张浚：作为“民事力量”的欧盟：浅析欧盟在国际舞台上发挥作用的方式

欧盟是当今国际舞台上的一个重要的角色，其对外关系的一个重要特点是着力通过各种“软力量”在国际事务中发挥影响，因而特别重视观念和制度的输出。2006年6月，欧盟理事会的一份讨论欧盟对外关系的文件指出，“在全球化的世界中推广欧洲的生活方式”是欧盟对外关系的一个重要内容。[1]

欧盟之所以如此，一方面是出于历史原因。欧洲主要国家长期生存在美苏两极对立的格局之中，没有可以依靠的独立防务体系，主要借助美国的军事力量维持欧洲的稳定与安全。这种状况使得欧洲国家在国际舞台上发挥影响的方式受到了限制，因此注重使用非军事力量发挥影响。例如，通过与非加太国家（ACP countries, 主要是前殖民地）签订洛美协定，以贸易加援助的方式，维持欧洲国家与这些地区的经济、政治联系和欧洲在这些地区的各种利益；通过提供援助，增强与其他发展中国家的联系，影响这些国家的发展道路；通过组织人权对话宣传欧洲的价值观念，如人权、民主、良治等等。冷战结束后，欧洲国家虽然开始组建自己的独立防务体系，但是，使用多种方式对外发挥影响的做法没有变化。

另一方面，则是因为欧洲国家基于历史经验对和平与安全问题、以及维护和平、安全、实现持久繁荣的方式有着自己独特的理解。例如，在2003年公布的“欧盟安全战略”中，欧盟全面分析了目前全球面临的挑战，并明确指出，在后冷战时期由于全球化的发展导致了国家边界日益开放，因而国际事务与国内事务日益紧密地联系在一起。在这样的条件下，简单地使用武力不能够有效地维持欧洲内部的安全与秩序。欧盟所列举的主要安全威胁都不是能够单纯依靠武力解决的，如恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区冲突、有组织犯罪以及国家能力的缺陷（state failure）等等。应对这些威胁不仅要加强欧洲的防务力量，而且需要全面动用各种对外政策工具，包括有效利用贸易政策和援助政策的杠杆作用，全方面出击，发挥影响。[2]2006年，欧盟委员会再度公开强调了在对外关系领域使用多种政策工具的重要意义。[3]

此外，欧盟还积极支持现有的国际多边机制、参与和引导不同层次上的合作机制，包括直接或间接地参与国际性组织、建立区域间的合作机制、通过各种渠道偶像推进政治对话等等，影响全球规则的发展方向，从而间接地维护欧洲的利益。

从欧盟对外关系的发展情况来看，欧盟根据不同时期、针对不同地区和国家的基本战略目标，有选择地搭配不同的政策工具和合作方式，以期最大限度地实现欧盟的战略目标。尽管这些“软力量”的效果并不直接，但是，从长时段来看，却并非无效，甚至能够实现一些“坚船利炮”所无法实现的目标。因此，分析欧盟在国际舞台上的角色就必须综合考虑欧盟在对外关系中使用的这些“无色无嗅”的“软力量”，才能理解欧盟的力量之源，并判断欧盟影响力所能达到的范围。本文将极其简要地、有针对性地分析欧盟如何使用软力量对外发挥影响。文章将集中于欧盟的贸易政策、援助政策、和欧盟参与多边制度建设的情况。由于文章篇幅的限制，本文无法对欧盟的“软力量”进行全面的描述与分析，因此将通过一些具体事例说明欧盟发挥影响的方式和范围。

 

一、欧盟对外政策的整体目标及主要对外政策工具

欧盟对外政策的整体目标随着国际环境的变化一直处在调整的过程中。外部环境给欧盟对外政策施加的影响至少表现在四个方面。首先，外部环境改变了欧盟和成员国的安全关切。冷战结束后，欧盟和欧洲国家的战略和安全主题由应对来自东方的军事威胁转向应对不断发展的全球化所带来的挑战，包括前面提到的恐怖主义、全球环境变化、非法移民、艾滋病和其他流行性疾病的蔓延等非传统安全问题。其次，外部环境的变化促使欧盟及其成员国重新认识自己的基本制度和价值。冷战时期的两极对立不仅是美苏之间的军事对立，同时是以美苏为首的资本主义市场经济制度和社会主义制度之间的对立。美国和欧洲两种市场经济模式的区别被掩盖起来，这两种模式之中蕴含的基本价值取向的差异也同样被掩盖起来。冷战之后，在市场经济向全球不断推广的过程中，欧美之间的制度差异突出出来，欧洲“社会市场经济”的延续和发展成为决定欧盟对外关系的一个极其重要的因素。再次，外部环境的变化改变了主要国际角色之间的力量对比关系，影响到欧盟及其成员国的国际地位。冷战时期，欧洲是生存在美苏两个超级大国之间的“二流国家”。冷战后，随着欧洲一体化的发展、欧元的启动和欧盟的不断东扩，其活动空间和影响力都在上升，欧洲日益成为国际舞台上一支不可忽视的力量。

