傅聪：欧盟能否领导全球控制气候变化之役

备受各国政府和媒体关注的《京都议定书》终于在2005年2月16日生效了，这是联合国第一部具有法律约束力的环境立法。《京都议定书》的诞生可谓历经风雨，它经历了近十年的唇枪舌剑和讨价还价，也曾濒临绝境，险些胎死腹中。在走向《京都议定书》的艰辛之路上，欧洲联盟作为一个重要的国际力量发挥了不可替代的作用。

一、《京都议定书》的由来与机制

自1800年代末至今，地表的平均温度上升了0.6摄氏度。据估算，如果不加任何控制，地表温度到2100年还将再上升1.4至5.8摄氏度。燃烧大量的石油、汽油和煤炭，砍伐森林及一些农耕技术是造成全球变暖的主要原因。全球变暖将会造成动植物物种灭绝，海平面升高和农业减产等一系列灾害。联合国气候变化小组研究表明，地球温度上升2.5摄氏度就会使全球GDP减少1.5-2%。为了阻止气候变暖给世界人民带来灾难性的影响，1992年联合国环境与发展大会通过了《联合国气候框架公约》。大会的最终目的是要“将温室气体的排放量稳定在一个人为行动不会对气候变化形成危险性的影响的水平之上”；这个水平“要为生态系统适应气候变化保留充分的时间，以保证食品生产不受威胁、经济以可持续方式发展”。公约要求工业化国家以1990年温室气体排放量为基准，准确、及时地更新温室气体排放目录和排放量；大会同时鼓励发展中国家建立自己的排放目录。然而，受框架性公约的性质所限，世界各国没有对阻止气候变暖达成任何协议，更无法采取一个共同的行动来解决问题。为了弥补这一缺憾，1997年在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会上通过了《京都议定书》，这是国际社会为实现《公约》的理想而迈出的关键一步。它为实现《公约》的诸项理想迈出了关键的一步。

《定都议定书》为了实现阻止全球气候变暖的目的，规定了温室气体的限排指标。议定书要求工业化国家在2008至2012年间，将其全部温室气体排放量减少到1990年水平的95%，即减排5%。各工业化国家2008至2012年必须完成的目标分别为：欧盟15国（2004年5月1日第五次扩大之前的成员国）、瑞士及大部分中东欧国家减排8%，美国减排7%，日本、加拿大波兰及匈牙利减排6%，俄罗斯、新西兰及乌克兰可与1990年持平，爱尔兰可增排10%，澳大利亚可增排8%，挪威可增排1%。为了使削减目标的实现更具经济理性、减少发达国家为此付出的经济成本，议定书规定了二种机制：清洁发展机制（Clean Development Mechanism）和排放贸易机制（Emission Trading）。清洁发展机制是指工业化国家的政府或企业，以资金和技术投入的方式，帮助发展中国家实施具有减少温室气体排放目的项目的一种合作机制。例如，他们可以通过在本国或外国造林来“赎买”其温室气体的排放量。这种清洁发展机制“一石二鸟”，不仅可以帮助发展中国家减少工业化的过程中对环境造成的污染和破坏，更重要的是工业化国家可以此种方式折抵他们在议定书中承诺的削减份额。排放贸易机制则是允许那些已经超额完成削减目标的国家将自己多减排的部分卖给无法完成削减目标的国家。议定书还规定在今后的会议上就2012年“承诺期（commitment periods）”后的强制性目标进行谈判。

二、欧盟积极推动《京都议定书》的生效

根据《京都议定书》第二十五条的规定，议定书正式生效，成为具有法律效力的国际条约必须同时满足以下三个条件：一、议定书得到不少于55个缔约国的批准、接受、核准或加入；二、这些缔约国的二氧化碳排放总量合计不低于议定书附件一所列国家（多为欧洲和北美等发达国家）1990年二氧化碳排放总量的55%；三、第一和第二项条件满足后经过90天的确认期。

在众多温室气体供应大户中，欧盟15国的二氧化碳排放量占全球排放量的24.1%，俄罗斯占17.4％，日本占8.5％，加拿大占3.3％。欧盟早在联合国发起阻止全球气候变化行动之时就注意控制联盟内部的温室气体排放的增长。正是由于欧盟先知先觉，早做打算，其2000年的二氧化碳排放量仅比1990年水平增加1.5%。这为2002年5月31日欧盟15国率先批准了《京都议定书》奠定了坚实的基础，也为国际社会一致采取行动遏制全球变暖增添了信心。而后，日本、加拿大和中东欧国家也陆续批准了议定书。截止到2004年，全世界共有131个国家批准、接受、核准或加入了《京都议定书》，但是这些国家在1990年的二氧化碳排放总量只占全球的44.2%，还不能充分议定书的第二项生效要件。

