傅聪：欧洲一体化进程中的宪法条约解析

内容提要：《欧洲宪法条约》经过近一年的谈判终于在布鲁塞尔政府间会议上获得通过。这标志着欧洲联盟宪法化揭开了一个新的篇章。本文从欧洲一体化演进中的宪法化进展、《欧洲宪法条约》的现实意义及欧洲联盟宪法化的最终指向三个方面对欧盟一体化过程中的动向进行分析，对学界的一些观点进行探讨。在结论中，作者指出《欧洲宪法条约》是欧洲一体化棋局中的关键步骤，它既包含了对理想的追求也反映了对现实的妥协；欧洲宪政在宪法主义和政府间主义的张力下小心翼翼地保持着平衡。

关键词：宪法化、宪法条约、宪法主义、政府间主义

“迟早有一天，这个大陆的所有国家会在不失去自己特性或个性的情况下更加紧密地团结在一起，建立情同手足的欧洲兄弟关系。迟早有一天，除了思想斗争——公开交流思想，不会有任何其他战场。迟早有一天，子弹和炸弹会被选票所取代。”这是法国人本主义者雨果在1849年做出的预言。这个建立“欧洲合众国”的乌托邦梦想在经历了一个世纪后才开始逐步实现。在此期间，欧洲大陆经历了两次世界大战和无数次的武装冲突带来的血腥洗礼，数千万人失去生命。但是，欧洲人在追求幸福生活的同时并没有忘记思考并体验如何创立达致永久和平的正当的政治生活。《欧洲宪法条约》经过将近一年的谈判，在2004年6月18日政府间会议上获得通过。宪法条约是欧洲人在政治生活领域做出的历史总结和前景展望。但是，它能否在设法使欧洲的政治历史与地理协调一致的进程上更进一步已经颇令人怀疑。毕竟，法国在2005年5月29日、荷兰在2005年6月1日全民公决否决《宪法条约》，而后欧盟首脑会议不得不发表声明，宣布冻结尚未批准《宪法条约》的欧盟成员国的批准程序。《宪法条约》遭到欧盟两个创始成员国的否定不能不说是对宪法主义的一种挫败。但是，究竟《宪法条约》中 “宪法”属性的含量有多少还是一个值得探讨的问题。让我们从历史演进的角度来对欧洲宪法化与欧洲一体化作一探讨。

一、欧洲联盟宪法化的嬗变

宪法化是一个组织机构以法律制度确认基本的组织特性，和达成对一些基础价值的尊重的过程；而且在这个过程中，该组织将逐步超脱于设立其本身的组织成员。[1]这个过程对于那些拥有成员国让渡的决策权力的国际组织甚为重要，因为这种权力不仅可以约束成员国，甚至还可以对成员国内的个体产生影响。

自1951年旨在建立欧洲煤钢共同体的《巴黎条约》肇始，经历了1957年成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的《罗马条约》，至1992年签署的建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》，特别是1997年《阿姆斯特丹条约》对欧盟条约作出一系列改革；宪法化一步一步地在政治家的脑海中清晰起来，它也同时进入了法学家的思考范畴。直至2001年《莱肯宣言》为欧盟明确地提出了起草欧洲宪法的任务，在经历了稳健的制度推进和充分的“归属感”引导后，“宪法”这个名词终于进入了欧洲民众的视野。

宪法化在欧共体语境下的发展是通过一个个事实的叠加凸现出来的，最初的突破是由司法部门做出的。欧共体条约作为共同体的宪章的地位是通过欧洲法院的司法判例实现的[2]。但是，在欧盟语境下的宪法化走向何方了呢？众所周知，尽管欧共体是欧盟的一个组成部分，但欧盟并不具有欧共体法律秩序的特征。事实上，成员国将共同体游离在联盟之外，共同体享有自己的法律人格并保留自己的“宪法”。欧盟不具备内在的逻辑机构体系，它只是一个历史逻辑，可以被理解为是一个政府间会议讨价还价和政治妥协的产物。[3] 《阿姆斯特丹条约》使欧共体与欧盟之间的关系变得更加错综复杂，但横亘其间的界墙似乎松动了。