外部环境的另外一个重要影响是：全球化的发展带来了大量的跨国行为，打破了民族国家疆域的局限，因此使得内部政策与对外关系越来越紧密地联系在一起。就欧盟来说，欧盟在环境、能源、竞争政策、农业和渔业、交通、反恐和非法移民领域的政策会直接影响欧盟和其他国家和地区之间的关系，反过来说，这些内部政策是否能够有效地贯彻和执行也受制于欧盟是否能够有效地处理它与外部世界之间的关系。近期欧盟委员会的对外关系政策文件中清楚地指明了这些发展趋势。[4]在这样的总体条件下，欧盟和欧洲国家的对外政策就不仅仅是被动地应对外来威胁、维护自身的安全和利益，而是要在国际舞台上扮演日益积极的角色，也只有这样才能有效地维护欧洲的整体利益。

2003年伊拉克战争之后，欧盟及其成员国深刻反思了欧盟在外交与安全领域的整体政策。2003年11月，欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳在公开的政策演讲中指出：

 

“…各类事件加强了这种信念：即欧盟应该在国际社会中扮演重要的角色。…以为在周围世界不断变化之时欧盟却一成不变，这是一种错误的看法。…政府间会议的一项重要工作基于大家共同拥有的、希望欧洲扮演更加强大的政治角色的愿望。我们也必须保证我们的政治计划能够适应新的国际战略环境。”[5]

 

索拉纳接下来指出，在这种大的国际环境中，欧盟共同外交与安全政策的当务之急是必须综合考虑欧盟所面临的安全威胁，并采取更加有效的联合行动。[6]

欧盟对安全问题的理解是全方位的。欧洲人不仅看到了在欧洲大陆或周边地区的安全威胁，也看到了在远离欧洲的世界其他地区的安全问题对欧洲的潜在影响；他们不仅看到了恐怖主义、跨国有组织犯罪等“表象”，也看到了滋生这些问题的根本原因。欧盟清楚地认识到仅仅凭借武力是不可能有效地保卫欧洲的安全与利益的，因此，欧盟对外战略的主要目标是：第一，增强国际法的作用；第二，增强支持“全球治理”的各种制度建设；第三，推动更加紧密的区域合作。[7]

单纯依靠武力是无法实现这些目标的。正如索拉纳所说：

 

“首先，为了应对这些威胁，我们必须采取有效的战略，并根据具体情况有针对性地使用政策工具和方法。…单纯的军事手段无法解决问题。恰恰相反，（我们目前所面临的威胁）要求欧洲联盟采取全面的预先介入的政策，充分利用所有的（对外政策）工具——经济的、政治的、军事的——防患于未然。” [8]

 

索拉纳的这些观点都被纳入了1个月后出台的“欧盟安全战略文件”之中，并有所延伸。这份文件在强调 “周边政策”对欧盟安全政策之特殊意义的基础上，指出“建立在有效的多边机制之上的国际秩序”的重要性。而建立和巩固国际多边机制不仅包括支持现有的国际组织和国际体系，也包括在国际范围内改善国内治理。

 

“国际社会的质量取决于组成国际社会的各国政府的质量。卫护我们安全的最佳方式就是建立一个由运转有效的民主国家组成的世界。推广良治、支持社会和政治改革、解决腐败和滥用权力的问题、建立法治和保护人权是巩固国际秩序的最佳方式。”

 

为实现这些目标，欧盟应该充分利用的政策工具是贸易政策和发展援助政策。

 

“贸易和发展政策能够成为推动改革的有力工具。…我们应该继续保持和加强通过援助计划、附加条件和有针对性的贸易措施来改善治理状况这样一种重要的政策特性。” [9]

