吴弦：欧盟阿姆斯特丹首脑会议评介
刚刚结束的欧盟首脑会议，可谓自“马斯特里赫特条约”签定以来的又一重要会议。（一）
根据预定安排，阿城会议应集中全力就马约修改达成最后协议。然而，鉴于事态的发展变化，各国首脑不得不就规范经货联盟建设的《稳定与增长公约》，先行展开争论。该公约条款原已在去年12月的都柏林首脑会议上议定，此次会议本应履行签字手续即可。但是，由于法国新任政府要求重新考虑公约文本内容，与德国立场产生尖锐对立，故迫使与会国领导人改变议程，首先着力于解决双方分歧。因为矛盾能否调和，将直接关系到向经货联盟第三阶段的“冲刺”。
法德的“稳定公约”之争，绝非偶然，它是两国关于未来经货联盟建设模式之争的集中反映，其分歧涉及到未来经货联盟的目标保证、政策重心、权力结构与运行机制等一系列复杂问题。双方的分歧，早在都柏林会议谈判稳定公约内容时，就已表现出来。众所周知，马约所规定的经货联盟模式，主要是依照德国的设想构建的，即确立不受政治因素干扰的“独立的”欧洲央行体系，实施以“稳定物价”为“首要目标”的货币政策，同时欧盟将监督各国的财政政策。为了在马约基础上进一步严格财政纪律，德国财长魏格尔又倡导成员国之间缔结财政稳定公约，要求一旦当某国财政赤字超过当年国民生产总值的3%时，应自动交纳罚金，以最终达到切实约束赤字的目的。对于德国主张，法国颇持异议，认为未来的欧洲央行只是“技术性”机构，不能成为制定“所有经济政策”的“唯一”权威，强调“主权”问题仍不容忽视，经货联盟建设应包含有“政治性内容”，即欧盟部长理事会应成为未来平衡央行的又一政策权力中心；同时，政策目标亦应顾及“增长”与“就业”，而不仅仅是财政“稳定”。为此，法总统希拉克曾极力坚持，理事会应在决定是否对赤字“过度国” （即超出3%的成员国）实施处罚时享有最后发言权。只是在经过艰苦的讨价还价之后，双方才就公约条款达成协议，并决定其文本经润色后交由今年的阿姆斯特丹会议正式签署。当时的舆论普遍认为，公约“倾向于德国的观点”，但也适当顾及了法国的要求（如应希拉克的要求，公约名称中加上了“增长”二字，以避免给人以“财政紧身衣”“扼杀就业”的印象）。 孰料前不久法国政坛风云突变，以社会党主席若斯潘为总理的左翼联盟于对于会议结果，法德都强调说他们得到了各自所需要的东西，法称就业决议“已开始填补”这方面的“政治真空”，标志着“创立一个”将与未来欧洲央行并立的“经济支柱的第一步”。德国则认为决议“并没有改变、触及或破坏任何事情”，对稳定公约终于得到签署表示满意。其实，法德分歧，是双方在地位、利益、经济结构、政策目标与调控方式上的传统差异性，在当前经货联盟建设中的又一反映（这种差异性又根源于两国更深层次的政治、经济文化背景上的不同），因此两国的评价取向不同亦毫不足怪。无论如何，会议结果毕竟顾及到了双方的需要，避免了在目前“冲刺”阶段的关键时刻“一场危机”的出现，并为日后协调各国的利益与主张提供了一个解决框架，这都不能不说是会议的成功之处。
（二）
稳定公约之争解决后，各国领导人马上转入会议原定议题——力争就马约修改达成最后协议。致力于谈判马约修改的欧盟政府间会议，始于96年3月，预定应在今年6月的阿姆斯特丹首脑会议上作最后冲刺。显然，鉴于马约本身的重要性，会议谈判结果如何，势必将对欧盟的政治一体化进程，产生重要影响。
