赵晨：欧盟政党政治的变化趋势及欧盟前途争论

    2012年，在欧洲主权债务危机的影响下，法国等国的中左政党在选举中获胜，重新回到执政党行列中。经济低迷也使得欧洲出现离心倾向，一些成员国的经济繁荣地区要求独立的呼声日益高涨。与此同时，英国的疑欧情绪日益浓厚。但德法两国在深化欧洲货币联盟、建设财政联盟和政治联盟等关乎欧盟未来的重大问题上存在一定共识。  

    一  欧洲政党政治的新变化：中左政党力量回升

    2010年之后，中右政党主导着欧洲政坛，其推行的经济社会政策也是削减政府和福利开支、紧缩财政、提高退休年龄等传统右派政策[1]。中左政党的回归是2012年欧洲政党政治的一个新变化。

    2012年，法国、荷兰和希腊等欧盟成员国举行了大选。法国大选结束后，持中左立场的社会党领袖奥朗德上台执政；在荷兰大选中，工党仅以三票之差落后于原执政党——中右政党自由党，大选结束后自由党和工党组成了左右共治的联合政府；丹麦社会民主党在2011年底的选举中领导中左政党集团取得胜利，成为执政党。

    总体而言，欧洲中左政党的影响力出现了回升势头。特别是在作为欧洲核心国家之一的法国，奥朗德领导的社会党上台后，出台了一系列旨在减少社会不公正的政策措施，为欧洲政界输入了新气息。

    在法国2012年5月份的总统选举和6月份的国民议会选举中，奥朗德领导的社会党两次击败中右政党，总统府和国会均掌握在中左政党手中。法国社会党以维护社会公平和正义为执政理念，使得奥朗德政府的政策带有鲜明的左派特色。奥朗德提出将促进经济增长和增加就业作为核心经济政策目标，把发展中小企业作为突破口，并采取给予中小企业税收优惠、按照公司规模征收企业税等措施。在欧债危机背景下，社会党政府仍然计划在工业领域增加15万个工作岗位。这些工作岗位被称为“希望工作岗位”，主要受益者是那些生活在社会中下层的年轻人。奥朗德政府反对前任总统萨科齐将法定退休年龄从60岁提高到62岁的养老制度改革，提出年满60岁、已经缴纳足够退休保险的职工可以按时退休，但需要根据各行业工作性质的不同，分别谈判职工的退休年龄及其条件。在增加财政收入和恢复财政平衡方面，社会党计划取消目前实施的对某些个人和企业的特殊税收优惠，其中包括萨科齐政府上台之后推出的对职工加班工时免税的政策。更重要的是，奥朗德计划拿富人“开刀”，提出将对年收入100万欧元以上的富人征收75％的“巨富税”。同时他也支持萨科齐征收金融交易税的主张，拟提高对银行利润的征税标准。奥朗德的其他社会政策主张也都体现了欧洲左派的自由宽容特色，比如力主通过立法实现同性恋结婚合法化，赞同同性伴侣收养“子女”，认同安乐死等。

    中左政党的回归在欧洲经济社会领域产生了一些积极影响，扭转了一些国家的社会风气。丹麦社会民主党执政后，废除了前政府在极右政党压力下违反欧盟《申根协定》设立的边境检查，并对银行和高收入人群增税，增加了对教育和卫生保健领域的投入。法国在实现政府更迭后，一改萨科齐政府的奢华风气，奥朗德政府以身作则，从政府自身入手灌输节约理念：奥朗德将自己的薪水从每月2.6万美元减至1.8万美元，部长们降薪30％，总理让－马克·艾罗月薪降至1.6万美元；法国政府大幅降低公务预算，在2013年减少7％，并在之后两年内每年再减少4％。奥朗德还宣布降低公务车规格和豪华程度，要求部长们尽可能坐火车出差，乘飞机也要选乘商务航班的经济舱。在社会政策方面，法国社会党纠正了萨科齐时期的一些政策，比如在对待罗姆人问题上。萨科齐曾拆除罗姆人营地并驱逐罗姆人，社会党上台后，政府承诺将对这些人进行重新安置，让他们的孩子有学可上，并保证要为一部分来自罗马尼亚或保加利亚的移民提供就业岗位。

