导言

2020年7月，英国查塔姆智库发布报告，聚焦于英、法、德三国外交合作模式——E3模式的起源及其在英国脱欧后的发展方向。E3外交模式起源于伊朗核协议并逐步扩大到更广泛的外交合作领域。该外交模式存在其自身的优、缺点，并正经历着英国脱欧这一不同寻常的政治环境。在分析E3外交模式在未来十年将如何受到政治和战略发展的影响时，报告表明，跨大西洋关系以及欧盟共同外交与安全政策的变化将是影响E3模式效用的关键因素。该报告认为，缩小、扩大甚至将E3模式制度化，都存在一定障碍。对英国政府而言，最好的选择是在更多领域尝试E3合作模式，同时保持该模式的灵活性和适应性。

 

一、诞生：E3外交模式的优势与劣势

2003年，为与伊朗就其核燃料再处理和浓缩活动问题展开协商，法国、德国和英国联合发起了谈判，E3模式自此诞生。十余年来，E3一直是对伊外交谈判的核心模式，并于2015年7月促成了《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA）的签订。逐渐地，E3模式成为了反映对伊外交的风向标。

2004年底，欧盟共同外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳被选为欧盟与伊朗的联络人，开启了“E3+欧盟”模式。该模式直接将E3与欧盟外交与安全决策机制联系了起来，有助于消除人们对E3绕过了欧盟议程的担忧，同时保持了政府间外交模式的灵活性和响应性。

特朗普政府对《联合全面行动计划》的敌意，以及随后美国于2018年退出伊核协议，都对E3构成了重大挑战。尽管如此，该联盟仍然保持着凝聚力，而这种凝聚力根植于一个共同的承诺——寻求外交解决办法以应对伊朗核计划的挑战。跨大西洋各国在伊朗政策上的分歧，一方面巩固了E3的共同利益，另一方面也使E3与美国的关系变得更加紧张。除了伊朗核问题，E3外交模式已经逐步拓展到其他国际事务，如叙利亚冲突、2019 年沙特阿拉伯石油设施遭袭事件以及南海航行自由。

（一）E3外交模式的优势

随着外交合作范围的不断扩大，E3外交合作模式的优、劣势也愈发明显，其主要优势包括：

●有效的政策协调：在欧洲三大国之间进行有效协调，为各国提供集体影响力和信誉，这是三国各自独立所不能拥有的；

●高效地建立共识：尤其是通过 “E3+欧盟”的合作模式，E3这一较小联盟之间商定的政策，也可以构成欧盟整体共识的基础；

●解决跨大西洋国家间分歧：帮助形成欧洲的集体立场，使个别国家免受美国的超负荷压力；

●构建沟通桥梁：E3作为一种替代模式，为伊朗提供了一个可信且独特的外交对话者。E3可以作为外交沟通的桥梁，而这在美—伊外交议程中是不可能实现的；

●适度制度化：与更加制度化的选择相比，E3快捷、简单的外交模式为形成共同立场提供了一种更为直截了当和灵活的方式。

（二）E3外交模式的劣势

与此同时，E3外交模式也存在以下劣势：

●仅针对具体问题的特性：E3是针对具体问题和具体情况而建立的，在伊朗问题上所达成的战略一致较难复制。这可能会限缩E3的合作范围，也难以获得国际法的推崇。

●欧盟内部的抵制：E3成员国之间的合作已经引起了欧盟其他成员国的批评，批评者的理由是其绕过了欧盟的集体议程。意大利、西班牙都对此表达了强烈的保留意见。

●影响力较小：E3的决定无法与欧盟的决定相抗衡。

总体而言，E3外交模式已经发展成为法、德、英为共同应对更广泛的国际安全发展形势而采取的一种行之有效的临时协调机制。

 

二、后脱欧时代：三国关系与挑战

英国脱欧要求其重新调整与欧盟及其它欧洲国家的外交政策关系。英国政府在2019年的《政治宣言》中，提出了欧盟—英国未来在外交、安全和国防政策关系中的目标，即以“第三方国家”的身份，与欧盟展开密切合作。欧盟和英国在外交及安全政策领域的合作变化，以及这一领域所处的更广泛的政治关系，将很有可能影响E3的未来。如果英国与欧盟合作的直接渠道最终变得松散或无效（目前看来这种可能性很大），或者英国与欧盟未能对未来关系达成全面协议，那么对伦敦来说，E3模式作为一种能够更广泛地影响其欧洲地位的机制，有可能会得到更广泛的应用。

