理想。因此,当1992年“麦克沙里(时任委员会农业委员)改革”启动之时,才开始触及政策的核心机制,决定从价格扶持转向农产者直接收入补贴。值得强调的是,除多哈农业谈判外,东扩在即构成了欧盟坚持根本性改革的主要动因。其根本原因是:

    就农业经济比重而言,中东欧10国远高于原15国:农业劳动力占总就业人口比重高达22%(950万人),远超后者的5%(820万人);农业对GDP的贡献率为9%,同样高出后者(2.4%)许多。扩大完成后,欧盟农业用地与可耕地将分别猛增43%和55%,劳动力预期至少加倍,生产规模则将更小(尽管扩大后消费者增多1亿,但10国人均购买力平均仅为欧盟的1/3左右)。因此,如不坚持政策之根本改革,势必使扩大后的欧盟财政承受不能负担之重。也正是为此,“2000年议程”及2003年6月的理事会决议,为欧盟完成从市场支持转向直接收入支持改革奠定了基础。

    根据规定,自2005年起,改革由成员国分批诉诸实施,至2009年在25国全面铺开。其主要内容是:( 1)大幅削减奶制品、谷物、牛肉等农产品价格,使之与“世界价格保持一致”;同时规定,首批入盟10国自2004年5月加入之日起,即适用削减价格(而不是像15国那样,可在2005~2007年间自由选择实施时间);(2)确立单一农场支付制度(Single Farm Payment),以完善对农产者的直接收入补贴机制;(3)自2004年起直至2013年,将中东欧国家逐步纳入单一支付体制;(4)因新加入国在“就业与经济活动上更加依赖农业”,遂加强了对“农村发展”的扶持力度。总之,正是以上改革措施,为欧盟在多哈农业谈判三大领域(市场准入、削减“国内支持”和取消出口补贴)做出较大让步的承诺创造了根本性条件。

    (二)结构政策改革

    这是最具发展潜力的政策领域之一,自1980年代后期以来,支出始终居欧盟财政的第二位。其目标主要是向落后地区提供财政援助,以抑制发展的不平衡,维护内部市场统一。中东欧经济发展水平普遍远低于老成员国,对欧盟结构政策构成了严峻挑战。若不做出相应调整,将无法应对扩大。

    据统计,中东欧10国人均GDP平均仅为欧盟的32%,甚至与其4个最不发达成员相比差距仍然较大(74%)。10国之间亦有差距(占15国平均值的18~59%不等,最大差距比率为1:3.2),且因转轨和入盟,差距还可能拉大(中东欧国家自身大多还未实施地区政策)。因此,为了保持东扩后内部市场的完整性,欧盟的结构政策力度必须“得到加强”。但因政策资金有限(主要是指“结构基金”和“聚合基金”。其中前者又由“欧洲农业指导基金”、“欧洲社会基金”和“欧洲地区发展基金”三部分组成),如何平衡新老成员国利益,同时又能成功实现东扩,有效抑制发展不平衡加剧的趋势,就成为无法回避的问题。欧盟为此通过“2000年议程”做出的相应调整与安排是:

    (1)改革政策实施标准。结构政策如仍按原定标准实施,则所有中东欧国家都将有资格接受基金援助(据统计,扩大将可能使受援人口从9400万激增至2亿,占欧盟总人口的60%),从而使基金不能集中使用,最终影响“援助”的“有效性”。为此,欧盟决定削减受援地区,将以往的6类援助目标,减少至3类,包括地区发展与结构调整、经济与社会转型、支持教育培训和就业等领域;并分别对受援具体标准,作出了明确和细致的规定。

    (2)根据东扩需要与政策目标,做出中期财政框架安排(2000~2006年)。其要点包括:其一,确定结构政策基金总额(共计2130亿欧元,其中“结构基金”1950亿,“聚合基金”180亿)。此外,在事关纳入中东欧的“加入前援助”与“扩大”两项中,都还拨有专款分别用于“结构援助”与“结构政策”;其二,规定5%的结构基金用于“欧共体主动和创新行动”。按照惯例,据此委员会可向某些项目和地区主动提供必要资助,以更好体现欧盟层面的意图;其三,拨出部分款项,资助因目标削减而不再符合受援条件的地区,使之实现平稳过渡。由委员会确定各国分配比重。值得指出的是,中东欧国家入盟后,欧盟各国又就2007~2013年的中期财政作出安排,保证大部分结构基金用于新成员国。这对促进欧盟日后的平衡发展具有重大意义。

    三  强化“东部伙伴关系”