 

那么，欧盟所使用的这些政策工具是否有效？它是如何通过这些渠道发挥影响的？除了这些政策工具之外，欧盟还有哪些“软力量”？以下将通过一些具体的事例加以说明。

 

二、通过贸易政策推动内部改革：欧盟与非加太国家的贸易关系

 

欧盟在制定对外贸易政策时，往往不是“就贸易、谈贸易”，而是把双边贸易当作影响伙伴国内部政策的一个重要渠道，这在欧盟与非加太国家的贸易关系中表现得十分明显。20世纪70年代以来，欧盟与非加太国家的贸易关系是在4期“洛美协定”以及随后的“科特努协定”的框架下发展的。[10]从第一期洛美协定开始，欧盟与非加太国家的贸易关系就与发展援助紧密联系在一起，而且，随着国际形势的变化，各期协定不断增加新的内容，例如，在80年代增加了推动非加太国家进行市场经济改革的“结构调整”措施的内容，在冷战之后，欧盟把大量的关于民主、人权等政治问题纳入到与非加太国家之间针对修改“洛美协定”的讨论中。[11]

20世纪70年代欧盟与非加太国家签订“洛美协定”时，所要解决的不仅是与这些国家的贸易关系，而是有多种政治、经济和安全考虑。回溯历史，“洛美协定”植根于主要欧洲国家在这一地区的殖民历史。在欧洲一体化的进程中，欧洲内部的经济合作，尤其是建立关税联盟等举动，影响到了宗主国与尚未独立的殖民地之间的关系，因此，处理与这些殖民地之间的经济关系成为欧洲经济一体化的一个重要内容。1958年签订的“欧洲经济共同体条约”( 罗马条约)中，有专门条款规定了法国、比利时、荷兰等前宗主国与海外殖民地之间的经济关系。随后，欧洲经济共同体与非洲国家签订了两期“雅温得协定”。洛美协定是在这些合作机制的基础上建立起来的。

第一期“洛美协定”签订于1975年，刚好是在20世纪70年代初的石油危机之后。在当时的情况下，欧洲国家更加急切地希望保证自己在海外的原材料供给和产品市场。考虑到当时的冷战局势，在西方世界遭遇经济危机的时候，巩固和发展同非加太国家的全方位联系，具有重要的地缘战略意义。1996年，欧盟在全面评价洛美协定时，毫无隐讳地承认了欧洲国家的这些意图。[12]因此，从一开始，“洛美协定”就不是一个纯经济的合作协定，而是包含了大量的非经济因素。

所以，由于不同时期内国际形势和主要欧洲国家对外关系的重点不同，“洛美协定”所确定的欧洲国家与非加太国家的合作关系也有所区别。在冷战时期，非加太集团在贸易和援助两方面都得到欧共体相当优厚的待遇。首先，“洛美协定”确定了欧共体和非加太国家之间的给援与受援关系，非加太国家“有权利”得到来自欧共体的援助。其次，在一些双边贸易安排上，欧洲方面也做出一些让步，例如为非加太国家的某些出口产品(主要是原材料等初级产品)建立价格稳定机制，以减轻国际市场的价格波动对出口国经济的负面影响。

随着冷战趋缓，欧共体在与非加太国家的谈判中采取了愈来愈强硬的姿态。在1984年签署的第3期洛美协定中，欧共体不仅增加了一些限制性条件，其中既有人权和民主等内容，也有与世界银行所推动的“经济结构调整”战略相一致的经济条件；而且，欧洲国家还在洛美协定中引入了严格的管理程序，加强对洛美协定下各类基金的管理。[13]

第4期“洛美协定”是在1989年底签订的。当时，国际局势发生了巨大的变化，两极对立的格局已经基本结束，主要西方国家的对外战略发生了重大的变化。一方面，无论是欧洲还是美国都开始积极推动市场经济在全球范围内的扩张，另一方面则是把根植于西方历史和文化中的价值观念和制度看成是具有“普适性”的“人类财富”，积极在全球范围内推广。在此条件下，欧共体在“洛美协定”之中增加了更多的限制性条件，继续通过贸易向非加太国家施加影响。这些条件基本集中在两个方面，一是推动市场经济和与市场体系相联系的制度建设，一是推广民主制度。在1996年公布的欧盟绿皮书中对这些动机有着非常清楚的表述：

 

