吴弦：利比亚军事干预中的美国与北约：地位与作用简析
在对利比亚的军事干预中，虽然法、英决心联手动武，但仅凭两国军力，远不足以实现其目标，故必须获得西方盟国支持。为此，谋求适当的组织形式，确定统一、有效的指挥、协调机制，就构成行动实施的基础性条件，势必成为干预发动前后的决策重心。随着欧洲内外形势的发展演变，欧盟国家、特别是欧美间的战略目标取向，已出现较大歧异，形成共识并非易事。但经不断争论与协调，终于达成一致。事态发展表明，由于种种深层原因，美国或以美国为首的北约，仍是欧洲国家此次动武不可或缺的倚重对象。
欧美盟国关于组织机制的选择，先是取“自愿者联盟”形式，又最终确定以“北约”为行动框架，是战略关切与主张各异的欧美各国之间，经过多次协调与不断妥协的结果。事实上，作为发动者的法、英两国之间，最初对此就存在意见分歧。英国认为干预可在北约框架下进行（甚至反对法国由欧盟领导海军力量实行武器禁运的企图[1]）。法国则持反对态度，理由是因被阿拉伯世界视为强权政治工具，北约已不再适于直接出面。但法承认美国对启动干预的作用不可或缺，故最初采取了“自愿者联盟”形式，即英国劝说美国加入，三国共同发动了空袭行动。 然而问题在于，出于自身利益考量，美国政府对于发动干预并不积极，[2]更不愿在行动中始终发挥核心、领导作用。其原因是：首先，随着冷战后形势的发展演变，其“安全关切已从欧洲转向中东、南亚最后是崛起中的中国”，认为利比亚不属美核心利益区，应由欧洲处理自己的安全事务[3]。其次，美已深陷阿富汗、伊拉克两场战争，军费开支巨大，痛感伊斯兰世界战事之难，又知欧洲国家军力不足，唯恐再深陷其中，难以脱身；第三，国内政界对干预存在争议，抑制了美政府的活动空间。为此，尽管在干预最初阶段，美同意在“自愿者联盟”中负责指挥并提供火力支撑，但始终坚持，将尽快把“指挥和控制”权移交北约，自己则退居其后。与此同时，由于种种原因，除英国外，其它不少欧盟、北约成员国，如意大利、卢森堡、挪威等，亦力主以北约作为行动框架。 以上分歧引发了北约内部的激烈争论，甚至导致2003年（伊拉克战争）以来“最为激烈的外交对抗”（法国大使退出北约理事会会场以示抗议）。[4] 但由于种种深层原因，法国最后做出让步，同意由北约全部接手行动指挥、控制权。[5]根据各方协议，3月24日北约做出参与“自愿者联盟”行动的决定，双方还进行了必要的协调。[6] 27日北约“决定接手…所有军事行动”（代号为“联合保护者行动”），称其“目标是保护处于攻击威胁下的平民和平民区”，由加拿大查尔斯·布沙尔空军中将在北约于意大利那不勒斯的盟军联合部队指挥部（the Allied Joint Force Command）负责统一指挥。[7] 31日北约的接替行动全部完成。[8]这表明，由法英美发动的干预行动,已完全纳入了北约作战系统。据统计，北约28个成员国中，约半数为行动提供了军事资产支持，但仅美、法、英、加、意、丹、挪和比8国直接参与了空袭[9]（实际上，北约内部也实行自愿参与原则）。 关于干预机制的选择及事态发展表明，美国及以美国为首的北约，仍在此次干预中，发挥了不可替代的支柱作用。主要原因是：其一，北约自身的调整。作为欧美共同防务组织，针对冷战后的形势变化，北约在实现扩大的同时，先后提出了三个“战略新概念”，就安全战略的目标指向与手段，作出了调整与改革。其中与此次干预有重要关联者，包括以下各点：（1）从通过“核威慑”抑制前苏，转为依靠常规力量,预防和处理地区危机与冲突；（2）行动地域扩大到成员国领土之外。(3)更加强调捍卫成员国的共同“利益”和“价值观”；（4）北约内部无法形成共识时，某些成员国可“自愿联合”采取行动，其它国家不得阻挠。[10]以上诸多调整，加之英国在北约中一向追随美国，而法国则于2009年已重返其指挥结构，都为法、英借重美国，特别是以美国为首的北约，提供了框架性条件。[11]
其二，单从军事层面讲，亦有三点必须依赖美国和北约。一是统一的“指挥与控制”。实行空中打击行动，涉及多国空军联合作战。为避免目标遗漏、重复攻击或误伤友机，必须确立统一的“指挥与控制”系统，以实现各国作战的有效配合。而法、英两国则至少无此经验。故在最初的“自愿者联盟”阶段，美国承诺负责指挥（在地中海配有专门操作系统的“惠特尼峰号”战舰上，美军指挥官担当此任[12]）。之后交由北约专门机构负责，但美仍在其中发挥着重要作用。[13] 二是需美直接参与军事行动，因为在诸多高端技术与装备领域，其作用仍不可替代。美国驻北约大使强调说，美“提供了至关重要的资产支持，确保了空袭的成功”，其中包括3/4的加油机、侦察机，无人机提供高精度目标信息，在摧毁利防空体系中，美战机和巡航导弹所发挥的关键作用等。美机出击次数，则高于其他任何国家[14]（五角大楼8月22日称，自北约行动启动以来，美军对利共执行飞行任务5316次，约占北约行动总数的27%[15]）。 三是维持打击力度问题。冷战结束以来，欧洲普遍削减防务开支，或保持着较低水平,致使各国开支总额占北约比重，已从1991年的34% 左右跌至今日的21%。且迫于财政危机压力，支出仍在下降，目前仅英、法、希达到北约规定要求（至少不低于本国GDP的2%，但有几国低于1%甚至更少。这与美国的5%形成鲜明对照）。[16]开支削减导致军力不足，无法长久维持行动力度。[17] 故空袭进展到11周时，美国防部长即抱怨说，“许多盟国正在开始出现军火短缺，又一次要求美国来弥补不足”。[18] 对此欧洲有评论指出，利比亚干预表明，北约的“军力主要取决于美国准备投入多少”，若无美国人，“甚至最具实力”的英、法“军事打击也是有限的”，这一“事实令人不安”。[19] 总之，尽管法、英是积极发动与参与者，但美国及以美为首的北约在整个行动中所发挥的支撑作用，仍至关重要，不可替代。而针对欧洲国家军力不足仍需美大力投入的状况，美国防部长当时除曾强烈表示不满之外，甚至因此对北约的前景也深表担忧。[20][1] 2010年8月，法国著名海军上将菲利普·克安德鲁出任欧盟反海盗力量总指挥，负责指挥、协调欧盟各国所有在索马里海域的海空力量，并获好评。见《指挥利比亚空袭的西方将军们》，载《作家文摘》2011年4月1日 第10版
[2] 如前所述，英国的推动对于美国决定介入此事，曾起到重要作用。
