欧盟以“区域组织”的身份活跃在国际舞台上，是一个特殊的行为主体，它的角色和发挥作用的方式不仅受到内部制度结构的限制，而且在某种程度上是把欧洲一体化经验“外化”到全球范围，套用欧洲人的话来说，就是让全球共同“分享欧洲的成功经验”。欧洲的成功经验有着丰富的内涵。从制度分析的角度来观察，欧洲的一体化进程以“制度化的一体化”为特色 [1]，欧洲层面的制度建设不仅塑造了一体化的走向，而且为一体化的深入和扩大提供了持续的动力。欧洲的多边制度框架确立和巩固了成员共同认可和必须遵守的行为规则和价值规范，结果是，成员对自己利益的看法发生了变化，为了实现本国利益而彼此冲突的竞争关系在多边框架下被寻求“共同利益”的种种努力所取代。除了为经济一体化和建立统一大市场提供了制度保障之外，欧洲的多边机制还改变了欧洲大陆上的国际关系格局，“均势外交”在今天的欧洲大陆上已经失去了意义。国家发挥影响的方式和途径相应地改变，在欧共体/欧盟内部复杂的政策制定体系中，已经不能单纯依靠“实物”来计量一国的“实力”或发挥影响的能力，多边机制提出了另外需要考虑的因素[2]，实力成为了“硬力量”(hard power)与“软力量”(soft power)的综合。

欧洲的内部经验决定了欧盟及其成员国对外的行为方式，在参与国际事务的时候，欧盟及其主要成员国一如既往地坚持多边机制的作用，不仅努力在全球范围内巩固国际多边制度框架，而且致力于推动其他地区的多边机制的发展。一个以“制度化”和“多边制度建设”为主要内容的处理国际关系的“欧洲模式”日渐清晰起来。这种模式首先反映了欧洲人对双边外交、尤其是“均势外交”的扬弃，在经历了两次世界大战之后，欧洲人清醒地意识到以“势力均衡”为基础的和平与安全是多么的不可靠。其次，目前还没有得到充分认识的是，欧洲人通过有意识地参与制度建设间接却又有效地在全球范围内发挥着影响，“制度”是欧盟这个“民事力量”（civilian power）发挥影响的重要渠道，也是其影响力的来源。本文旨在分析欧盟参与亚欧会议的情况具体说明欧盟及其成员国如何通过多边制度建设对其他国家和地区发挥影响。

本论文将集中讨论亚欧会议的制度结构，并由此入手分析欧盟及其成员国在亚欧会议中发挥影响的方式。亚欧会议的历史不足10年，况且它是一个发展欧盟和东亚两个地区间关系的区域间合作机制，它如何可以成为观察欧盟对外行为方式的一个窗口？原因有三。第一，由于东亚在世界范围内的经济和政治地位迅速上升，而且，由于历史原因，美国在这一地区有举足轻重的影响，发展和东亚之间的关系对欧盟来说具有极其重要的战略意义，是其全球战略的关键部分。第二，亚欧会议充分展示了欧盟及其成员国有意识地通过制度建设发挥影响的种种努力，在亚欧会议框架下，成员间的跨国政策讨论以新的方式组织起来，对东亚地区的区域多边机制建设和成员内部的政策制定过程都产生了比较明显的影响。第三，亚欧会议增强了欧盟及其成员国在东亚发挥影响的能力，除了外部国际局势的因素之外，亚欧会议所确立的合作方式也放大了欧洲和东亚两个地区之间原本存在的不对称关系，因而通过观察亚欧会议下的合作可以更好地理解制度本身如何能够成为一种“软力量”，也可以更好地说明欧盟如何是与美国相对的“民事力量”。

 

 

一、“制度化的一体化”：欧洲一体化进程中的制度建设

政治制度可以引导政治活动的进程，因为它确立了政治主体需要遵守的行为规则和规范，蕴涵了他们认可的价值观念，并且会在比较长的时间段里影响到他们的政治观念、立场和取向。[3]因而，一些学者把政治制度视为独立的社会进程。[4]从长远来看，政治制度的运转不仅会带来一些参与者意想不到的结果，而且它还会限制和影响实现既定目标的方式。在欧洲一体化的历史中，制度建设就曾经扮演了重要的角色、并将继续发挥着影响。

首先，制度框架塑造了欧洲一体化的轮廓，并影响了一体化的历史进程。第二次世界大战之后，欧洲人痛切地认识到确保安全和共同发展的目标无法在民族国家的范围内实现，而旧有的以势力均衡为基础的欧洲国际关系格局也无法保证欧洲的持久和平。在这种情况下，欧洲人开始尝试通过建立区域性多边机制的办法，促进欧洲的联合。战后初期，欧洲掀起了建立国际组织的潮流，欧洲煤钢共同体就是从这些区域性组织中生长起来的，并为欧洲联盟奠定了最早的制度基础。

