叶斌：从欧洲债务危机谈一点对欧盟政治特性的认识

    2009年12月世界三大评级公司下调希腊主权评级，希腊主权债务危机浮出水面。今年年初债务危机向西班牙、葡萄牙等欧元区国家漫延，特别是2月欧元大幅下跌，加上欧洲股市暴挫，整个欧元区面临成立11年以来最为严峻的考验。危机发生之后，欧盟及其成员国开始协调如何应对和缓解危机。2月11日，欧洲理事会达成一致，同意援助希腊。[1]经过多次磋商，最终在5月9日欧洲理事会财政部长会议达成一项总额7500亿欧元的救助机制。[2]在欧盟达成救助机制的过程中，不少人对欧盟应对债务危机的能力提出质疑，认为成员国之间的争执贻误了最佳求助时机，特别是在去年12月《里斯本条约》生效的背景下，欧盟的危机处理能力以及政治行动力似乎未能达到许多人的期待。不仅如此，对欧元的悲观情绪亦在扩散，甚至有人提出欧元即将崩溃的论断。欧盟是否真的如这些质疑的声音那些虚弱，这里试图从欧盟的法律和政治属性来谈一点看法。

    一、欧盟是现实上的国际组织，无论它多么向政府的功能靠近，在《里斯本条约》下这一基本事实不会改变

    当对欧盟的政治运作进行评价时，有的学者往往会不经意地忽视这个基本的事实，而更倾向于将欧盟与国家或者政府来作比较。关于欧盟的性质，无论其奠基人和蓝图构画者如何设计，欧盟从《罗马条约》到《里斯本条约》一直是作为一个地区性的国际组织来建构和运作的，这是欧盟最为基本和重要的法律和政治现实。基本观点立足于此，就能理解为什么欧盟事务是由成员国来主导的，以及为什么欧盟的权力重心在欧洲理事会，而不是欧盟理事会或者欧盟委员会。

    作为一个政治性的国际组织，其成员国才是欧盟事务的真正主导者。国际组织本身，是成员国协调的舞台，其领导机构或者领导人往往不是政策的决策者，而是斡旋者、组织者和倾听者，而其行政机构只能在其授权的领域内发挥职能。欧盟机构的领导人要倾听和了解成员国的政治意愿，协调成员国领导的政策。因此，正如欧洲事务的现实所呈现的那样，德国、法国和英国领导人的声音充斥着媒体，而欧洲理事会常设主席、欧盟委员会主席以及欧盟外交与安全政策高级代表常常只是在画面中一闪而过而已。

    与其将欧盟与国家或者政府来作比较，不如将欧盟与联合国这个最大的国际组织来作一点类比。正如我们所观察到的，联合国秘书长并不真正掌握主导国际事务的权力，他常常只是一个象征，其声音总是淹没在大国或者主要国家领导人的声音甚至相互指责之中。联合国前秘书长科菲·安南曾对自己的工作进行过总结，他说：“我是拉拉队长，我是组织的人，我是干推销的，我是催债的人，我是聆听倾诉的神父，还有其他方面我仍旧要去发掘。”在这一点上，欧盟机构的领导人，尤其是首任欧洲理事会常设主席，与其是何其相似！而只要我们回顾联合国秘书长的国籍，就会发现历任秘书长全部都来自于中小国家（唯初创期由英国人担任不到一年的代理秘书长）。首任欧洲理事会常设主席范龙佩先生来自于比利时，尽管他到任前曾担任比利时首相，但是他可能获得的政治资源不言而喻地难以超过来自于英法德的领导人。另外，如同国际政治中少数大国取得主导权一样，欧洲的大国也在主导欧盟的政治，这是不得不承认的事实，是否欧盟也有内部多极化的倾向，现在还无法预见。

    或许我们还可以将其与前苏联相比，但是尽管当时苏联的部分成员国仍然在联合国保有议席，但我们都会毫不犹豫地将其视为联邦制国家，而不是将苏联视为国际组织。将欧盟与国家或者政府来作比较，是因为欧盟的设计人与鼓吹者对其未来构画给人造成的假象。理想与现实差距之间巨大的鸿沟，我们必须有清醒的认识。简言之，以国家或者政府的功能来评价欧盟，是脱离基本事实的。欧盟政治事务的真正主导者是成员国，而不是欧盟机构本身。

    就欧洲债务危机而言，由16国组成的欧元区只是一种货币联盟，而非政治联盟；在机构设置上，只有欧洲央行，没有统一的所谓“欧洲财政部”。因此，在应对债务危机的过程中，欧盟的内部机构并没有权力来进行直接处理或者进行政治动员，它只能也必须通过成员国之间的协商来解决问题。

    二、成员国政府间协商民主仍然是欧盟机构最重要的议事原则

    尽管《里斯本条约》大量修订了欧盟各机构的议事规则和立法程序，但是政府间协商民主仍然是欧盟机构最为重要的原则。对于最为重要的事项，例如防务、财政，问题仍然留给成员国政府来解决。欧盟的专属权能并非真正涉及属于一个国家最为本质和重要的事项。

    欧盟债务危机的成果，从这个角度来看，是欧盟成员国主权独立和成员国政府之间协商民主的产物。这种结果虽然来得晚，不那么及时，但是它是在得到成员国政府同意的基础之上取得的，不是强加于某个成员国政府意愿的结果。或许有人会在这里嗤笑欧洲民主政治的拖沓，然而以一种价值来衡量另一种价值往往是鸡对鸭讲。正如民主与效率、公正也是一种价值取向，对欧盟而言，对效率的追求不能牺牲基本的成员国主权独立和成员国协商民主。

    三、欧洲债务危机衍生出对未来机构改革的呼声和可能性

    欧洲债务危机救济方案的主导来自德国，有意思的是，来自德国的、对欧盟的批评之声似乎使我们可以产生某种期待。德国基督教社会联盟在欧洲议会的负责人马库斯-费伯于6月2日在德国《明镜周刊》杂志网站发表文章认为，欧洲“在危机时刻面临领导真空，这里原本应是欧盟各成员国在危机来临时进行沟通协商并尽快做出决策的地点，然而在面临当前危机时，布鲁塞尔的欧盟负责人们却尽显软弱”。他也同样嘲笑欧盟委员会和欧洲议会，他认为“一向以欧盟核心自居的欧盟委员会在危机管理方面完全失效，最初为了不影响主席巴罗佐连任，该组织在危机面前保持沉默。而当巴罗佐解决了办公室内的问题后却发现，欧洲重要国家的领导人已经不再把他当回事”。《里斯本条约》的签署使欧洲议会获得了与欧盟委员会大致相当的地位，然而按照欧洲学者的说法，该委员会的重要性正不断受到冲击。马库斯-费伯嘲讽范龙佩道，“布鲁塞尔举行危机峰会时，范龙佩正在亚洲巡访”，而欧洲员会主席巴罗佐正忙着“参加欧盟和拉美国家首脑会议”。[3]

    如果把以上的批评看作是对当事人本身执政能力的批评，就难免过于狭隘了。事实上，马库斯-费伯隐射正是欧盟内部机构的权能问题。对于由成员国领导协商的事项，无论是范龙佩还是巴罗佐都只不过会议召集人而已。这种批评从客观上可以引发欧洲人对于欧盟机构进一步改革的思考。

    危机，也是转机。在欧洲一体化的道路上，危机发生也为机构改革，权力进一步向欧盟转移提供了理由和目标。欧洲的政治精英们想必已经在思考这个问题了。