[3] The Economist June 18th 2011 p50；Europe feels strain as US changes tack on Libya
[4]北约秘书长拉斯姆森在3月21日 举行的理事会上，曾批评法国阻碍了北约卷入及德国未积极参与行动，为此法、德两国驻北约大使愤然退出会场。关于北约内部的相关争论，详见：（1）Allies at odds over command Financial Times March 22 2011 p3；（2）Coalition split over Libya action，Financial Times March 22 2011 p1；（3）Nato near to deal on control of military campaign Financial Times March 24 2011 p3
[5] （1）The Economist March 26th 2011 p24；（2）Financial Times March 24 2011 p3
[6] 北约秘书长在声明中指出，“北约盟国现在决定在利比亚实行禁飞区。…我们将与我们在该地区的伙伴合作，并且欢迎他们的贡献”；“此时将仍然有联盟行动和北约行动，但是我们正在考虑北约是否应当根据联合国安理会决议接手更广泛的责任。但决定尚未做出”；“通过指挥链北约和联军将确保密切的协调和去冲突化”。参见：“NATO Secretary General’s statement on Libya no-fly zone, March 24, 2011, http://www.nato.int/cps/en/natiolive/news_71763.htm 2011年8月29日 访问
[7] （1）Nato to take full control of Libya mission Financial Times March26/March27，2011 p2；（2）NATO and Libya-Operation Unified Protector, http://www.nato.int/cps/en/natiolive/topics_71652.htm 2011年7月15日 访问；（3）NATO and Libya，Operational Media Update, 31 March 00.01 – 23.59, 1 April. JFC Naples
[8] 可参见：NATO and Libya，Operational Media Update, For JULY 12, 13 July. JFC Naples
[9] 《参考消息》2011年9月9日 第2版
[10] 参见 高华 等著《北约战略调整与欧盟共同防务及其对我国安全环境的影响》，第一、二章。
[11] （1）The Economist March 26th 2011p48；（2）The Economist March 5th 2011p54；（3） Pentagon welcomes Sarkozy's plan to bring France back to NATO's military structures http://news.xinhuanet.com/english/2009-03/12/content_10996734.htm2011-9-21 访问；（4）Hans Nichols Obama Welcomes France Back to NATO Command After 43-Year Hiatus，March 21, 2009 hnichols2@bloomberg.net
[12] Allies at odds over command，Financial Times March 22，2011 p3
[13] 《经济学家》杂志指出，“从一开始欧洲人就依赖美国人领导利比亚行动。现在在北约的控制下，他们依然依靠美国人来确定打击目标并提供空中加油。美国专家大量涌入来加强那不勒斯的北约指挥中心”。参见：Robert Gates’s parting shot exposes Europe’s military failings，The Economist June 18th 2011 p50
[14] 【法新社布鲁塞尔9月8日 电】见《参考消息》2011年9月9日 第2版
[15] 【法新社华盛顿8月22日 电】 见《参考消息》2011年8月24日 第2版
[16] （1）The Atlantic Alliance in Austere Times - by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen，Reprinted by permission of FOREIGN AFFAIRS, (July/August 2011). Copyright (2011) by the Council on Foreign Relations,Inc.www.ForeignAffairs.com http://www.nato.int/cps/en/SID-0F54B199-D4926692/natolive/opinions_75836.htm； （2）Robert Gates’s parting shot exposes Europe’s military failings，The Economist June 18th 2011 p50
[17] UK and France
[18] Robert Gates’s parting shot exposes Europe ’s military failings The Economist June 18th 2011 p50
[19] 同上
[20] The Economist June 18th 2011 p50； 杰米·基腾《北约在盖茨发表演讲后处于十字路口》（美联社巴黎6月12日 英文电）见《参考资料》2011年6月20日 第17-19页；卡斯滕·福尔克里《利比亚战争暴露了北约的弱点》（德国《明镜》周刊2011年6月14日 ），转引自《参考资料》2011年6月20日 第19-21页