    中左政党在欧洲稳住阵脚、力量回升，与欧债危机有着密切的关系。欧债危机爆发后，执政的中右政党普遍实施了德国总理默克尔倡导的以“财政紧缩”为核心的应对措施。应该说，紧缩财政、恢复财政平衡，削减政府开支，降低债务总额，然后依靠各国自身竞争力的提升走出危机，是欧洲走出欧债危机阴影的根本道路。但是，单纯的财政紧缩带来的高失业和零增长，甚至是负增长的经济状况，再加上动荡的社会局面，是欧洲大多数国家无法承受的。欧洲国家民众对财政紧缩有很强的抵触情绪，纷纷要求政府扭转财富两极分化的趋势，而不是把危机后果转嫁到一般老百姓的头上，并提出富人应当为摆脱经济危机承担更多的责任。此种民意状况下，以法国社会党为代表的欧洲中左政党重新成为一些国家的执政党。奥朗德当选法国总统后，与默克尔数次谈判，并在西班牙和意大利政府的支持下，在2012年6月底的欧盟峰会上，成功迫使默克尔同意制订欧盟“增长公约”；同时奥朗德还成功地在德国紧缩方案中加入了“刺激经济增长”的内容，并确定建立银行业联盟。

    社会党的回归使得欧债危机的解决方案更加均衡。欧盟的政策目标转变为既要维持财政稳定、又要促进经济增长，既强调各国自身的责任、又不忽视团结互助的重要性。中左政党加入欧盟政治决策体系后，或许会增加解决欧债危机的时间成本，但有可能开创一条更平衡、更稳定的综合发展道路。

    但是，中左政党在经济增长乏力的背景下继续追求社会公平，必然面临沉重压力和诸多挑战。在政党层面上，欧洲大多数国家仍是中右政党执政，中右政党在欧洲议会中也仍然是第一大党团。危机还造成了极右和极左政党影响力的上升。在法国大选第一轮投票中，极右翼政党国民阵线候选人玛丽娜·勒庞获得了17.9%的有效选票；极左的左翼阵线候选人让－吕克·梅朗雄的得票率为11.1%，分列第三和第四。希腊大选中，原为边缘小党的极左的激进左翼联盟获得了27%的选票；带有强烈纳粹主义色彩的极右党派“金色黎明”在第一次选举中出人意料地获得了近7%的支持率，首次进入议会，占据了21个议席。这是自1974年希腊军人独裁政府被推翻以来极右政党首次进入议会。中右和中左政党的主流地位受到冲击。

    在政策层面上，中左政党的传统是“擅长花钱”，增加福利开支是其指标性特征。但在债务重压之下，如何既实现社会保护又减少财政赤字，是社会党人面临的一个两难抉择。法国财政部长皮埃尔·莫斯科维奇承诺实行紧缩政策，2013年将法国的赤字水平从4.5％降至3％。奥朗德保证将通过3个来源填补预算差额：削减政府开支、增收企业税和提高个人所得税。他坚称自己的措施将比萨科齐更公平，对富人的影响大于穷人[2]。但全球化时代的“德拉瓦尔效应”非常突出，改革福利体系、减少对劳动者的保护和降低福利水平是全球化惨烈竞争的必然结果。[3]奥朗德提高对富人和大企业的征税比例，很容易造成资本外流。2012年不少法国富人为了避免75%的高额所得税税率，已经开始或计划“逃离”巴黎。意大利的技术官僚蒙蒂政府也计划向富人征税，但遇到了极大的政治阻力。不但富人税难以征收，议员工资无法削减，而且也未能做到向梵蒂冈征收财产税。

    二  政治分离主义势头上升

    欧债危机的另一个政治后果是政治分离主义在欧洲呈上升势头。持久的经济危机激发了欧洲一些经济繁荣地区的分离主义运动。包括比利时、意大利、西班牙和英国在内的多个国家的不少较富裕地区不愿意与本国或欧洲其他国家分享财富，因而提出脱离中央政府，发出了谋求独立的呼声。