    除内部改革与调整外,值得指出的是,东扩还直接促成了欧盟涉外政策的强化乃至创新。其中最为突出的一点,就是“东部伙伴关系”计划的提出。中东欧国家加入和前苏联解体,欧盟边界大幅东移,使得欧盟加大政策力度,强化与东欧和南高加索原苏各加盟共和国之关系的意愿,显得更为突出、迫切。这是因为,从地缘政治、安全(包括边境、能源安全)、经济等角度看,这些国家已与欧盟相接或邻近,均处于重大转型期,并在不同程度上表示过,愿向欧盟靠拢乃至加入;且因位处欧、俄之间,其向背更是事关重大。为此,欧盟委员会坚称,随着东扩进展,东部邻国已日益影响到欧盟的“安全、稳定与繁荣”,故必须实行“有力、主动和明确”的政策,“加强”双方关系。

    正是在此背景下,经委员会建议和欧洲理事会同意,“东部伙伴关系”计划得以通过。2009年5月,欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆6国举行布拉格峰会,并签署《东部伙伴关系宣言》,标志着计划正式启动。之后又通过华沙(2011年9月)和维尔纽斯(2013年11月)两届峰会,保持了其发展势头。峰会宣言明确表示,要大力加强“欧洲睦邻政策”的“东向维度”,与东部伙伴国“建立一个共享民主、繁荣和稳定并加强互动与交流的共同区域”,为“加速”双方“政治联系和经济一体化发展创造必要条件”。为此,欧盟所推动实施的双边和多边举措包括:

    (1)强调价值观认同,大力支持伙伴国的政治、经济和社会转型,以为双方深化关系奠定体制性基础。如欧盟资助制定和实施全面计划,改善伙伴国行政能力;通过多边框架,促进关于民主、良治和稳定问题的讨论,对中小企业、能源部门改革、环境治理和灾害应对能力提供支持等;(2)在诸多重要领域加强交流与合作,如边界管理与人员安全流动、能源安全、环境和气候等方面;(3)促进人员直接交流。这为委员会所极力强调,甚至被视为加强伙伴关系的三大目标之一;(4)加大资金扶持力度。2009年计划启动时,在“欧洲睦邻政策”资金支持的基础上,又决定增加6亿欧元,用于深化双边关系。从而使2011~2013年间欧盟对6国的支持总额,达到25亿欧元;(5)建立多边高层会晤机制。据规定,欧盟及其成员国与东部6国首脑应每两年会晤一次(迄今三届峰会均如期举行,对启动和推动计划进展,起到重要作用)。外长会议则每年一次。

    最后应着重指出的是,欧盟计划首重发展双边关系(程度则视对象国具体条件而定),故诸多举措中的首要创新点,就是当某伙伴国条件成熟时,将与之缔结新的“联系协定”(以取代1990年代中后期的“欧洲伙伴与合作协定”),其中包含“深度与全面自由贸易区”协定,意在大幅深化双边政治、经济关系,乃至着眼于未来的扩大(缔结“联系协定”常常是第三国最终入盟的必经阶段)。而作为加强双边关系的重心所在,早在2007年至2011年间,欧盟(在睦邻政策框架下)即与乌克兰就首例新“联系协定”举行了谈判,并在2012年草签,拟于维尔纽斯峰会(2013年11月)正式签署。尽管之后受俄因素影响,乌总统决定中止签约准备工作,但在峰会期间及其后的乌克兰危机中,欧盟始终态度坚决,称将继续深化与乌的双边关系。今年3月,已与乌临时政府签署新“联系协定”的政治部分;经贸部分也将于6月27日在欧盟夏季首脑会议上正式签署,并承诺加大对乌的资金及改革力度之支持。此外,与格鲁吉亚和摩尔多瓦“联系协定”的正式签字仪式,也将同时举行(与两国协定的草签已在维尔纽斯峰会上完成)。

    总之,尽管东部6国情况各异,又涉及欧俄博弈,东部伙伴计划推行殊非易事。但因事关重大,欧盟的政策取向亦属必然。去年维尔纽斯峰会关于该计划“未来发展道路”的诸多安排,欧盟在乌克兰问题上的做法,即是明证。

    综上可见,东扩对欧盟发展的影响重大而深远。为了有效应对扩大,欧盟在诸多领域做出了根本性的调整、改革乃至加强,由此推动了欧洲一体化进程的持续发展。当然,另一方面,走向高度统一与发展不平衡扩大,历来是欧盟所面临的一对核心矛盾。而毋庸赘言的是,随着东扩与成员国剧增,这对矛盾势必在不少方面都有所凸显。为此,在力求保证内部市场统一的基础上实行多种速度,同样是欧盟政策的实施取向之一(如关于中东欧国家延缓加入欧元区之安排)。总之,东扩对欧洲一体化的长远影响,还将随着时间的推移更为显著,这有待我们的密切跟踪和认真研究。

    (原载于《欧洲参考》2014年第4期,2014年8月7日)

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