在《京都议定书》文本获得通过7年后，它仍然不能成为具有约束力的国际法，这主要是由于美国在其中所起的消极作用。美国是全球气候变暖的主要贡献者，2000年时其二氧化碳排放量已经比1990年水平增加了17.4%，而且远没有下降的可能。议定书为美国规定的减排目标是到2012年，温室气体的排放量应比1990年减少7%。其实类似于议定书规定的重要减排机制——排放贸易早在美国盛行，但其主旨是在控制污染的同时压缩制污成本。由于议定书为其规定的减排目标不仅使其无法压缩成本，反而还会让美国为此付出高额的代价；因此，尽管美国是排放贸易的老东家，她还是拒绝了承担遏制全球变暖的责任。美国在2001年宣布退出了《京都议定书》。

在这种情况下，俄罗斯的立场对于《京都议定书》能否顺利出世就显得十分重要了。俄罗斯的二氧化碳排放量占1990年全球排放量的17.4%，如果没有俄罗斯的加入，人类控制全球气候变化之役就会不战自败。对于批准议定书，俄罗斯政府内部阻力重重。虽然实现议定书规定的排放目标不是难事，但是随着经济的发展，俄罗斯不能保证在满足经济增长的同时仍维持其目前的二氧化碳的排放水平，而且为了履行议定书，俄罗斯还要为工业基础设施改造投入不菲的资金。如果议定书不能生效，那么世界各国为控制气候变化所做的努力就将化为乌有。所幸，俄罗斯总统普京是议定书的倡导者，加之欧盟以支持俄罗斯加入WTO的承诺为交易。俄罗斯最终在2004年11月4日批准了《京都议定书》。

三、欧盟领跑“后2012”回合

为了实现议定书规定的目标，使2008年至2012年期间的温室气体排放量比1990年水平减少8%，也为了能够在2008年启动的全球温室气体排放贸易中拔得头筹，欧共体在2003年通过指令，创设了共同体内部温室气体排放许可交易制度。该指令自2005年1月1日开始执行，以期为欧盟积累经验、创造机遇。欧共体指令规定了温室气体排放许可、配额管理、排放监督和报告以及处罚等多项制度；并在联盟内部和世界范围内积极利用清洁发展机制，节省成本，兑现承诺。

实现减排5.2%，仅仅是缓解气候变化的开始，要实现92年《联合国气候框架公约》“稳定温室气体在大气中的水平，阻止人为的干预对气候系统造成威胁”的目标，人类社会还需要规划2012年后的，即《京都议定书》规定的第一个承诺期（2008-2012）结束，之后的行动战略进行规划。

为此，欧盟将在2005年春召开确立“中长期减排战略和目标”会议，制定2012年后欧盟应对气候变化的战略。欧盟环境委员Stavros Dimas指出，“与气候变化作战不取决于我们的意愿，它是必须完成的任务。”制定“后2012战略”从以下四点来讲对欧盟至为重要。第一、将造成气候变化的工业部门和全部具有温室效应的气体都纳入到战略的视野之中。这包括林业、航空和航海运输业，森林砍伐和运输业等，它们或大量使用含碳燃料造成了大气中温室气体浓度增加，或不利于温室气体浓度的降低。第二、推动欧盟的产业革新，确保开发和采用“气候友好”技术，对能源、运输和基础设施建设等长期投资项目做出恰当的选择。第三、继续采用灵活的市场经济工具实现欧盟及全球的减排目标。第四、吸引更广泛的世界参与。

欧盟将会持之以恒的地通过领导多边合作致力于防止气候变化的行动，但她同时强调吸引其他排放大国，包括发展中国家（中国和印度），参与进来。欧盟强调的是在全球“后2012协议”的框架下，进一步采取深化的、长期的减排行动，实现全球降低2摄氏度的目标。“共同但有区别的责任”是处理发达国家和发展中国家分担国际遏制气候变化义务的指导原则。欧盟认为，从长远来看，工业化国家不可能独自完成减排的目标；但是发展中国家实现经济增长是第一位的，因此，工业化国家应先走出第一步。欧盟在2004年11月22日通过了欧盟气候变化行动计划，注重提高能源的利用率，采用低碳的新型能源；并强调设计一种有助于发展中国家实现经济增长的气候变化政策，以吸引发展中国家的参与。

 缓和气候变化与增强竞争力是可以相辅相成的。研发“气候友好”的新技术并迅速地将其推广，可以尽量降低减排的成本。“气候友好”技术的发展和商业化已经使欧盟具备了“先发优势”，并使其在全球技术需求增加时可以更好的抓住市场机遇。提高能源效率节省了经济成本；减少使用化石燃料，降低了石油价格对欧盟的影响，并使欧盟燃料供应的安全性得到了加强。因此，欧盟并不视8%的减排目标为畏途。目前，欧盟的二氧化碳排放量已经比1990年水平减少了2.9%。