二、欧盟宪法化的表现：《宪法条约》——解决欧盟合法性疑问的工具

随着一体化的逐步深入，现在的欧盟已拥有25个成员国，4.5亿人口，土地面积达到400多万平方公里。各成员国把越来越多的主权授予欧盟，欧盟的权限已经从最初的共同体市场领域扩展到政治、社会、共同外交和安全，以及司法和内务领域。欧洲联盟权能的扩大使得原来由国家议会控制的一些权力转移到了欧盟层面，但欧洲议会在联盟事务决策上的参与度畸低，造成了对欧盟存在“民主赤字”的诸多诟病。一直以来，欧盟法律，确切地说应该是欧共体法更多地是作为一个手段而非目的存在。它更多地承载的是实现第一支柱（共同体领域）的某些目标的工具价值。因此对欧共体法律的关注主要聚焦在共同体的立法、司法与行政过程中所出现的法律规范（解决问题的工具），而非说明、解释此种进程及由此种进程的内在性而导致的必然出现的法制（作为目的的法律）。面对对欧盟合法性的置疑与选民和各成员国政治家对欧洲“民主赤字”的批评，制宪就成为了在欧洲传统政治文化中赋予欧盟合法地位以及实现更加接近选民之目标的恰当选择。

（一）界定欧盟的三项权能

宪法对于一个主权国家来说，它意味着至高无上的法律地位和无可撼动的法律权威，它规定一国的基本政治制度、公民的基本权利和义务、国家各机构的地位、职权范围以及其他有关国家宪政生活的基本问题。《宪法条约》对于欧盟来说，基于其宪法性条约的性质，它更可能意味着将政府间会议的决策机制法律化；同时也为欧盟增加存在的合理性。《莱肯宣言》为欧洲宪法条约草案制定的四项任务是：（1）更清晰地界定欧盟的权能；（2）简化欧盟的法律文件；（3）解决透明、民主与效力问题；（4）改进欧盟三个机构的组织制度并增强其运作能力。

对于界定欧盟权能的问题，我们可以在《宪法条约》第一部分第三编①中找到答案。《宪法条约》第一条第九款明确了关于欧盟权能来源和行使的三项原则：其一，授予原则，即联盟为实现其由宪法所规定的目标，应在宪法中由其成员国所授予的权能限度内活动。宪法未授予联盟的权能由成员国保留；其二，辅助性原则，即在那些未划入欧盟专属权能范围的领域，只有当欲采取之行动的目标无法由成员国充分实现，而可在联盟层级得到更好实现之时，联盟方可采取行动；其三，均衡原则，即联盟行动的范围与行使不应超出实现宪法之目标所需要者。《宪法条约》以将欧盟的权限进行划分取代了现有的“三根支柱”结构。《宪法条约》第一条第十二款条将欧盟的权限分为三种类型，欧盟的三种权限包括：其一，欧盟专属的权能，即只有联盟可以立法并采取具有法律约束力的行动，成员国只有在联盟授权或为实施联盟所采取的行动时方可行使的权能；其二，共享权能，即联盟在某一特定领域中与成员国分享的权能，联盟与成员国都有在该领域内立法和采取具有法律约束力的行动之权力；其三，支持、协调与补充性的权能，即在本宪法规定的特定领域和特定条件下，联盟可拥有在不取代成员国在该领域之权能的前提下，采取行动以支持、协调或补充成员国之行动的权能。为了保证这种相对简单明了的结构可以良好运转，宪法条约还提出了“忠诚合作原则”及“灵活条款”。《宪法条约》第一条第五款第二项规定，“根据忠诚合作原则，联盟与成员国在履行源于宪法的任务过程中应相互尊重、相互支持。成员国可采取各种普遍或特定的适当措施，保证履行源于宪法或联盟机构文件所产生的义务。成员国为联盟完成其任务提供便利，避免采取任何可能损害联盟宗旨实现的措施。”《宪法条约》第一条第十七款灵活条款则规定了“为实现宪法所确定的某一宗旨需联盟采取行动，但宪法未规定必要的权力，部长理事会可根据欧盟委员会的建议并在取得欧洲议会同意后，一致决定采取适当措施。”《宪法条约》以权能划分取代了“三根支柱”，化繁为简明确了欧盟机构与成员国间的权限范围，并对三项权能实施的领域做了列举式的规定。但是，在联盟和成员国共享权能方面的规定仍嫌笼统，实施中博弈的空间很大。

