马胜利：欧盟公民权与欧洲认同

欧盟公民权是欧洲认同的重要内容和显著标志。1991年12月签署的《马斯特里赫特条约》宣布“建立欧盟公民权”，标志着欧盟公民权的诞生。欧盟公民权的建设既涉及欧洲的法律、政治和社会现实，也涉及它的思想意识；不仅反映欧洲一体化的重要进程，也关系欧盟未来的前途与命运。

1．欧盟公民权的产生和内容

1）欧盟公民权是逐步形成的

1957年的《罗马条约》还没有明确提出欧洲公民的概念，但它已确认了欧洲经济共同体成员国的国民在经济方面应享有的公民权利，其中包括：各成员国之间的人员流通自由；建立“欧洲社会基金”以改善劳动者的就业条件和提高生活水平；禁止对其他成员国国民的任何歧视等。1990年9月，在起草欧洲联盟条约的过程中，西班牙政府正式向其他成员国提出建立欧盟公民权的建议。《马斯特里赫特条约》是个承前启后的里程碑，欧盟公民权仍有待补充和完善。

2）欧盟公民权的内容

欧盟公民权中包括政治、经济、社会、法律等多方面的权利。《马斯特里赫特条约》明确规定，欧洲公民可在欧盟范围自由流动和居留，享有市镇和欧洲议会选举和被选举权，向欧洲议会提交请愿和向调节人控告欧盟，以及受欧盟各国外交庇护。实际上，没有列入《马约》的欧盟公民权利还有：欧洲议会的选举采用直接普选方式；欧盟侨民可以在居留国担任公职等。这些内容已由欧盟其他条约或文件提出，所以也应将它们看作欧盟公民权的组成部分。

2．公民权观念的历史演变

不仅欧盟公民权是欧洲的创造，公民权本身也是欧洲的发明。现代欧洲国家的公民权观念是长期演变的结果，从其历史发展的特点看，公民权并不是一个持续发展的过程，它经历了很大的起伏和曲折，才发展到今天的程度。

纵观公民权在欧洲的发展演变，我们可以看到这样一些基本特性。首先，各个时期的公民权都有其宗旨和价值标准。其次，公民权的实现有赖于保障机制。第三，公民权与社会发展条件密切相关。第四，除了融合性以外，公民权还具有明显的排斥性。欧盟提出的欧盟公民权是一种跨国公民权的尝试。

十多年来，欧洲各国公民权的内涵不断丰富，范围也逐步扩大，并开始超越民族国家的局限，主要表现在三方面：一是“工资劳动者公民”的出现；二是地方公民权的加强；三是跨国公民权的提出。

3．欧盟公民权的特点

首先，欧盟公民权与各国公民权存在明显差异。欧洲公民的概念比较宽泛，包括政治、经济、社会和法律保护等方面，而民族国家框架中公民权则主要为政治权利和义务。另外，法律和制度应当适应现实的变化和需要。不少欧盟公民权利的内容还有待落实，有的甚至超出了目前的现实。

其次，欧盟公民权具有明显的“兼容性”和“普遍性”，这也与民族国家公民权的“排斥性”形成对照。

第三是适应欧洲范围人员流动的需要。《马斯特里赫特条约》在确认一体化在人员流动方面成果的基础上提出了欧洲公民的概念。这种欧洲公民的特点之一是流动的、超越国家边界限制的，从企业家、工资劳动者、大学生、旅游者到一般居民都包括在内。

第四是兼顾欧洲各国的共性和多样性。欧盟各成员国表现出极大的多样性，在国体和政体方面，君主制、共和制、联邦制和中央集权制并存；各个城市、地区和民族也都具有自己的历史和文化特性。因此，欧盟各国在一体化过程中把“辅助性原则”作为重要的价值标准，即各国不能单独承担的事务便交由共同体或地区层面来完成。这一原则的核心是尽量以直接和就近的方式解决问题。欧盟公民权的制定和实行也是本着这一原则。

4．“欧洲公民不是天生的”

欧盟是由思想家设计，政治家推动的。但只有大多数公民的积极参与，一个和平、民主和统一的欧洲才会实现。推动欧盟公民权的人士借用西蒙纳·德·波伏瓦的名言（“女人不是天生的，而是后天成为的。”）说：“欧洲公民不是天生的，而是后天成为的。”与各国的公民权不同，欧盟的公民权先于政治共同体出现，其目的和作用之一是加强一种欧洲意识，即“只有欧洲人才能享有这些权利”的感觉，以促进人们对欧洲的归属感和认同感。因此，目前的欧盟公民权虽尚属雏形，但这一概念的确认却具有“扩展和发动的价值”。

1）欧盟公民权的局限性：缺乏独立性和完整性的公民权。《马约》中规定的几乎所有公民权利，如流动自由、选举和被选举权等都不是由欧盟机构直接实现，而是有赖于各国政府的操作和实施，并取决于欧盟各国间的协调或与第三国的谈判。“相对”开放的公民权。和各国公民权相比，欧盟公民权无疑具有明显的开放性，但是，这种开放性也只是相对的。

2）法律不等于现实：1992年的《马约》宣布“建立欧盟公民权”。这标志着欧盟公民权被欧洲基本法所确认。但是，法律上的确认还不等于欧盟公民权的完全实现。从1979年起，欧洲议会采用由各国公民普选产生。但各次选举的弃权率表明，民众发动的程度并不高。建立欧盟公民权后，欧洲民众对欧盟公民权的重视程度也不像想象的那样高。

3）欧洲需要公民：欧盟公民权的建立是欧洲一体化发展的必然结果，同时也是促进欧洲一体化的动力。如果没有广大民众的支持和参与，欧洲一体化只能是思想家们的理想或政治家们的权力之争。欧洲建设面临的最大的危险不是在国际关系和地缘政治方面，也不是在国际金融和贸易方面，而是在政治方面。“缺乏民众的支持是欧洲建设面临的主要危险……欧洲需要公民”

5．欧盟公民权建设的前景

欧盟公民权是否能真正确立，在很大程度上取决于欧盟自身的改造和民主化建设。目前，主权国家政府依然在欧盟首脑会议和欧盟理事会起着决定性作用，公民在欧盟的决策体制中尚无显著地位。

为消除这种“民主赤字”，加强欧盟公民的参与，欧盟的政治家和思想家也提出不少改革方案。例如，有人主张把部长理事会和欧洲议会改造成欧盟立法机构的上下两院，并提议欧盟借鉴德国联邦制模式来解决同时代表欧盟公民和各成员国利益的问题。在立法方面，为建构欧盟的公共空间，2004年的《罗马条约》提出：“欧盟公民100万人以上可向欧盟委员会提出法律动议。”在部长理事会的决策方面，欧盟宪法草案对有效多数提出了双重标准：理事会成员的55％和代表人口65％以上。近年来，欧洲议会的权力也在逐渐增加，开始从一般的咨询机构演变为与部长理事会共同决策的机构。欧盟宪法草案提出：“欧洲议会和欧盟理事会共同承担立法和预算功能。”今后，95％的欧盟法规将由这种“共同决策程序”产生。

欧洲一体化是人类社会的伟大尝试。欧盟公民权的建设有助于加强欧洲认同和欧洲一体化的实现。我们相信，“公民欧洲”的实现不仅会促进欧洲的进步与发展，也将给全人类提供宝贵的经验和借鉴。

作者：马胜利，中国社会科学院欧洲研究所研究员，本文摘自马胜利、邝杨主编《欧洲认同研究》，社会科学文献出版社，2008年