但与此同时，随着英国脱欧，继续使用或扩大E3模式可能会招致其他欧盟国家更尖锐的批评，比如意大利或波兰。这就可能会给法国和德国带来压力，使它们限制该模式的作用。

（一）法、德视角下的E3前景

法国和德国将E3视为宝贵的政府间工具，用以协调欧洲在国际安全问题上的政策立场。抛开脱欧而言，德国和法国都认为这一超越欧盟、北约的模式运作良好且应该得到保护。两国都认为，英国是一个至关重要的合作伙伴，没有英国，法、德就无法在国际安全问题上实施可信的欧洲行动。

从短期来看，脱欧可能会加强欧洲外交政策的这一趋势，即脱离欧盟框架，转向E3式的小型多边模式，或者类似诺曼底模式的那种针对具体问题——解决乌克兰东部冲突——的安排。鉴于欧洲内部持续的紧张局势，欧盟在联合外交政策上的糟糕作为，以及维持英国参与度的需要，E3模式在未来仍会是法、德的一个宝贵的协商框架。

（二）成员国之间的政治动态

E3成员国虽然共享许多利益和观点，但它们之间也存在着分歧。尤其是在安全和国防方面，德国与法、英各处一边，这些分歧限制了E3在安全问题上的发展雄心。因此，目前的一大挑战是确定哪些领域的合作对这三个国家都最具价值。

法—德关系向来复杂且缺乏共识，而英国的加入恰恰使二者关系趋于平衡。英国的加入，一方面为法国提供了一个盟友，驱使德国进行更具战略性的思考和行动；另一方面也为德国提供了一种方法，得以制衡法国积极争取欧洲领导地位的野心。鉴于法国和德国目前的政治格局，这两个国家都会欣然肯定英国作为平衡者的价值。不过，法国和德国目前面临的一个难题是，如何证明它们在欧洲安全问题上继续与英国合作是合理的。此外，法、德也会担心英国在脱欧后可能对欧洲（甚至是欧盟）议程产生过大的影响。为了避免以牺牲欧盟模式为代价的现象的出现，法、德也会谨慎地考虑是否要过度依赖E3模式。

更根本的是，如果英国未来10年的外交政策目标与法、德、欧盟明显不同，E3的关联度和适用性就将降低。法、德担心，英国可能优先考虑其与新兴市场、英联邦及“五眼联盟”国家的关系，而不是现有的欧洲伙伴。它们担心贸易可能成为英国外交政策的重点，或者英国最终与撤出欧洲的美国步调一致。虽然英国脱欧后与许多欧洲外交政策在立场上保持接近，而非向美国靠拢（比如在伊朗和气候变化等问题上），这在一定程度上减轻了人们的担忧。但是担心仍然存在：随着时间的推移，英国可能会偏离欧洲立场，将欧洲以外的关系放在优先地位，并以国家利益为驱动力，加深其与“五眼联盟”国家的情报共享伙伴关系（不论是集体的还是个人的），正如最近对于香港问题所表现的那样。

除E3模式外，法、德也在探寻其他的替代性架构。其中，法、德领导人已经提议建立一个欧洲安全委员会（ESC）以联合欧盟成员国（而非如欧盟机构通过HR/VP联合起来）。对于欧洲安全委员会的设想，目前主要有两类：一类是仅联合欧盟成员国，用以解决欧盟外交政策制定架构的劣势；另一类是将英国包含进来，为各国在外交、安全和国防政策问题上的协调提供空间。目前，德、法对于欧洲安全委员会的具体形式存在分歧。法国认为，它应该是一个灵活的集体，几乎不存在决策权，更接近于“欧洲理事会”的模式；而德国则希望这个机构能够更为正式。

 

三、未来：效用与选择

未来几年，以下几个因素将决定E3能在多大程度上成为一种有效的外交政策模式。其中，两个相互关联的问题将发挥核心作用：其一是欧盟作为外交和安全政策决策者的发展；其二是跨大西洋关系的性质。

（一）效用：两大影响因素

1.欧盟作为外交和安全政策决策者的发展

欧盟在多大程度上能够成为一个协调一致，有效的外交和安全政策决策者，将极大地影响E3的未来。如果欧盟外交和安全政策架构趋于薄弱或支离破碎，E3则可能拥有最大的效用；但是如果德、法在欧盟框架之外看不到E3的附加价值，那么它将很难得到适用，尽管“E3+欧盟”的模式在后一种情况下仍会非常重要。

如果外部事件催生了建立一个更强有力框架的政治需求，欧盟或许能够克服现有障碍以实现更加一体化的外交和防务政策。这类外部事件或是新冠肺炎疫情（目前尚不清楚是否会产生这种效果），或是能够加剧成员国之间紧张关系的更为严重的健康和经济危机，或是特朗普的连任，或是与俄罗斯关系的急剧恶化，抑或是由于欧洲邻国的不稳定而导致的另一场难民危机。