（二）议会权力的扩大

宪法条约之前的欧盟决策在很大程度上是由部长理事会左右的。欧洲议会在欧盟立法程序中的作用要小于民族国家立法过程中国家议会所发挥的作用。立法过程中议会制衡缺失造成的民主赤字损害了欧盟的合法性及其权力的发挥。因而，在应对欧盟在民众眼中缺乏透明性，和解决欧盟民主制度缺失问题的过程中，欧洲议会权力不断得到加强。《宪法条约》更是提出了一个创新，即在决策过程中增加成员国议会的发言权，从而提高了欧盟的民主性。 欧洲议会和欧盟部长理事会共同享有立法权，一项法案的通过可能会经历三种程序。首先是1986年《单一欧洲法》中规定的“协商程序”。根据这个程序，欧洲议会对欧洲委员会提出的动议和法规的草案提出意见，欧洲委员会根据议会的意见修改其动议或者草案。第二种程序是《单一欧洲法》中提出的“表决同意程序”。申言之，即议会必须通过表决，决定是否通过欧洲委员会谈判的国际协议、有关欧盟扩大的建议和修改表决机制等一些问题。第三种程序是1992年《建立欧洲联盟条约（马约）》中提出的“共同决定程序”。它使欧洲议会在各种重大问题的立法上与部长理事会处于同等的地位，议会可以通过绝对多数票否决一项法案。欧洲议会的权力随着条约一次次的修改而逐步增强，在《宪法条约》中也概莫能外。特别是欧盟经济领域的决策都要适用“共同决定程序”，对于欧洲委员会提出的政策措施欧洲议会与部长理事会享有共同的决策权。而且条约将共同决定还扩大到了欧盟1千亿欧元的年度预算领域。但是，欧洲议会对大部分农业开支和对外及安全政策的预算仍不具有决策权。

欧洲议会是代表欧盟公民的民选机构，欧洲议会的议员通过直接选举产生。议会是欧洲政治生活的推动力量，所有成员国的主张都要在这里经历磋商与辩论。欧洲议会权力的扩大使其决策制度变得更加透明。

条约在增强欧盟合法性方面的另一项贡献就是将成员国议会引入到欧盟立法程序之中。成员国议会长久以来都在批评欧盟的决策过程没有充分考虑它们的意见。宪法条约在《关于成员国国家议会在欧洲联盟内的作用的议定书》[4]中规定，欧盟有义务保持成员国议会对欧盟事务的知情。欧洲委员会必须将其一切文件——从绿皮书、白皮书到指令草案——提交给成员国议会审查和讨论。宪法条约还规定，成员国议会在认为欧盟的措施违反了辅助性原则时可以行使置疑权，即如果有三分之一的成员国议会反对，欧洲委员会就应重新审查自己的决定。但是，欧洲委员会并没有修改或撤回其决定的义务。

成员国议会介入欧盟事务的条款为成员国议会议员提供了在欧盟立法的上游阶段发表意见的机会。不幸地是“民主赤字”依然没有完全消除，因为成员国议会只有置疑权而无否决权，它们在欧盟立法机制中还不能发挥决定性的作用。立法过程中成员国议会的议而不决使得他们的作用被弱化了。目前，成员国议会议员惟有将《关于适用辅助性与比例性原则议定书》[5]的作用发挥到极至，方可最大限度地实现其在欧盟决策中的发言权。

三、欧洲联盟宪法化的出路：《欧洲宪法条约》——非单一体制国家的出现？

《欧洲宪法条约》不仅仅对欧盟众多的法律文件做了简化、梳理的工作，它还在提高欧盟的效律与增强欧盟的灵活性方面作出了务实的努力。因此也就出现了宪法条约为非单一制国家的出现奠定了一定基础的假设，但似乎支持和否定这一假设的论据各具分量。

（一）证成的三点论据

第一，《宪法条约》在第I-7条中规定欧盟应当具有法律人格。法律人格赋予了联盟聘任公务员、签订契约、接受和派遣使节，以及实施经贸合作的权能。具有了独立法人资格的欧盟在处理对外关系以及在国际舞台上发挥作用都会更加得心应手。

