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程卫东:欧洲新国际干预的动因
作者:程卫东 | 文章来源:本站原创 | 更新时间:2012-11-06 13:23:24
    自威斯特伐利亚条约确立近现代国际体系以来,国际干预就一直存在,但随着国际形势的变化,国际干预出现了不同类型,呈现出不同特征。在每个特定阶段都存在着新国际干预,因此“新国际干预”在不同背景下有不同的含义。不仅对“干预”[1]这一术语存在着不同的解读,“新”这一限定词在不同情形中也有不同的理解。“新”既可以指时间意义上的“新”,凡是在某个特定时期的近期内新发起的国际干预行动都可称之为新国际干预,同时“新”也可以理解为具有新型特征的干预,所有意义上的“新”都具有相对性。

    在现阶段讨论欧洲[2]新国际干预,表明欧洲国际干预表现出了不同以往的新特征,同时也表明欧洲的新国际干预对国际关系与国际格局产生或可能会产生重大影响。欧洲新国际干预最新动向的标志性事件是2011年欧洲部分国家积极推动并参与对利比亚的军事打击。

    当然,这并不意味着欧洲新国际干预始于2011年。实际上,欧洲新国际干预是以美国为首的西方国家自冷战结束以来推行的新干涉主义[3]的一个组成部分。在冷战之后,以欧盟为核心的欧洲积极开展国际干预行动,只是,欧洲新干涉主义实践在进程上与美国并不完成同步,在干涉方法上也存在着一定程度的差异。但2011年欧洲对利比亚的干预表明欧洲在干涉问题上与美国立场与方法渐趋一致。这种变化对未来国际关系、国际格局的变化可能会产生深刻的影响,因此,分析欧洲新国际干涉的动因及其走向具有重要的现实意义。

    一、欧洲定位与欧洲新国际干预的实践

    冷战结束后,世界格局发生了根本性的变化。美国的新干涉主义大其道。虽然在人道主义干涉问题上,欧洲与美国大体上保持了一致,欧洲也积极参与了 联合国主导的包括维和在内的军事行动,但是在干涉的最极端方式,即武力干涉问题上,冷战后的很长一段时间,欧洲与美国存在着较大的分歧。在伊拉克战争问题上,欧洲的主要国家甚至与美国产生了公开的分歧与争论。但这并不意味着欧洲反对国际干预,而是与作为欧洲主体的欧盟对自身定位直接相关。

    与美国等国家不同,欧盟是一个由民族国家组成的特殊的区域性国际组织,它既希望日益成为国际舞台上一只独立的力量,但又无法象民族国家一样发挥作用。因此,欧盟自其诞生之日起,就存在着一个如何在国际上定位的问题。定位如何直接影响欧盟如何在国际舞台上发挥作用。

    欧盟/欧共体在国际上定位涉及到两个方面的问题:其一,欧盟是什么,它的国际身份如何;其二,欧盟在国际舞台上发挥什么样的作用以及如何发挥作用。

    1.从自成一类到规范力量的定位

    德洛尔曾说如果欧洲不联合成一个整体,欧盟将是一个“未确定的政治体”(unidentified political object),[4]麦考密克也提出了类似的观点。[5]欧洲一体化的目的与特性,总是充满着争议。欧盟也一直处于变化之中。在欧共体建立之初,莫内强调,建立欧共体的目的是寻找走出冲突的一个途径,欧洲的联合并不是要创立一个新型的强大力量(great power),它只是引导欧洲及世界改变的一种方法。[6]但欧洲共同体建立之后,欧洲一体化便不再只是一种引导欧洲与改变世界的一种方法,它不仅限于为了欧洲的和平与民主。随着欧洲一体化的发展与欧洲经济力量的壮大,寻求身份定位及在国际关系中的定位便提到了议事日程。人们试图解释欧洲一体化,并给它一个适当的定位。但这并非易事。人们普遍认识到,欧盟自始与众不同,但如何给它一个准确定位,在现有的国际关系与国际体系理论的框架下,找不到合适的术语与解释体系。早在1958年,Haas就注意到煤钢共同体是自成一类的组织,不仅在法律与制度意义,而且在它为不同参与者确立的关系上,均是如此。[7]1962年Walter Hallstein直接写道:“欧共体是自成一类的,是一种新型的政治体。”[8]自成一类的观点得到了多数研究欧洲一体化学者的赞同。不仅如此,自成一类的说法也得到了欧共体法院的认可。在van Gend en Loos案中,当成员国还认为条约只是成员国之间的条约,欧洲法院认为它们错了,法院认为,共同体构成了一种新的国际法律秩序,成员国限制了其主权权利(尽管只是在有限的领域),它约束的对象不仅包括成员国,而且也包括其国民。[9]实际上,欧洲一体化的这种特性一直为人所关注,一直被解释为是自成一类的共同体。[10]虽然对于自成一类的独特性有不同的看法,如政府间主义者虽然承认欧共体不同于国家与国际组织的独特性,承认欧共体是独特的、多层次的政治系统,但同时认为,欧共体是由国家创立的,是在既存的国家背景中成立的,是国家权力选择的结果,是为国家服务的,而并非超越国家,[11]但欧洲一体化的独特性取得了多数人的共识,并成为进一步探讨欧盟身份、国际定位、治理模式的基础。

