周弘：福利“瘦身”挑战西方政治智慧
西方国家普遍遭遇的经济衰退以及高失业率，使传统的福利国家模式遇到挑战。许多国家不得不紧缩财政并削减福利支出，福利“瘦身”在所难免。看似美好的“高福利”，有哪些短板？在经济现实和财政窘迫状况下，福利国家如何才能走出困境？
福利国家指的是在提供公益事业和救济保险等方面政府起主导作用的国家。福利国家制度发端于欧洲，后传播到北美、澳洲等工业发达国家，更影响了一些新兴的工业化国家，一度成为世人向往的制度模式和国家建设摹本。
向上趋同还是向下趋同
由于国情差异，各国形成了各具特色的福利国家模式。然而，无论是以社会保险方式为主的福利国家，还是采取其他代际再分配或社会再分配方式的福利国家，老人的收入、病患的医治、工伤的康复等社会风险都由福利国家提供保护。
更加安定和有保障的生活是人类共同的梦想，因此福利国家即便模式不同，福利向上趋同却蔚然成风，例如南欧国家在加入欧盟、特别是加入欧元区以后，就出现过福利提供的大跃进。到了本世纪初，绝大多数欧洲福利国家的社会开支都占到了国家GDP的20%以上，很多国家的社会福利开支占到了公共财政支出的50%以上，著名的北欧福利国家甚至占到70%以上。支持不断提高福利开支的观念认为，福利国家的转移支付不仅可以有效解决社会问题、防止社会危机、维护社会稳定，而且有利于调整消费、扩大需求，对经济发展产生积极的刺激作用。
欧洲主权债务危机的爆发，特别是欧洲国家为应对债务危机而采取的财政紧缩措施，直接导致了欧洲各个福利国家的福利削减，欧洲国家的福利提供又呈现出一种向下趋同的态势。与此同时，一些国家也出现了此起彼伏的群众抗议和政府更迭。
这些现象自然引发不同的解读。有些人认为，经济全球化使福利国家风光不再，工资削减、福利降低是其唯一选择。也有人认为，在以普选权和执政党轮替为主要制度特征的欧洲福利国家里，福利利益集团将不断通过社会抗议和政治选票保持社会福利的刚性，谁想启动削减社会福利的改革，就请谁下台。法国的朱佩总理和德维尔潘总理都因要动社会福利这块奶酪而被迫离任，德国的施罗德总理也因社保改革而竞选连任失利。卢森堡前首相容克的名言真实反映了欧洲社会改革的两难处境：“我们都知道应当改革，以及如何进行改革，但我们谁都不知道，改革之后我们将如何重新当选。”
个人责任还是社会责任
福利制度是许多欧洲国家的标志。这些国家不是强大的军事国家，也不是举足轻重的经济或政治国家，却可以骄傲地自我定义为帮助国民实现美好生活愿望的福利国家。这些率先迈入工业化门槛的欧洲国家将工业给人们带来的风险认定为社会责任而非个人责任，从而开启了国家介入个人社会生活的历史时代。
在福利国家的早期建设过程中，界定社会风险和确定财务方式是关键环节。工伤、养老、医疗和失业等相继被划分到社会责任范围内，而国家则通过个人和雇主缴费或者一般性征税的方式，将一部分社会财富集中起来，再按照社会需求或社会风险防御的原则发放下去。随着社会风险界定范围的扩大，国家干预社会生活的广度和深度不断递增，成为人们生活中最大的保护者。在有些西欧和北欧国家里，国家提供的保护涉及国民生老病死的各个阶段，被称为“从摇篮到坟墓”的福利国家。
个人安危逐渐脱离家庭的庇护而直接与国家的保护责任相连，是由经济生产方式转变造成的。工业化时代的养老、医疗和失业风险波及面大、冲击力强，远非家庭所能承担。因此，国家通过法律和行政手段干预社会的标志性制度——社会保障，伴随着世界各地工业化的脚步建立起来，成为一种人类社会的发展规律。
但是，这种发展规律并非一成不变，也不是没有限度。它既受多重因素制约，也随着时代变迁。上世纪80年代，里根经济学和撒切尔经济学开启了削减福利国家对经济和社会生活干预权的时代。更多的市场和更少的国家成为这个时代的关键词。
维持刚性还是顺应发展
全球化的经济自由主义和国家化的社会福利形成了不对称的制度模式。全球市场竞争的规则和福利国家不断提高社会再分配水平的趋向相左。同时，权力的使用范围也出现了不对称：国家的社会权力只能在本国领土行使，社会力量也只能在本国领土影响国家权力的使用。但是经济力量已经超越了领土国家，走向全球市场。通过征税，国家调节经济和社会的能力受到限制。收入来源的减少与支出资源减少形成正比。迫于社会压力，福利国家自上世纪80年代起就通过举债兑现各种社会承诺，用寅吃卯粮的方式维系福利国家，这如同击鼓传花的游戏，不知道最后一击时花落谁家。
西方国家的政党政治是这种击鼓传花游戏的推手。对于各执政党来说，削减福利是第一杀手。福利国家建设早期提供最基本的保障，解决了现实的社会需求，但随着公民决策参与程度的提高，他们对国家提出的要求也不断升级。久而久之，刚性社会福利的规律与社会发展规律之间出现了裂痕。根据大工业时代的经济生产方式和社会风险内容而建立的福利国家曾是顺应历史发展的制度体系，现在却面临危机。制造该危机的因素有：资本的流动和世界市场的开拓挑战了高福利国家的国际竞争力，雇主为限制劳工成本而采取灵活用工方式，威胁了福利国家的财源；移民的流动，冲击了高福利国家提供福利的能力，多国竖起了福利的准入门槛；人口结构变化改变了福利国家的收支情况；产业的小型化和智能化也削弱了行业工会等组织。在一些南欧国家还形成了福利国家控制范围之外的庞大灰色经济和灰色就业。这一系列的变化从根本上动摇了早期福利国家的经济和社会基础，挑战着福利国家的政治智慧。
社会保障还是社会投资
事实上，欧洲福利国家自上个世纪80年代以来一直在渐变。一些不触动工业社会根基的福利给付，例如附加养老保险、公共住房和家庭服务都由国家责任转向社会、企业和个人。刚性的社会福利结构已经因灵活保障等措施而变得松动，主要由国家承担或管理的社会保障制度变成了多层次和多支柱的复杂体系。个人风险的保护者也由国家变为整个社会。不仅如此，在最典型的福利国家里，社会观念从被动的社会保障、社会保护向更加主动的社会投资发展。对国民风险的界定开始从收入风险变为竞争力风险和就业能力风险，对国民的保护也从提供各种福利变成提供各种技能。只是这种变化仍然受到传统福利观念和福利体制的影响，并没有被广泛重视。
总之，在社会变化和生产全球化的背景下，政府被更加自由的经济力量和缺乏活力的社会力量所拉扯，在长远规划和竞选需求中间摇摆，谨慎选择着改革的策略。在最具高福利特点的北欧，福利国家完成了华丽转身，政府从众多社会承诺中选择提供基本保障，其他服务空间则留给了企业、社会和个人，又将被动的社会保障转为主动的社会投资，将保护个人不受风险变成帮助个人迎接风险，通过投资个人素质提高国家竞争力，使福利国家焕发了新的生命力。