    在2012年10月比利时举行的市政选举中，分离主义政党新佛兰芒联盟在讲荷兰语的佛兰芒地区获胜。获胜的佛兰芒地区民族主义领导人巴尔特·德韦弗在投票前表示：“对于受到仅是为了提供牛奶的奶牛那样的待遇，佛兰芒人已经受够了”。意大利威尼斯的抗议者10月份集会，提出就建立独立的威尼斯共和国举行公投。在意大利南蒂罗尔省，众多民众于4月份举行示威游行，要求独立。南蒂罗尔省是欧洲失业率最低的地区之一。在西班牙，加泰罗尼亚人不断举行支持脱离西班牙的示威游行。主张独立的巴斯克民族主义党在10月份的巴斯克地区选举中获胜。在英国，主张独立的苏格兰民族党2011年成为苏格兰议会的第一大党，并随即提出准备举行独立公投。在该党的压力下，英国首相卡梅伦与苏格兰首席部长亚历克斯·萨蒙德于2012年10月在苏格兰首府爱丁堡签署了关于苏格兰进行独立公投的最终协议。苏格兰政府将于2014年秋季举行公民投票，决定苏格兰是否从大不列颠及北爱尔兰联合王国分离出去。波兰的西里西亚人也开始威胁要退出波兰，认为自己的情况与科索沃非常相似。

    当然，上述地区要求独立都有其特定的历史背景，有些地区的独立要求已经有相当长的历史。但欧洲债务危机助长了分离主义趋势。声明要独立的地区多为该国经济较繁荣的区域。比利时讲荷兰语的佛兰芒地区比讲法语的地区经济发达，两地居民在国家构成的问题上存在严重分歧，前者主张分权，后者支持成立中央集权的国家。民调显示，比利时近半数的佛兰芒人主张与法语地区分道扬镳。西班牙的加泰罗尼亚地区已经拥有很高自治权，包括可以成立警署，它同时也是西班牙经济最发达的地区，占全国16％的人口贡献了全国GDP的23％。意大利的极右政党北方联盟的核心主张是经济发达的北方应与落后的南方分离，成立自己的国家。苏格兰虽然是英国比较贫穷的地区之一，但北海的石油产区位于苏格兰附近。苏格兰民族主义者认为，如果得到北海石油收入的是爱丁堡而不是伦敦，苏格兰将改变其经济地位。苏格兰境内的北海石油和天然气产业目前每年缴税大约88亿英镑（约合144亿美元），这笔税收直接归属英国政府。苏格兰民族党认为，苏格兰一旦获得独立财政权，可凭借北海石油和天然气获得可观的收益，实现苏格兰经济繁荣。

    欧盟的存在也是一个助长分离主义的因素。欧洲一体化使得欧洲治理形成了一个多层体系，成员国的地区机构在一些领域和事务问题上可以直接与欧盟机构沟通，获取资源和行政支持。这些因素弱化了成员国的地位和权威，在一定程度上助长了具有分离倾向地区的分离意识。希望脱离母国的苏格兰人、威尼斯人和加泰罗尼亚人都表示愿意在独立后加入欧盟。不过，欧盟资格也是欧盟现有成员国限制分离主义政党的有力武器。西班牙首相马里亚诺·拉霍伊2012年10月提醒加泰罗尼亚分离主义分子，他们有可能被关在欧盟大门之外，因为新国家加入欧盟需要得到现有成员国的一致同意。他说：“离开了西班牙，离开了欧洲联盟，你会一事无成。”[4]

    但总体上，政治分离主义在欧洲仍处在可控范围内。民调显示，仅有超过一半的加泰罗尼亚人支持脱离西班牙而独立，但三分之二的苏格兰人反对打破已经存在300年的苏格兰－英格兰联盟。2014年的苏格兰独立公投，更多地被视为苏格兰民族党为自己奠定民意基础的尝试性举动。

    三  关于欧盟政治未来的讨论

    2012年，诺贝尔委员会将诺贝尔和平奖授予欧盟。诺委会主席亚格兰在解释欧盟获奖的原因时说：欧盟“一直致力于欧洲的和平与和解、民主和人权的发展”。2012年以来，欧盟机构正在不断获得新的权力，欧洲一体化仍在向前推进。年初，欧盟25国（除英国和捷克外）达成“财政契约”，授权欧盟委员会监督和惩罚不遵守“稳定与增长公约”的成员国；10月，欧元区成员国就银行业单一监管机制问题达成一致，在向建立银行业联盟的道路上迈出了重要的一步。但欧盟面临的危机远没有结束，在经济停滞、排外主义和民族主义声浪日渐高涨的情况下，民众和成员国对欧盟的质疑声音声浪不减，而欧盟却依然未能明确自己的前进方向。