“新的国际环境不仅改变了欧盟及其尚处发展进程中的合作伙伴的主要利益，它还要求欧盟承担起更多的与其规模相适应的责任。这些责任首先是政治性的：欧盟必须积极支持20世纪80年代中后期冷战进入尾声时即已开始的不断朝向更加开放的世界的种种发展趋势，尤其是需要稳定民主化进程，在许多ACP国家中，民主化进程尚未开启。”[14]

 

在第4个“洛美协定”给与非加太国家更加优惠的市场准入条件，但是，却附加了更加严格的条件以限制与贸易政策紧密相联的援助政策。例如，在洛美协定下的财政援助中，有18%的款项专门用于推动非加太国家的“经济结构调整计划”。[15]在1995年的“洛美协定”补充议定书中，欧盟将民主和人权问题与洛美协定下的援助挂钩，并规定各国获得的欧盟援助的数额要取决于其经济运行情况。

而到了“科特努协定”时，贸易与更加广泛的议题联系在一起。“科特努协定”下，欧盟与非加太国家的合作被划分成5个支柱，包括：政治合作、参与式方法、以减除贫困为重点的发展战略、新的贸易框架和财政合作（主要是指欧盟对非加太国家的援助）。“科特努协定”清楚地把贸易和政治议题以及发展议题联系在一起。在政治对话中不仅包含了欧盟一贯坚持的民主、人权和良治等内容，还包括了维和、冲突预防以及安全领域的合作。在发展和减贫支柱下，“经济发展”项目下的政策措施以鼓励私人部门的发展和私人投资、推行有利于市场经济发展和巩固的宏观经济政策和结构调整为中心，“社会和人类发展”包括了社会政策、青年问题以及文化发展；除此之外，还积极推动区域合作，解决一些跨国的发展问题，如性别平等、环境的可持续发展等等。在贸易支柱下，科特努协定的主要目标变成了通过贸易带动这些非加太国家更好地融入世界经济体系，尤其是遵守世界贸易组织确定的贸易规则。而财政合作，即欧盟向非加太国家的援助，则是提供了一些必要的资源以推动上述所有领域内的进展。[16]

在处理与非加太国家的关系时，欧盟极其倚重贸易政策这支政策杠杆。原因是非常明显的，欧洲国家和非加太国家之间的力量对比悬殊，其关系显然是不对称的，因而，欧盟有可能通过“贸易加援助”的方式输出价值观念和基本制度，并推动一些有利于欧盟、确未必有利于非加太发展中国家的改革政策，比如在“洛美协定”的框架下在非加太国家中推动“经济结构调整”政策，促进这些国家中自由市场经济的发展。因此，有人认为，欧盟对非加太国家的政策与其说是一种“民事力量”，还不如说是“温和的帝国主义”。[17]无论如何，贸易政策一种对外政策工作的作用是非常清楚的。贸易议题自始至终与其它种种政治和安全考虑联系在一起，贸易只是欧洲国家对非加太国家施加影响的一种手段，而不是最终目标。

   

三、通过发展援助（或发展合作）影响受援国的发展进程：欧盟在中国的援助实践

 

在处理与不同地区的关系时，欧盟的战略以及与这些战略配套的政策工具都是不同的。在非加太地区，欧盟动用了贸易政策这种政策工具，而在其他一些地区，那些并不严重依赖同欧盟的贸易关系的地区，比如东亚，贸易政策就不可能起到同样的杠杆作用，因此欧盟和主要欧洲国家就更多地使用援助工具输出制度和价值，影响受援国的发展道路。例如，欧盟发展欧中关系时就有意识地利用援助工具来影响中国的对外政策和中国的内部发展。

在20世纪70年代末中国实行改革开放政策之初，主要欧洲国家开始向中国提供援助，欧共体对华援助稍稍落后一些，始于1983年。中国作为一个潜在的大市场的吸引力、中国作为一个大国具有的世界影响都是当时欧洲国家注重发展同中国关系的重要考虑。 欧共体的基本对华援助战略与这些考虑基本一致。

20世纪80年代的欧共体对华援助的主要领域是农业。[18]这首先是由中国内部需求所决定的，由于当时中国的农业生产条件和技术水平相对落后，需要这方面的帮助。欧共体通过援助项目和中国在洪灾预警、农业规划方面进行了一些合作。就欧盟方面而言，由于共同农业政策下长期通过价格补贴的方式刺激了农业的发展，农产品的对外出口成为对外经济关系的一项重要内容。欧共体也希望通过援助打开中国的市场的大门，欧共体通过开展了一些作物种植和水产养殖方面的合作项目，向中国输入欧洲的农产品生产标准，为中欧之间的农产品贸易铺路搭桥。