    但同时也应该认识到,被认为是自成一类的国际组织,它毕竟未给欧盟一个准确的、具有实质意义的定位。因此,欧洲学者一直在寻求答案,并提出了不同的概念,其中最有影响的是民事力量与规范力量。

    1972年,Dûchene提出了欧盟是民事力量(civilian power),[12]是第一次引起广泛关注的对于欧盟角色定位的概念,该概念被认为是近几十年来讨论欧盟在国际上影响的主要概念之一。[13]民事力量的提出及其长期受到关注,是基于多种原因。首先是欧盟的发展及其渴望在国际上发挥更大的作用,需要一种定位,民事力量本身反映了20世纪70年代以来世界经济日益相互依赖这样一种背景;其次是美国权力的合法性日益受到质疑,欧盟需要一种新的定位;此外,民事力量概念本身的模糊性使得它有更多的解释空间。[14]总体上来说,民事力量包括两个方面的内容,其一是力量,它表明欧盟在国际上是一支有影响的力量,只是它的影响力不在于军事,而在于其经济与贸易;其次它包括了规范的含义,它不是以强权为后盾,而是强调合作的、规范的方法。

    虽然对于民事力量有不同的解读,但它的提出与欧洲缺乏军事力量与手段直接相关,它与军事力量是相对立的概念。Maull对民事力量作了一个经典的解说,包括三个方面的含义:(1)在追求国际目标时认可与其他行为体合作的必要性;(2)注重非军事力量,特别是经济手段以实现国家的目标,军事力量只是例外,是保障其他手段发挥作用的工具;(3)愿意发展超国家的结构以解决国际管理中的重大问题。[15]Duchenne指出欧盟发挥民事力量作用的原因在于欧盟是民事的国家集团,长于经济力量而军事力量相对不足,因此认为欧盟应强调国际问题的共同责任意识,尽可能强调民事目的与手段、集体行动,以及平等、公正和宽容的社会价值。[16]Smith认为作为民事力量,不仅包括目的和手段因素,而且还应该包括在国际关系中使用说服的方式,以及对外政策的民事控制。[17]

    随着欧盟防务与安全问题提上议事日程,有关军事力量与民事力量相容性问题被提上了议事日程。虽然有人认为,在民事力量的欧盟,军事手段也是必要的,它处于民事力量背景之下,使得欧盟从因其自身的特性(by default)成为民事力量向经设计的(by design)的民事力量转变。[18]Whiteman认为,发展和加强军事手段并不能使得民事欧洲的概念有效或无效,军事手段只是剩余手段。[19]但是欧盟军事与防务日益提上日程对于欧盟民事力量的定位引起了很大的争论,认为欧盟的军事力量与民事力量欧洲是相矛盾与冲突的,认为欧盟加强军事资源释放的信号表明军事力量仍然是有用的,必要的,并被用于推进欧盟的利益。[20]

    一方面,民事力量还是以有形的力量为基础,仍然是以国家实力与利益作为参照系来看待欧盟,另一方面,由于欧盟军事力量与资源的日益发展,在军事力量与民事力量之间存在着矛盾,在些情况下还将欧盟定位为民事力量,会面临着许多问题,特别是欧盟的独特性、其与其他国际行为体的不同到底在何方,因此,包括Manners在内的一些学者仍在寻找更符合欧盟特色的国际定位。2002年Manners提出欧盟是一支规范力量。[21]实际上,欧盟也一直在致力于探讨欧盟在国际上的地位与身份问题,自20世纪70年代开始,在其对外关系中,一再强调规范与价值。[22]1973年12月14-15日,在欧盟首脑会议上,通过了一个关于欧洲国际身份的声明(Declaration on Europe’s international identity)。自从规范力量欧洲概念提出以后,这个概念迅速得到了普遍的关注,并引起了诸多的探讨,似乎已成为界定欧洲国际身份的主流概念。二者相同点都是强调欧盟的非军事力量与非强迫手段,但民事力量的核心包括以经济力量实现国家目标,以外交合作作为解决国际问题的首要方法,愿意利用具有法律约束力的超国家的机构以促进国际进步;[23]而规范力量的概念则超出民事与军事力量的讨论与争论,认为民事与军事力量的讨论实际上将注意力集中于欧盟与国家的相似性上,而规范力量强调欧盟的独特性,强调欧盟的意识形态的力量,强调欧盟塑造“标准”(normal)的能力。[24]