如果成员国在外交政策议程中能够更加团结一致，欧盟在对外关系中就有可能扩大特定多数决的使用，加强欧盟对外行动署（EEAS）的作用，并进一步发展共同防务条款（《欧洲联盟条约》第42条第7款）。而关键成员国政治领导层的变化可能会改变现有共识，从而对外交政策和防务合作的深化对主权的影响感到担忧的成员国数量，会有所下降。要想形成更加团结一致的局面，其中的一个必要但不充分的条件是使法、德对相关政策保有共同的看法，但目前两国的共识仍然有限。

就目前而言，似乎更有可能发生相反的情况。新冠肺炎的大流行已经唤醒了欧元区内部的紧张关系，并且有可能引发更大的政治裂痕。欧洲干预倡议（E21）、待议中的欧洲安全委员会（ESC）等其他非欧盟模式，在一定程度上既是欧盟联合受挫的产物，也表达了将英国与欧洲安全捆绑的愿望。根据欧洲安全委员会（ESC）最终提案的细节，任何一种ESC都可能成为E3模式的补充或潜在替代品，尤其是当欧盟委员会真正成为一个更具地缘政治意义的角色，而这正是欧盟委员会主席冯德莱恩的愿望。

2.跨大西洋关系的性质

欧洲各国政府和特朗普政府之间的分歧，加强了E3的合作。欧盟首次同意通过“支持贸易往来工具（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX）”以绕开美国的制裁，从而继续与伊朗开展贸易。在过去的四年中，法、德、英在伊朗、叙利亚、气候变化和中国等问题上达成的共识比美国更多，这无疑加强了E3模式的效用——作为一种志同道合的国家间的协调模式和一种尝试通过共同立场影响美国的机制，同时避免美国加剧欧洲国家之间的分歧与对立。

特朗普若在2020年11月连任，欧洲将继续强化E3的合作。连任的特朗普政府几乎肯定会继续对中国采取咄咄逼人的姿态，并对欧洲周边地区的安全和稳定性问题漠不关心。在这种情况下，E3模式可能成为一种工具，借助这一工具，欧洲国家可以学会如何管理欧洲各国之间，欧洲各国与美国之间日益严重的长期分歧，并在不同问题上形成共同立场。如果跨大西洋国家间对该模式的态度产生分歧，而成员国为构建该模式奉献了努力，E3甚至可能成为北约内部的一个非正式的欧洲核心。虽然美国施加的压力有可能导致英国在脱欧后疏远其欧洲盟友，但这种担忧迄今尚未成为现实。

但另一方面，在2021年起的新一届民主党政府的领导下，美国政策可能发生重大变化，从而带来美国与欧洲更紧密地结盟。在美国占有主导地位的情形下，E3模式的效用将被降低，而欧洲各国试图影响或抵制美国政策的集体努力也可能落空。当然，美国可能会继续支持E3模式，若该模式能引导欧洲在面对地区挑战时承担起更大的责任，且比欧盟更善于制定和执行决策。如果E3与美国之间的“四方安全谈话（Quadrilateral Security Dialogue，简称Quad）”成为常态，则有助于英国继续发挥其并行角色，即帮助美国和欧洲伙伴解释对方观点，就像英国过去三四十年所做的那样。

（二）选择：削弱、扩大与制度化

图一：2020的四大假想景象

2020年的未来多种多样（如图一所示），但不论在上述何种情况下，E3模式都将作为一个灵活的三边外交平台并保持其实用性。未来E3模式还存在着如下选择：

1.削弱或取消

一种选择是削弱E3合作模式的程度和强度。如果英国在未来十年将政策重点转向发展与新兴大国的关系，深化与美国和其他“五眼联盟”国家的合作，这就可能阻碍E3的合作。

然而，考虑到这一模式的优势以及三个国家目前的政策一致性，削弱E3的效用不符合英国的利益。英国政府在脱欧谈判中展现最新态度——拒绝与欧盟建立正式的、有野心的外交和安全政策关系，强化了构建E3以及“E3+欧盟”模式的必要性。因此，现在并不是削弱或取消E3合作的适当时机。

2.扩大参与

英国可以与法、德通力合作以扩大该模式，这种模式可以扩大到包括一个或两个额外的欧盟国家（如意大利、波兰和西班牙作为潜在的候选国），也可以根据正在讨论的议题临时组建。