    在英国，疑欧主义情绪浓重。执政党保守党内部反对欧洲一体化的议员态度相当坚决。很多保守党议员希望英国与欧盟保持一种类似欧盟与挪威、瑞士式的伙伴关系，认为英国虽要欧洲的统一大市场，但不能被其他领域的一体化政策约束。

    2012年保守党右翼超过百名议员给首相卡梅伦联名写信，要求他在这个任期内就宣布，于2015年选举结束后举行欧盟成员资格全民公决。全民公决支持者的理由是：英国在1975年就是否加入欧洲经济共同体进行表决时，虽然有三分之二的英国人投票支持，但欧盟的成立和欧元区的建立已经把这个共同体变得无法辨认，因此需要举行第二次全民公决。在此压力下，卡梅伦7月份在下院声明，虽然反对马上就欧盟成员资格举行全民公决，但不排除将来就改变英国与欧盟关系进行全民公决的可能性。

    在欧洲向何处去的问题上，英国与法德等欧洲大陆国家亦有分歧。卡梅伦在欧盟峰会上发表的政府声明中说，如果欧元区越来越紧密地结合成一个政治联盟，那么英国与欧盟的关系也会发生变化。英国前首相托尼·布莱尔对此表示忧虑，他说：“不管事情现在结果如何，欧盟最终必将发生巨大的政治改革。而英国有可能通过全民公决告别整个进程。”[5]

    与英国不同，德国各大政党和政府都坚持德国的未来在欧洲，而且提出了建设一个“联邦式欧洲”的长远设想。2012年，德国总理默克尔不止一次提到，将国家主权让渡给统一的欧洲财政和政治联盟，才是拯救欧元乃至整个货币联盟的唯一可行手段。2011年11月，德国执政党基民盟通过了题为“强大的欧洲：德国的光明未来”的决议，提出在未来的几年里如果欧盟发展迅速，有可能建立深层次的财政和政治联盟。财政联盟建设包括税收协调一体化、加强稳定与增长公约、增加自动制裁措施，欧盟委员会委员可能直接负责干预和监督危机成员国的预算政策。

    在政治联盟制度建设方面，基民盟支持欧盟委员会主席直选产生，明确将欧洲议会和欧盟部长理事会分别建成欧盟下院和上院，形成两院制立法机构。德国最大的反对党，持中左立场的社会民主党虽然谴责默克尔推行“盲目的紧缩政策”，强调刺激经济增长的重要性，但也同意应将经济权力向布鲁塞尔转移，建立“一个能确保公平、有效和获得持久收益的欧洲共同财政政策”[6]。绿党和基民盟的执政伙伴自由民主党也都继续支持推进欧洲一体化。

    2012年11月，默克尔在欧洲议会向欧洲议员表示，欧盟终将“被联邦化”。她认为欧盟委员会最终会变成一个政府，欧盟理事会变成“上院”，欧洲议会也会被赋予更多的权力，不过目前更紧迫的任务是解决欧元区的问题。她说：“如果必要的话，我们必须勇敢地、毫无顾忌地修改条约”，同时欧盟机构应该被赋予更多的权力，“清除任何不必要的程序”[7]。

    法国总统奥朗德在应对欧债危机的具体措施和政策目标的先后顺序等方面与德国总理默克尔存在一定分歧，但同样坚持应以深化欧洲一体化作为解决欧债危机的根本途径。2012年6月，奥朗德在巴黎接见来访的德国总理默克尔时表示，“我们充分意识到必须为稳定金融财政而采取措施，我们双方都愿意深化经济、货币联盟，未来还将深化政治联盟，目标是整合与团结，整合是出于需要，团结则各尽所能。”

    法国国民议会外交委员会主席伊丽莎白·吉古在法国《回声报》发表“走向欧洲政治联盟”的文章，指出未来欧盟除德国要求的财政干预外，还需要进一步动员欧元区国家元首及政府首脑峰会的力量；应由欧洲议会的议员来直接选举欧盟委员会主席，由欧洲的政党为各类跨国议题共同制订清单，以明确欧盟的重大政治选择；同时需要设法解决欧盟严重缺乏的政治合法性问题，加强欧洲议会以及各成员国议会的作用，成员国议会必须事先能对预算和税收联盟建设的每一步进行讨论，各成员国的议员应当与欧洲议会的议员们定期举行会议，从而以‘议会间会议’的形式来加强对欧盟行政机构的监督[8]。