第二，多数表决机制的扩大。为了保证欧盟在扩大后的有效运转，宪法条约不仅简化了表决制度，而且还减少了要求成员国一致表决通过的决策领域；换言之，宪法条约将多数表决制扩展到了44个领域。另外，根据条约中的“过渡条款”（passerelle clause）,欧盟在未来可以继续扩展多数表决的范围；即在所有成员国同意的情况下，欧盟可以在不对《宪法条约》进行重新谈判和批准的情况下，而在新的领域内采用多数表决机制。多数表决制因绕过所有成员国的一致通过而加强了欧盟的决策权，也在一定程度上侵入了成员国的主权领地；同时它也暗合了欧盟逐步超脱于成员国的趋势。尽管采取多数表决的领域很大程度上只关涉现有政策的执行而非创设新的政策，一些成员国，例如，英国、法国和丹麦还是对其自主权的影响表示出了忧虑。[6]

第三，《宪法条约》在“第二支柱”共同外交和防务政策（第三部分第四编第二章）以及“第三支柱”司法和内务领域(第三部分第三编第四章)[7]做出了一些改变。在共同外交与防务政策方面，宪法条约的一项革新就是创立了“欧盟外交部长”一职（第一条第二十八款Article I-28）。这一职位在制宪大会上被称为“双重头衔”（double hats）,它是“欧洲部长理事会对外政策高级代表”与“欧洲委员会对外关系委员”两个职务的结合体。设立欧盟外交部长的意图在于使欧盟在国际舞台上的形象更加清晰，并确保欧盟在国际战略和对外援助方面的对外政策相互协调。条约对第二支柱领域的另外一项重要革新是设立“欧盟对外行动署”（External Action Service）[8]以支持外交部长的工作。“欧盟对外行动署”由欧洲部长理事会、欧盟委员会和成员国战略机构的代表组成。它赋予了欧盟一个更加连贯的对外形象，并在一定程度上鼓舞了共同外交政策的继续发展。宪法条约使欧盟在国际事务中可以发挥更大的作用，采取更加积极的姿态；但是它同时也要求成员国寻找到共同行动的意愿，集合全体的资源，以及学会承担风险。

目前欧盟司法与内务领域的决策主要是依靠政府间渠道完成的，欧盟机构在其中发挥的作用非常有限。宪法条约将允许欧盟采取一种类似于共同决策的程序在这一领域发挥决策权。条约增强了欧洲委员会在此领域内的动议权，而相应地减少了成员国的此种权利。欧盟委员会在获得四分之一成员国的支持后可以提出立法建议，欧洲议会也在表决批准司法内务之立法上获得了与部长理事会相同的权力。欧洲委员会还获得了向欧洲法院起诉不履行司法内务之法律的成员国的诉权，而此前只有其他成员国可行使此项权能。条约还将多数表决机制引入到司法与内务领域，其不仅包括了警察与司法合作领域，还包括了移民与避难领域。

《宪法条约》草案打破了原先的三根支柱模式，使第二和第三支柱溶入到第一支柱的体系之中。尽管在共同对外与防务政策和司法与内务合作领域政府间会议还将是决策的主导力量，但是三根支柱的融合毕竟使欧盟在超国家机构的道路上又迈进了一步。

（二）证伪之论据

如果说以上三点像一部加速器为欧洲一体化进程带来了加速度动力，那么欧盟这部高速行驶的机车无疑还需要一个制动装置。它也将是我们证伪工作中的主要论据。《宪法条约》草案对目前的机构体系做出了一系列改进，在某些程度上反映了一些政治家们的凌云之志。但是，得到政府间会议通过的条约文本之中充满了妥协，最著名的恐怕非“紧急刹车”条款莫属了。

在上文提到的扩大多数表决领域的问题上，欧盟领袖们谈判的结果就是通过“紧急刹车”条款来解决一些国家的担忧。申言之，如果一个成员国认为一项通过多数表决的决定对其国家利益有重大影响而表示反对，它可以向欧洲理事会提出自己的立法建议。欧洲理事会需经一致表决，以决定批准这项法案或要求欧盟委员会重新提出议案。这个条款等于赋予了成员国实际上的否决权。在原“第三支柱”领域，特别是在刑事司法合作领域，条约也通过增设“紧急刹车”来限制这一领域多数表决机制的适用范围。即如果一个成员国认为通过多数表决的措施可能会威胁到其本国基本的司法制度，它就可以使用“否决权”这个杀手锏。[9]