欧洲煤钢共同体与战后初期的其他欧洲区域合作机制的最大不同之处有二。首先，它改变了不触及国家主权的松散的合作方式，建立了一个拥有主权让渡性质的最高机构（high authority），并逐步发展起一套对成员国具有直接约束力的欧共体法律体系；其次，它采取了部门联合的形式，鼓励“针对具体问题”（issue-specific）的合作，因而可以避免政治上的障碍。回溯欧洲一体化的历史就能清楚地看到，欧洲煤钢共同体与英国积极支持的像欧洲自由贸易区（EFTA）这样松散的合作机制恰成对照，前者之所以能够开辟经欧洲原子能共同体、欧洲经济共同体直到欧洲联盟这一条发展脉络，并有效地推动了欧洲一体化的进程，它所创立的制度模式是一个重要的因素。[5]

其次，多边制度框架改变了成员国之间的“权力游戏”规则，主要是改变了权力的内容和使用方式。战后“德国强权”的演化最能说明这一点。德国在欧洲一体化进程中占据着核心位置，这是不争的事实。建立欧洲煤钢共同体的初衷之一就是要把尚在恢复元气的德国装进“笼子”，消除欧洲安全的隐患。多边合作机制固然从制度上限制和约束了德国，使它没有可能再度发展成为第三帝国似的地区霸权，但是，故事的另一面是，德国利用多边制度框架间接地影响其他成员国。[6]一方面，德国通过参与欧洲层面的制度建设间接发挥影响，在参与过程中，德国尝试着把自己的行为规则、规范和价值观念变成欧洲的规则、规范和价值观念，把德国利益变成“欧洲利益”，这是凭借着“制度输出”而不是凭借着“强权”来施加影响的一种方式；另一方面，欧洲机构放大了德国发挥影响的能力，“欧洲化”了的“德国”规则、规范和价值，得以在更大的范围内传播，“欧洲化”了的“德国”利益因此也能够更好地实现。这种变化的结果是，德国事实上在欧共体/欧盟之中占据了主导地位，但是 “德国强权”的基础改变了，在政治、经济和军事实力、人口规模和地缘政治优势等“硬力量”之外，又添加了由参与多边制度建设而带来的各种“软力量”，而且它对其他成员国施加影响的方式变得更为隐蔽。

基于这样的经验，欧洲人坚定不移地在世界范围内推销多边制度框架，并在有条件的时候通过选择制度模式放大自己的影响力。其动机是双重的：第一，与双边外交条件下的“势力均衡”相比，多边制度框架可以更加可靠地保障安全和实现共同繁荣；其次，有意识地参与全球范围内的多边制度建设，可以充分利用多边制度框架带来的“软力量”，输出欧洲的规则、规范和价值，间接却又有效地在全球范围施加影响。欧盟及其成员国积极参与亚欧会议进程、并力图通过亚欧会议进程补充现有的各种双边交流渠道，其内在逻辑即在于此。

 

二、亚欧会议的制度框架：欧洲的烙印

欧盟及其成员国对亚欧会议机制赞不绝口，在2001年欧盟的亚洲政策文件中，亚欧会议被称为进行“区域间合作的出色样板”。[7]不仅如此，在目前亚欧会议面临机制改革的压力、而欧洲和亚洲成员之间又存在着意见分歧的情况下，欧盟极力维护当前的亚欧会议合作机制，尽管这个机制遭受到严厉的批评。欧洲人为什么要决议捍卫当前这个看上去缺乏效率的合作机制？解决这个问题必须从亚欧会议的制度结构入手。

 

1．  亚欧会议所确立的网络结构

亚欧会议是一个“非机制化”的合作机制，它不是建立在具有约束力的条约和其他国际法律文件的基础上，没有处理日常事务的常设机构，自身不拥有可以独立使用的资源，在亚欧会议框架下进行的主要活动就是召开会议。所以亚欧会议并不是一个一般意义上的区域组织，它之所以被成为制度，是因为它具备了政治制度最基本的要素：成员之间的定期交往渠道（routines），[8]在亚欧会议中，这些日常交往渠道表现为不同领域中和不同层次上的定期会议。