    但法国对“联邦欧洲”的设想有一定抵触心理。由于德国本身就实行联邦制，因而联邦政府模式使柏林能够更自然地让出财政权；相比之下，法国实行中央集权制，其戴高乐传统又非常重视国家权力，因而向布鲁塞尔转让更多财政和政治权力在法国会遭遇不小的阻力。

    目前法德两国就在转让权力与分担债务问题的先后顺序问题上争执不下。作为欧盟主要出资国的德国拒绝支持发行共同债务以安抚债券市场，除非其它财力较弱的成员国将很大程度的预算和经济决策的控制权拱手让给布鲁塞尔。法国方面则坚持认为，“团结”更重要，即让德国分担发行共同债券的责任，必须先于任何的主权削弱。

    在各种争论声音中，应对欧债危机较好、而且具有最强经济实力的德国影响力相对更大。2012年9月份，在德国外长吉多·韦斯特韦勒倡议下，包括德国、法国、奥地利、比利时、丹麦、意大利、卢森堡、荷兰、波兰、葡萄牙和西班牙在内的11国外长举行会议，制订了一份长达12页的计划，汇集了“9个月以来有关欧洲未来的想法和建议”。该文件指出，应当给予欧盟对国家预算进行干预的权利，要求修改条约不强求达成一致，在共同外交与安全政策上采用多数决定制。德国外长韦斯特韦勒召集所谓的“未来小组”起草了这份文件。他在柏林说：“在我们现在选择的这条道路的终点，总有一天会出现一个政治联盟。它将圆满完成我们的经济和货币联盟。与此同时，它将实现词意上的共同外交和安全政策”。该文件提出这一政治联盟必须建立在欧洲三权分立的基础上，即有一个颁布法律的议会；有一个完成欧洲政府工作的欧盟委员会，主席由直选产生；有一个代表成员国利益的理事会。当然，并非所有人都就全部问题达成了共识。例如，文件中注明，小组中只有一部分成员赞同欧盟委员会主席直选产生的想法。不过，韦斯特韦勒已将此文件提交欧盟理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐，并在欧洲议会进行了宣读。

    2012年9月，欧盟委员会主席巴罗佐在欧洲议会发表欧盟“盟情咨文”时也曾表示，欧盟应向建立欧洲“国家联邦”迈进。他说：“我们需要向建立一个国家联邦前进。这是我们的政治前景。”他强调，建立这样的联邦“最终需要一项新的条约”，欧盟应为“着眼于未来的政治联盟采取具体措施”。他认为，欧洲国家“在现有条约框架下可着手建立一个真正牢固的经济和货币联盟，但这个联盟将只有靠签订一项新的条约才能最终完成”[9]。

    （联系 赵晨：zhaochen@cass.org.cn）

 

--------------------------------------------------------------------------------

[1] 赵晨：“欧盟政治：后危机现象及政治一体化进程”，《欧洲发展报告（2010-2011）：《里斯本条约》与欧盟的未来》，周弘主编，北京：社会科学文献出版社2011年。

[2] 爱德华·科迪：“在法国，奥朗德的蜜月期结束了”，美国《华盛顿邮报》网站2012年9月27日。

[3] “德拉瓦尔效应”是指所在地为吸引外来公司投资设厂而将合作标准降到最低水平。

[4] 哈维·莫里斯：“欧洲经济困难刺激繁荣地区的分离主义分子”，《国际先驱论坛报》网站10月17日。

[5] 德国《时代》周刊2012年8月20日对布莱尔的访谈：“拯救欧元是疯狂的任务”。

[6] Benjamin Fox, “Germany’s competitive visions on Europe”, Euobserver, Aug. 25, 2012, http://euobserver.com/political/117330

[7] Valentina Pop, “EU to be federalised in the long run, Merkel says”, Euobserver, Nov. 7, 2012, http://euobserver.com/institutional/118126

[8] 伊丽莎白·吉古：“走向欧洲政治联盟”，法国《回声报》，2012年9月21日。

[9] 光明网：“巴罗佐主张建立‘欧洲联邦’”，http://world.gmw.cn/2012-09/13/content_5061883.htm