同时还应指出的是，当初德国等倡导修改马约的本意，是大大强化欧盟的政治架构。但迫于近几年形势的发展，成员国已一致同意确立更为务实的条约修改目标，如使欧盟更接近其公民，机构更趋民主化，提高工作效率，加强对外行动能力，特别是改革欧盟内部机制以利于日后东欧国家加入等等。然而，即便如此，由于政治联盟建设直接涉及主权权利转让与深层利益协调，各国利益、主张不尽相同，致使不少关键性的难点问题，都只是在最后的阿城会议谈判中，才达成妥协。 成员国谈判所取得的进展主要包括以下各方面： （1）决定建立“自由、安全与司法区域”。加强欧盟的司法与内务合作机制，切实促进成员国间人员的自由流动，是马约修改过程中着力最多的领域之一。因为这不仅直接关系到欧共体内部市场建设目标的实现，而且还将使欧盟“更接近其公民”。为此，成员国承诺将在条约得到批准后的5年内创立“自由、安全与司法区域”，以使任何人可在区域内自由往来。经过争论，首脑会议还最终同意： 1）将“申根协定”纳入到新条约中去（该协定原本属与欧盟机制无关的政府间协定。最初由法、德、比、荷、卢五国于1985年签暑，意在逐步取消彼此之间的边境管制，目前欧盟成员中已有13国加入），这意味着欧盟的超国家机构，包括执委会、欧洲议会与欧洲法院，将正式介入这一领域的管理，因而有利于“一体化的深化”；2）大力加强警务合作，通过“欧洲刑警组织”，协调各国警方打击有组织的跨境犯罪、毒品走私和非法移民活动；3）在2004年前逐步实现成员国在移民、签证政策与关于政治避难决定方面的协调一致，将其逐步纳入欧共体的超国家调节机制，但相关的立法至少在条约批准后的5年内须一致通过。同时，在布莱尔的坚持下，会议同意，英国与爱尔兰在边境管制与共同政策方面将合法地享有例外权。 2）共同外交和安全政策。如何加强欧盟的这一重要支柱，始终是成员国的争论焦点之一。涉及问题和达成的主要协议有：a ) 为了加强欧盟的对外行动能力，与会国终于同意，已经全体成员国一致同意的共同外交政策，在实施中可以实行多数表决制。但同时，由于英国坚持，条约又规定，如果一成员国认为其至关重要的国家利益受到威胁时，可以启用所谓“紧急制动器”，即阻止多数表决的实施。b ) 今后将由理事会秘书长作为欧盟对外的正式代表（即所谓的“共同外交和安全政策先生”），以求用一个声音说话（法国曾建议这一角色由“高层政治家担任”，终因其它国家反对未果），并设立政策设计和分析的专职机构。c ) 法德一直极力主张条约作出坚定承诺，将西欧联盟（西欧国家的防务组织，目前已包括11个欧盟成员国）最终并入欧盟，以深化欧洲自身的防务合作。但遭到英国、丹麦和欧盟几个中立国的强烈反对。布莱尔批评此举是“不明智的移植”，势必将破坏与北约和美国的关系，危及欧洲安全。最后的妥协方案规定，将促进欧盟与西欧联盟之间更紧密的联系，“旨在”加强两个机构之间最终实现“一体化的可能性”。前者可请求后者代表其执行维和、人道主义和解决危机的行动（这将使欧盟在军事事务中发挥前所未有的作用）。但两者的最终合并，仍需成员国一致同意。 3）多数表决制和欧洲议会权力。一体化的深化与扩大，迫切要求提高部长理事会的决策效率并缩小所谓“民主赤字”。这次会议的一个突出特点是，一贯主张扩大部长理事会多数表决制的德国总理科尔，因受制于种种内政因素，反成为抵制扩大的强硬人物，否决了在文化、工业政策、社会保障和移民政策等领域实行多数表决的建议，致使扩大范围极为有限，主要涉及到研究、海关合作与反财政舞弊行为三个领域。但值得指出的是，欧洲议会成为阿城会议的“少数几个赢家之一”。在其强烈要求下，它在欧盟立法程序中享有的“共同决定”权范围（这一权力实际上可以使它否决掉部长理事会的决议），从目前的单一市场政策协调等方面，扩展至社会政策、运输、反财政舞弊、统计、公共卫生领域，以及事关欧盟机构之公开性与透明度的种种措施。 4）决定写入“灵活性”条款。在发展不平衡加剧、欧盟内部愈加难于协调一致的形势下，应否在新条约中采纳“灵活性”原则，自去年政府间会议开始以来就备受关注。其含义是，如成员国在是否实施一项共同政策方面产生分歧，赞同国可以先行一步，不必等待反对国认可或强求其加入。