20世纪90年代以后，随着冷战的终结，欧共体/欧盟对华援助包括了更多的内容。冷战结束后，一方面，中国经济不断发展，国际地位上升。另一方面，战后时期安全议题发生了重要的变化，地区冲突增多，非传统安全的重要意义上升。中国无论在维护世界安全还是维护地区的和平与安全方面都发挥着不可替代的重要作用。因此，在解除了两个阵营对立的种种束缚之后，欧盟和主要欧洲国家试图利用援助这种工具带动与中国之间更加全面的关系，不仅仅是在经济方面，而且是在社会领域，甚至包括一些政治领域的合作。

在这种条件下，欧盟对华援助的规模迅速扩大。1991-1994年的4年时间里，欧共体向中国提供的赠款项目共20个，金额总计约为8340万ECU，而1983-1989年的7年时间里，欧共体对华赠款项目只有9个，总金额约为3686万ECU。[19]同时，欧盟（欧共体）对华援助的领域扩大到了能源、人力资源合作、环保、扶贫、农村综合发展、基础卫生等。

在政治和社会方面，欧盟（欧共体）的对华援助与欧洲国家对中国在国际社会中的地位和作用的认识相一致。1995年，欧盟出台了“中欧关系长期政策”文件，综合阐述了欧盟（以及欧盟成员国）新的对华政策。此文件开宗明义地解释了中国的崛起对世界和地区秩序的意义。[20]从欧盟的角度来看，中国的发展不仅为国际体系提供了机遇，也成为现存国际秩序的挑战。关键的问题是，中国如何在实力不断壮大的同时承担起与其国际地位相匹配的国际责任。只有在中国内部不断推进符合国际规则的政治、经济和社会改革，才能够保证中国的崛起不会导致世界和地区秩序的动荡。所以与中国的关系应该包括两方面的内容：第一，影响中国内部的改革与发展进程，尤其是要加强中国内部建立在法治基础上的制度建设和公民社会组织的改革；第二，增加中国与国际社会的交流，加强一些具有重要国际影响的政策领域内中国与国际社会之间的合作，例如核不扩散问题、环境问题、移民问题等等。同时，由于在中国内部的改革过程中出现了分权化的趋势，地方政府在很多政策中扮演关键的决策者和执行者的角色，所以欧盟已经不满足于同中央政府发展关系，而希望进一步加强次政府层面的交流。

对华政策的转变直接影响了对华援助战略的转变。1995年欧盟对华政策中指明的欧共体对华援助活动的优先领域是：

 

“·对中国经济具有关键意义的领域的合作；

·对促进中国体制内部推广最佳实践具有促进作用的合作；

·能够增进改革势头的合作。”

 

推动、加强和支持中国内部整体改革进程成为欧共体发展援助的主要目标，其所针对的领域非常宽泛，文件中指明的领域包括：推动中国融入世界贸易和投资体系的改革；对中国欠发达和受到限制的公民社会的改革；让中国与信息社会更加接近的改革；阻止中国环境恶化的改革等等。

因此，20世纪90年代之后，欧盟对华援助的领域呈现出一种“软化”的趋势，一是向社会领域倾斜，一是增加了与制度改革有关的内容，比如司法合作等等。欧盟驻华使团发展援助官员Micha Ramakers根据他在欧共体援助活动中15年的工作经验指出，在90年代中期之后，欧共体对华援助发生了明显的改变，农业和基础设施建设等方面的内容逐渐减少，而具有战略意义的政策目标占有越来越重要的分量，比如经济体制改革、司法合作、环境保护等，援助从传统的发展合作向结构性的合作转变。在对华援助过程中，欧洲越来越强调要寻求双方的“共同利益”（mutual interests）。正是基于这个原因，减贫在欧盟的对华援助中不是优先项目，因为减贫只是对中国单方有利的，不能使欧盟从中受益。欧盟在中国的援助活动逐渐集中在少数几个领域之中，但是希望与中国在这几个领域中保持更长久的合作关系。