在原“第二支柱”领域，《宪法条约》规定，欧盟外交部长（第一条第二十七款）有权实施联盟的共同外交与安全政策；欧盟外交部长应通过他或她的建议为共同外交政策之发展做出贡献，他或她应根据部长理事会的指令贯彻执行该政策，这一点也适用于共同安全与防务政策；其在欧盟委员会中应负责处理对外关系，协调联盟对外活动的其他方面。但是，欧盟外交部长拥有的话语权在多大程度上能够反映欧盟的外交与共同防务？亨利.基辛格博士在20世纪70年代提出的著名问题——“如果我想跟欧洲交谈，我该给谁打电话？”[10]——找到答案了吗？我想关键问题是要回答谁决定欧盟对外政策的目标与做出决策。答案仍然是成员国政府，它们几乎永远以一致通过的方式借助欧洲理事会来做出决定。到目前为止，欧盟在所有对外政策上都采取一致通过方式。《宪法条约》第一条第四十款有关共同安全与防务政策的特别条款规定，“有关实施共同安全与防务政策的欧盟决定，包括展开本条提及的一项使命的决定，均应由理事会依照联盟外长建议或某个成员国的倡议一致通过。联盟外长可建议、或在适宜时与委员会共同建议一并使用国家资源及联盟手段。”《阿姆斯特丹条约》在此领域为多数表决制留下了一丝空间，它允许成员国仅在获得一致通过的“战略目标”（strategic objectives）的“实施决定”(implementation decision)方面适用“超级特定多数表决”(super qualified majority voting)。在宪法条约中，这样的决定需要获得代表欧盟人口65%的72%的成员国支持方可。尽管新设了“对外行动署”，但是它将不会获得欧盟机构已有的关于对外关系的权力之外的任何新权力。条约没有为欧盟建立一支常规部队，更无须说“欧洲军队”；欧盟若欲在共同防务方面进一步发展也只能有赖于“先锋集团”的紧密合作了。

如果说共同安全与防务政策上的一致通过是欧盟通往统一、强大的非单一制国家的一只拦路虎，那么欧盟财政决策上的一致通过则是它的另外一块绊脚石。《宪法条约》第一条第五十三款欧盟自身资源条款规定，“理事会应通过欧盟法制定有关联盟自身资源系统的规定。在此范围内，可以建立自身资源的新类别或废除现有的类别。理事会应在咨询欧洲议会后，以一致同意采取行动。该法律须经成员国根据各自宪法规定批准后方可生效。”安全、防务与财政的自主是一个主权国家必不可少的权能。如果欧盟在这两方面能够突破一致通过，那么松散的邦联国家模式才会可能有存在的空间。

另外，美国的联邦宪法被视为联邦制国家宪政的典型的代表。将欧盟《宪法条约》与美国《宪法》进行比较也为“证伪”提供了有力的论据。二者最为不同的恐怕当数“授权条款”了。在欧洲一体化的过程中没有成员国的国家权利逐步向联盟权利的演变，而是代之以“成员国向联盟让渡部分权能以实现共同宗旨[11]”；尽管这些权能将按照“共同体的方式（in the Community way）[12]” 行使，例如通过联盟的机构，而不是通过成员国政府间国际会议得到实现。另外“联盟协调成员国政策以达到上述宗旨[13]”反映了欧盟机构权能划分的不清晰。在典型的联邦性宪法中（如美国）是不可能找到类似条款的，因为联邦机构（总统、议会、联邦法院）的权能有明确的授权，未被授予联邦机构的权能则保留在州或人民的手中。

欧洲联盟的权力行使还要受到三重制约，即《宪法条约》第一条第九款的规定“联盟权限的范围由授权原则决定。权限的行使由辅助性原则和比例原则决定。”对“辅助”的通常理解为由层级尽可能低的权利机构来承担对公民的治理；换言之，如果市或县的权利机关采取行动可以满足人民的需要，那么就不需要更高一层的权利机构去采取行动。“比例性”原则初现于德国联邦宪法（Grundgesetz or Fundamental Law）之中，而后有欧洲法院以判例不断发展。它也被规定在1992年的《马斯特里赫特条约》之中。宪法条约既意图加强联盟的力量，又同时强调辅助性和比例性原则，这可谓是一个充满矛盾的权衡结果。