问题的复杂性在于，该原则固然可以加速先行国的一体化进程，并允许其它国家自愿选择滞后或“例外”，但又很可能使欧盟分裂为“内核与边缘”国家，最终影响到后者的利益。因此，尽管大多数成员国都同意将这一原则写入条约，却在诉诸灵活性条款时是否要由全体成员国同意的问题上分歧颇大。布莱尔在会上最初力主只有经成员国一致通过才能启动“灵活性”机制，后虽对德、法、比、荷、卢等国的要求让步，同意通过多数表决即可决定，但促使条约限定了极为有限的适用范围，同时又规定，任何成员国都可在“国家利益”受到威胁时享有最终的否决权。 除了以上几点，值得一提的还有，新条约已纳入了由布莱尔政府签署的“社会宪章”。此外，条约还承认了某些成员国的特殊要求，如欧洲议会的所在地是斯特拉斯堡（法国），保护国有储蓄银行（德国），甲成员国公民的避难权利在乙成员国应受到限制（西班牙）等等。 然而，值得强调指出的是，由于分歧难于调和，对于东扩前所必须解决的内部机制改革问题，各国首脑终未能作出最后决断，从而引起了欧盟内外的普遍关注。 随着欧共体由最初的6国扩大为15国，其内部运行机制中的矛盾已逐步暴露，迫切需要改革。其一，扩大导致执委会（欧共体立法创议机构）委员人数不断增加（目前已有执委20名之多，即德、法、英、意、西五大国各2名，其余小国各一名），工作运转日趋困难，如果考虑到欧盟今后可能发展到至少26国之多的话，执委会最终将臃肿不堪，无法正常运行。显然，控制执委会人数已势在必行，其二，部长理事会决策中，大国分量趋于下降，影响了成员国之间的利益平衡。理事会实行加权的“特定多数表决制”，各国投票权数的分配，并不完全根据人口规模，有顾及成员国平等和小国地位的考虑（例如卢森堡人口不足45万，拥有2票，约合 22.5万人1票；而德国以8000万人口之众，也不过10票，既每800万人才拥有一票）。欧共体初创时，（西）德、法、意三大国在欧共体总人口中的比重约为88%，其加权票数之和占总票数的比重为71%；而由于其后小国的数目增加较多，尽管目前法、德、英、意、西五大国仍占欧盟总人口的约80%，其加权票数之和的比重已降至55% 。特别是将来入盟的东欧国家中，除波兰外，其余均是小国，届时大国票数比重还将大大下降，故法、英、西等国坚决要求在欧盟东扩前必须增加大国投票权数，如西班牙表示，不解决这一问题，将准备否决下次扩大，这也因此成为条约修改的重点之一（值得进一步指出的是，这里还涉及到所谓决定是否具有“合法性”的问题，如西、比、葡、丹、芬、爱、卢七国可以构成26票阻止决议通过，虽然其人口相加仅略高于欧盟总人口的12%） 。 然而，由于方案改革涉及大小国之间权力与利益的重新平衡，极为复杂微妙，特别于小国不利，因此遭后者坚决反对。对于限制执委会人数的方案，所有小国都坚持本国必须有一名执委，如要控制，也应是各大国取消一名。在重估投票权数问题上，由于大国票数增加，必然意味着小国地位的相对降低，故连著名的联邦主义者比利时首相德哈内，都拒绝了增加大国投票权数的主张。双方的争论一直持续到18日凌晨。最后大国作出一定让步，即同意执委会人数将原则上不超出20名，欧盟日后首次扩大时大国将放弃一名执委，但条件是，届时理事会的投票权数必须作出有利于大国的重新调整。为此，成员国不得不商定将在欧盟接近扩大时再次开会通盘审议此事。不少人认为，这势必使未来的欧盟东扩问题更趋复杂化。 尽管最终未能就机制改革作出决断，但如从总体上评价，与会国毕竟同时在当前欧洲一体化进程中两个最具根本性的问题----经货联盟与政治联盟建设——上，都取得了重要进展，这不能不说是会议的一大成功。载《欧洲发展报告----1997/98》， 社科文献出版社，1998年出版