在经济合作方面，欧盟力图通过援助活动带动中欧之间关系、尤其是经济关系的全面发展，并影响中国的发展方向。20世纪90年代初，欧盟和中国就在援助资金的支持下开始了对未来中欧之间经济关系发展前景的交流，而会计培训项目、中国经济学家培训项目和欧盟管理学院等活动则无疑是向中国推销欧洲的管理经验和管理模式，以期提高欧洲和欧盟在中国的经济发展中的影响。[21]同时，在中国的援助活动悄悄地为欧洲企业营造着有利的市场环境，推动中国的各项制度与欧盟更加协调，从而为欧洲企业创造更多的商业机会。目前欧盟在中国的知识产权、食品卫生、环保和航空等方面的合作，都是在促进中国采取更多的欧盟的技术标准和规则。对欧盟来说，中国更多地采取欧洲的标准而不是美国标准，这就是欧盟的利益所在。[22]

中国是一个欧盟的一个独一无二的受援国，因为中国在国际政治和经济舞台上都扮演着越来越重要的角色，是不能与其他的欧盟受援国相比的。在中国已经有能力解决自己的发展问题的情况下，欧盟仍然继续向中国提供发展援助主要是出于战略考虑。目的是通过发展援助带动的中欧之间的全面合作影响中国的发展道路。因此，欧共体/欧盟的对华援助是发展与中国关系的一种重要的政策工具，欧盟负责援华事务的官员对此是毫不隐讳的。

 

四、通过引导制度建设发挥影响：欧盟在亚欧会议中的作用

 

贸易政策和援助政策是欧盟对外关系中的两种 “看得见、摸得着”的政策工具，是欧盟对外“软力量”的重要因素。除此以外，欧盟的“软力量”还表现在欧盟参与或塑造国际性或地区性多边合作机制的能力上。正如索拉纳所言，欧盟希望国际秩序能够建立在有效的多边机制上[23]。欧洲人不仅反复强调现存的国际多边法律框架的重要意义，而且积极参与多边机构的活动，并创立新的多边合作机制，通过参与推广欧洲的制度模式和价值观念，间接地实现自己的利益。

欧盟在现有的绝大多数国际组织中是一个特殊的行为体，在一些重要的国际政治和经济组织中，欧盟并不具有正式的成员身份，而是依靠成员国在这些组织中发挥影响。[24]根据《阿姆斯特丹条约》，欧盟成员国应该在国际组织和重要的国际会议上协调彼此的立场，同时，成员国在国际组织和国际论坛中的活动不能损害欧洲联盟的利益，也不能损害欧盟对外政策的一致性。[25]

尽管欧盟成员国在国际组织和国际论坛中并不是铁板一块，但是，欧盟共同外交与安全政策的发展有效地带动了欧盟成员国在国际组织中的政策协调，尤其是在联合国的一些经济和社会组织中。这样，欧洲国家在这些多边机构中就形成了一个大的集团，充分利用联合国机构“一国一票”的原则，影响多边机构的政策制定。据中国派驻联合国教科文组织的官员介绍，目前，欧盟成员国在教科文组织中很有影响力，就是因为欧盟的成员国，甚至包括一些欧盟候选国，能够采取共同的政策立场。[26]而且，由于欧盟在国际舞台上扮演着日益积极的角色，它开始直接参与一些多边机构的活动。比如，在联合国系统下的许多经济和社会组织中，欧盟已经取得了观察员的身份，虽然没有表决权，但不妨碍欧盟发表自己的政策主张。[27]

同时，欧盟还积极开辟各种渠道，建立一些新的多边对话与合作机制，并通过选择有利于欧盟的合作方式来发挥影响。欧盟在亚欧会议进程中的作用是一个非常典型的例子。

1996年，亚欧会议正式启动。在欧盟的带动之下，亚欧会议建立了一种“开放的网络式”的对话机制。亚欧会议的开放性首先表现在其“可塑性”上，尽管亚欧会议中的政策讨论以促进成员间的共识为目的，但是它不是以具有约束力的法律或条约为基础，成员的角色和行为方式不是用“白纸黑字”确定下来的，而是在互动过程中逐步确立起互相心照不宣的非正式规则；其次，亚欧会议定位为“开放的地区主义”，合作的目的不是建立一个排他的“亚欧联盟”，而是要支持现有的全球性多边法律框架所确定的国际准则。