四、结论：“政府间主义”与“宪法主义”张力下的欧洲宪法

欧洲联盟宪法化的过程一路走来，发展到缔结《宪法条约》可谓达到了一个高峰。然而，我们却发现这部欧洲联盟“宪法”乃是一个巨大的悖论。欧洲宪法在其表象与实质间被撕扯着，欧盟也在政府间主义与宪法主义之间摇摆着。可以说，欧盟法律制度似乎从国际公法出发（政府间框架下成员国签订的法律文件之表现形式），经过欧洲法院一连串里程碑式的判决而逐渐与国际法分道扬镳，转变成为了一种具有一定宪法性的（国内法）法律制度。这可以从欧洲法院的措辞中找到佐证。例如，它首先在凡.甘案中使用了“新型的国际法制度”这一表述(条约不仅是成员国之间的协议，更是欧洲人民之间的协议，它搭建了欧共体法与欧洲人民之间的桥梁)，[14] 而后又将其演变成一种“新的法律制度”。这一法律制度的突出特征即是“宪法性”，其过程也被概括为“宪法化”。[15] 然而，我们不禁要问对欧洲宪法化的论证至此是否充分了呢？

宪法主义通常可以从三个层面进行理解：一为对权力的限制，即一套限制权力的政治、法律手段；二为对政体的表达，即社会公共利益的体现及对这种社会公益追求的组织方式；三为对民主审议的承载，即宪法主义的目的为创设一个可协调具有竞争关系的社会利益或以社会全体可接受的方式对社会利益进行公断的架构。[16]欧洲对宪法主义的演绎则是，一方面创建一个欧洲政体，无论发生何种利益冲突，它都够阻止成员国逃出欧盟的利益边界；另一方面对不再受成员国宪法秩序和民众支持约束的欧盟自身衍生出的权力自治与官僚机构进行控制。欧洲经济一体化取得的成就和成员国对更加繁荣的欧洲的向往，使我们不必担心宪法主义在第一方面的实现。我们可以发现，在欧洲一体化过程中，宪法主义是随着规范性的权力逐步确立而披挂上阵的，反之则是名实不符。宪法主义是宪法性权威的一种显性工具及制约。因此，从一个政治团体具备掌控自身命运权力的意义上，欧盟法律宪法性的优先并不能充分其拥有宪法性权威的假设。也许可以说欧盟具备了宪法制度的一些特征，但无疑它缺乏其基本的特质——普遍选举权带来的合法化，在欧洲普遍选举权只能是由欧洲人民在各自的民族国家为本国事务而行使。这恐怕即是由欧洲精英阶层创造出的《宪法条约》遭到欧洲民众抛弃的原因之一。宪法条约还透露出政府间主义的渐行渐远，政府间过程被少数化，成员国个体不能再控制决策过程，他们在联盟决议过程中的独有甚或支配性的代表地位不复存在了。

欧洲宪法条约可谓宪法主义的直接反映。从形式上看，它解决了欧盟的合法性问题，为欧盟确定了名分，具有完美的纲领性文件的地位；从实质上看，它因充斥着各种政治上、经济上的妥协而变得纷繁复杂；从价值上看，它表达了欧盟成员国的基本共识——欧盟是主权国家之间的协议，它反映了欧洲人民在联合道路上的稳健与谨慎。宪法条约毕竟给了欧盟一个法典化的机会，一个澄清欧洲的宪法原则、基本权利和政治组织结构的机会。但是现在就推导出宪法条约标志了宪法主义的胜利还为时过早，因为其形式意义远大于实质意义，或许我们可以将之称为“低密度的宪法”。它是一个参照民族国家的宪法资源，通过司法和政治的逐步发展构建起来的，它既是条约形式的政府间主义发展的收获，又是欧洲法院结合欧盟超国家的法律和政治因素做出的宪法性解释的硕果。欧洲宪法主义的成就也恰恰在于它的多元化外衣，及其与民族国家宪法主义的对话。 《宪法条约》生效的遥遥无期可以说并非是针对宪法主义的，它乃是欧洲民众对欧盟一体化进程的一种反思[17]。我们并不能就此认为宪法主义失败或政府间主义胜利，因为，《欧洲宪法条约》传达出的正是宪法主义和政府间主义的张力下的微妙平衡。