迄今为止，亚欧会议确立了一个建立在分工基础上的网络式制度结构的雏形。虽然亚欧会议的宗旨是推动亚欧之间的“全面”伙伴关系，但交流却建立在分工基础之上。亚欧会议下设3根支柱，覆盖了主要的合作领域：经济合作、政治对话和学术、文化以及人民之间的交流，并根据每个支柱下政策对话与合作的不同情况安排相应的定期会议，比如负责经济合作的定期的经济部长会议和财长会议，负责政治对话的定期的外长会议，在学术、文化交流领域的不定期的文化部长会议等。合作领域分工的结果是建立了成员政府之间直接的部门联系（cross-cutting relations），政策对话由主要在成员国的中央政府之间展开，变为在职能部门之间进行。

如果把这些平行政策领域中平行的会议机制视为亚欧会议的经线，不同级别的会议就是纬线，他们共同构成了亚欧会议下的政府间关系网络。根据亚欧会议的倡导人之一吴作栋的最初想法，亚欧会议应该服务于两个目标，其一是建立亚欧领导人之间的个人联系，其二，在两个地区之间发展更紧密的经济联系。[9]这个想法辗转落实成具体制度，就成了不同级别的政府间会议，最出风头的会议是两年一次的亚欧首脑会议，为维持亚欧会议机制贡献最大的是亚欧会议高官会，担负了亚欧会议的整体协调的责任。此外，还有各种定期和不定期的部长级会议、分管具体问题的高官会、通过其他渠道进行的政府官员间的一般交流，等等。一般说来，从首脑会议到高官级别的会议之间存在着一种十分松散的“上下级”关系，比如，贸易投资高官会要向经济部长会议汇报工作成果，并负责筹备经济部长会议，经济部长会议又要向首脑会议汇报工作，提出本领域的新合作议案，由首脑会议批准，等等。

沿着经线和纬线的方向，出现了两种政策协调。一个是不同合作领域之间的协调，一方面成员国要协调本国内部的部门立场，使得国家内部各个部门的亚欧会议政策能够与国家的整体政策保持一致；另一方面，在亚欧会议层面存在着亚欧会议高官会和其他负责领域合作的会议或机构之间的协调，保证各领域的合作符合亚欧会议进程的总体方向。一个是在亚欧会议层面的不同级别的协调，主要是在成员之间就具体问题达成一致意见。这种网格状的结构鼓励的是政策过程中的分权趋向。显然各个职能部门占有更重要的地位，以中国的情况为例，在制定针对亚欧会议的政策时，传统的主管对外事务的对外关系部门，如外交部、商务部、乃至职能部门下设的国际司等，主要承担的是政策协调职能，基本的政策立场则出自负责各个领域具体事务的主管部门。[10]政府间交流网络的情况见图1。

亚欧会议除了建立了成员政府部门之间的交流网络，同时设立了非政府部门参与亚欧会议的机制和渠道，不仅促进了成员非政府部门之间的交流，而且在某些领域之中，鼓励非政府部门参与政府间的政策讨论。比如，在贸易促进行动计划下，投资专家组（主要由成员负责投资问题的政府官员组成）针对某些问题的讨论要以“亚欧工商论坛”（以非政府的私人部门或工商协会等组织为主）提供的问题清单为准，这意味着非政府部门甚至分享了政策制定权力：设定讨论日程。

从制度结构的角度来看，这种网络式制度结构的特点主要有以下几个方面。首先，国与国之间的政策对话不再由中央政府、尤其是外交部主导，大量讨论是在次政府层面的职能部门间进行，非政府部门也参与到传统意义上的“外交”事务中，因而在亚欧会议进程中明显出现了多头参与、政策制定权力分散化的趋向。其次，政策讨论的基础发生了变化。由于大量的政策对话是在职能部门之间进行的，政府间讨论的人员构成相应地改变。亚欧会议下的大量会议是“技术官僚”会议，会议议题以具体合作领域的具体问题为主，表现出了技术倾向，政治性降低；讨论问题的方式也随之改变，受到鼓励的是“以知识为基础的政策讨论”[11]，跨国政策讨论的行业性质更加突出。再次，亚欧会议建立了一个开放的制度结构。其制度的开放性主要表现在两个方面：一方面亚欧会议不是以具有约束力的法律或条约为基础，成员的角色和行为方式不是以“白纸黑字”的方式确定下来的，而是依据共识和在互动过程中逐步确立起来的非正式的规则；另一方面，构成成员之间对话和合作所依据的规范基础的是全球多边法律框架，而不是基于仅适用于亚欧会议成员的“亚欧规范”。

 

图1：亚欧会议下的政府间交流网络

 

说明：         定期交往

               不定期交往

               成员间的次政府层面的定期交往

               成员间的次政府层面的不定期交往

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