亚欧会议启动后，在成员之间建立起来多重交往渠道。首先，出现了定期的、以分工为基础的职能部门之间的交往，传统的对外关系部门（如外交部和商务部）越来越多地扮演着政策协调者的角色。其次，非政府部门参与到了跨国交往之中，亚欧会议甚至创造了一些机会，使得非政府组织的活动能够与重要的政府间会议背靠背进行，从而增加非政府部门的影响力。

亚欧会议的结构使得欧盟及其成员国能够更加充分地发挥影响。一方面，就像在其他国际组织中一样，欧盟内部良好的协调机制可以保证成员在某些政策问题上具有相同或相似的立场，放大了欧洲的声音。与欧洲国家相比，亚欧会议的亚洲成员很难用一个声音说话，也就无法在一个“地区对地区”的合作机制中发挥主导作用。其次，亚欧会议把大量的政策讨论集中在技术层面上。这一方面可以减少政策讨论的政治障碍，另一方面，这样的讨论往往要求参与者具有相同或相似的专业背景，因此，是以“知识为基础的讨论”，这种差别是不容忽视的。由于欧洲成员在一些领域之中具有明显的知识优势，也就有可能主导这些政策讨论。这种倾向在亚欧会议具体的合作项目中表现得非常明显。其次，亚欧会议中的多头参与扩大了欧洲成员发挥影响的渠道，除了把交流扩展到次政府层次，亚欧会议还建立了非政府部门之间进行直接交流的平台，这使得欧洲成员在社会组织方面的优势也成为了其“影响力”的一个重要方面。

综上所述，虽然亚欧会议是一个以对话为主的合作机制，没有很多“实质性”的合作，但是，却带来了一些“实质性”的结果，其中最突出的一个巩固了东亚的多边区域合作机制。而且，欧亚之间长期的关于维持多边国际秩序的交流也带来了成员间政策立场的趋同。这些趋同的趋势既表现在具体的政策领域中，例如贸易和投资政策；也表现在整体外交政策上，亚欧会议成员纷纷表示支持国际性的多边机制就是一例。

贸易政策和援助政策是“有形”的，而欧盟在国际或地区间“制度建设”中潜在的影响是“无色无嗅”的。但是，这些影响力像空气一样似无还有，“润物细无声”，往往能够在实现一些“硬力量”无法实现的目标。可见，欧盟在国际舞台上发挥影响的方式是非常多样的，可以针对不同的政策议题、不同的地区采取不同政策工具和发挥影响的手段。

 

五、结论: 欧盟软力量在世界力量格局变化中的作用

 

由于欧盟看到的外部环境中的机遇与挑战不是单一的，影响欧洲稳定与发展的不仅仅是恐怖主义，恐怖主义的产生与存在也不仅仅是由于几个国家或几个人，而是有着政治的、经济的和社会的根源。正因为欧盟看到了多重的机遇和挑战，所以它的外交与安全战略有着多重的目标，这些多重目标需要动用不同的外交政策工具才能够实现。所以，在加强、并加快欧洲共同安全与防务政策的同时，欧盟一如既往地重视使用各种非军事的手段对外发挥影响，针对不同地区、不同的问题欧盟采用不同的对外政策工具实现自己的目标。贸易政策、援助政策都是欧盟手中重要的政策工具，而且，欧盟还积极地通过参与国际或地区性的多边合作向外辐射影响。

总体而言，与美国相比，欧洲人更加注重用“规则改造世界”，而不是用“武力征服世界”。因此，无论是从其外交与安全战略的目标来看，还是从实现这些目标的手段来看，输出价值观念、规则、制度等“规范性”要素都是欧盟对外关系的重要内容。一方面，欧洲人相信这些“规范性要素”是世界和平与安全的重要保证；另一方面，这些“规范性要素”可以引导其他国家和地区接受欧洲人的行为方式，并接受欧洲人认识事务的方式，从而“欧洲利益”变成“共同利益”，把“零和博弈”变成了“双赢”的局面。

这些“规范性要素”渗透在欧盟对外关系的各个方面，无论是欧盟的贸易政策、援助政策，还是欧盟在多边机构中的活动，都多多少少以向外输出规则为目的。欧洲对外关系中的“规范性”要素能够发挥的影响是潜在的，追踪其发挥影响的方式和范围都比较困难，而且一般要经过一个比较长的时间段才能看到具体的结果，因此，这些要素的具体影响往往被人忽视。