另一个选择是吸纳少数非欧洲大国，澳大利亚、加拿大或日本是显而易见的候选国。这将使得E3演变为聚集民主中等国家的模式，尽管这意味着协调欧洲行动将不再作为唯一焦点，而协调欧洲行动才正是法、德主要利益之所在。或者，E3模式可以被纳入一个更广泛的组织中，如所谓的“民主十国（D10）”，该模式被认为能够解决5G技术这一问题。

这些选择可以为E3增加政治和经济影响力，同时在某些问题上增加其合法性。但上述每一类选择都可能使E3失去其当前形式的独特性和内在的平衡关系。一个更大的模式将不可避免地要求更多的妥协，并稀释成员国之间的政党联盟，任何形式的扩大也会增加解释（某一国被）排除在外的困难。还有一个风险是，上述扩大可能会重复某些现有模式，如七国集团（G7）。因此，扩大E3的参与国并不是目前的最佳方式。

3.制度化

第三个选择是设法使E3制度化，这可能涉及：在组织部长一级甚至在政府首脑一级保持定期的官方对话，为E3设立一个由各国官员组成的秘书处，或在各国外交部内设立专门部门来发展这一秘书处，也可以通过其他如交换项目的方式。并且，可以将官方对话拓展到外交部以外的领域，如国防、国际发展、气候或金融监管。

这一方法可以提高E3的价值，使其不仅成为应对危机、眼前的事态发展或管理外交议程的场所，而且成为能够为长期挑战和战略规划提供对话的场所。这有可能让E3免受政治变革，或政府首脑之间复杂个人关系的干扰。

然而，制度化要求政府投入更多的时间和资源，而这些成本可能会超过E3所能带来的好处。制度化还有可能产生重复的外交活动，不再是问题或议程导向，而这反而是E3模式的主要优势之一。制度化还会使其它欧洲国家感觉被排除在外，或者认为欧盟的外交政策程序被绕过了。

 

四、指引：对英国的启示

对英国而言，上述各类选择都不是最佳选择。英国应该在更多领域参与E3的合作，同时保持一种灵活且适应性强的合作模式（Flexi3）。英国应当采取双轨方式：就实质内容而言，应着眼于拓展E3模式的协调新领域（拓展焦点）；就程序而言，应着眼于优先考虑三国之间的适应性、非正式性和响应性（保持模式的灵活性和欧洲特征）。这样就能运用该模式的现有优势，为演变提供空间，并适应未来的情境。

（一）拓展焦点

英国应当与德、法寻求协议，从而拓展E3在伊朗谈判之外还可处理的问题范围和焦点。拓展焦点可以通过以下四种方式：

1.拓展区域焦点

E3可以共同确定采取行动的区域，这可能包括对更广泛的欧洲邻国的关注，如巴尔干半岛、乌克兰或巴以冲突。

2.拓展主题焦点

基于应对伊朗核武器扩散的经验，不扩散和军备控制可以继续作为E3合作的标志性主题，而其他的主题领域也可以包括网络安全、海事安全和气候变化等相关议题。

3.拓展多边焦点

E3可以尝试与国际机构合作。英—法在联合国安全理事会内的合作已发展较为成熟，而这种合作可以扩大至促进联合国改革。在与北约有关的问题上也可以进一步开展合作，特别是处理与美国现任政府的分歧方面，E3已经积累了重要的经验。

4.拓展危机焦点

E3也可以作为现成的模式，协调欧洲各国以集体应对国际危机。E3应对伊朗问题的不同阶段（其中包括危机管理），已经表明其能作为适当的基础有效应对危机。

在下列三个条件均满足时，E3在新领域的合作最有可能取得成功：

●英、法、德在战略目标上有着广泛的一致性；

●欧盟很难达成更广泛的共识，或者这个话题通常不会在欧盟层面上进行讨论；

●美国的立场与E3不同，或者说美国对这个问题的关注相对较少。

（二）灵活流程

英国应当将灵活性和适应性作为E3合作的首要考虑因素，这意味着在保留现有模式和合作深度的前提下，不固化其未来的模式。总的来说，Flexi3的模式有很多优点，它为英国提供了一个既好又简单的方法，让英国能够在不对欧盟政策框架做出任何承诺的情形下，继续融入欧洲的思维。

有关英国脱欧后的国际地位，以及对未来欧洲外交和安全架构的建议，各界均展开了广泛的讨论。英国应该对E3外交模式的未来形成一个清晰的认识，并与法国、德国一道提倡这一模式。

报告来源：Alice Billon-Galland, Thomas Raines and Richard G. Whitman, The Future of the E3: Post-Brexit Cooperation Between the UK, France and Germany, Chatham House, https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2020-07-28-future-e3-post-brexit-cooperation-billon-galland-raines-whitman.pdf.