    2.规范力量与欧盟的国际干预实践

    两次世界大战的惨痛教训,使人类,特别是饱受战争之苦的欧洲认识到了和平的重要性。二战后欧洲走上一体化的道路,其中一个重要原因是寻找走出冲突的一种新方法,[25]试图通过一体化实现欧洲的和平。

    不仅如此,欧洲还认为自己是一支和平的力量,主张用民事力量而不是军事力量解决国际争端。冷战后,虽然欧盟在官方文件中并未使用规范力量的术语,但是欧盟实践实际是试图成为一只规范力量。冷战结束后,作为北约成员的部分欧洲国家参与了北约领导的对外军事干预,但以欧盟或欧盟成员国为领导或主体力量的对外军事干预,一直较少。由于对军事与武力的认识与使用方式不同,卡根(Kagan)认为,美国是来自火星(Mars),欧洲是来自金星(venus)。[26]欧盟直到2003年才第一次以欧盟身份在马其顿和刚果民主共和国开展了军事行动,在2010年之前,欧盟的军事行动次数有限,[27]而且都是参加维和行动,并没有积极主动地对他国发起军事干涉行动。在利比亚战争之前,虽然欧盟作为一个整体较少作为主要或领导力量从事军事干预行动,但是其部分成员国,特别是英国,参加了多次国际干预行动,如参加了北约主导的1999年对科索沃的轰炸,2000年干预塞拉利昂等。[28]但总体上来看,欧盟及其大多数成员国是反对武力干涉的。在2003年美国等对伊拉克发动战争,遭到了法、德为首的很多欧洲国家的强烈反对,表明欧洲在使用武力上谨慎与怀疑的立场。

    但欧洲关于武力干涉的立场在利比亚危机中发生了明显的改变。首先是法国与英国极力促使安理会通过了关于利比亚的安理会第1973号决议,并在该决议中使用了“采取一切措施”的措辞;其次,仅在安理会通过第1973号决议的第3天,即2011年3月19日,法国即对利比亚进行了空中打击。这表明,法国、英国、美国等北约国家在安理会通过决议之时,即准备对利比亚动武,并未打算采取和平方式解决利比亚危机。更重要的是,在如何应对利比亚危机问题上,欧洲国家之间虽然存在着分歧,如德国在安理会表决中投了弃权票,在欧盟层面也未通过使用武力的相关决定(人道主义援助行动例外),但是,欧洲国家间的分歧更多地是源于利益上的考虑,而较少源于对战争与使用武力的不同看法,而且欧洲国家间也没有出现如伊拉克战争期间出现的公开的不同的声音,这表明欧洲国家间在使用武力与和平解决国际争端这一重大问题上并不存在根本性的分歧。

    从形式上看,法国、英国等国轰炸利比亚经过了安理会的授权,但是这种行为并不符合联合国宪章中现行规定的以和平方式解决国际争端有关规定,这表明,和平解决国际争端不再是欧洲奉行的首要原则,武力也不再是必要时才可使用的最后手段。利比亚危机中欧洲国家的表现还表明,虽然在使用武力的决定权等问题上,欧、美的看法与实践不尽相同,但是,在武力干涉的意愿与前提条件上,欧美渐行渐近。实际上,欧洲的这种转变从其发展共同外交与安全政策之始就已现端倪,而2003年《欧洲安全战略》的出台则是个标志性事件,有学者早就指出,它可能是欧洲战略文化的一个重要一步,是欧盟从持续性的规范的和平之路向拥有全面干预工具方面的转变。[29]

    二、欧洲新国际干预的动因分析

    欧洲的新国际干预是西方国家冷战后应对新的国际形势并试图发挥西方国家在国际事务中主导作用的一个组成部分,既与整个国际局势的发展、变化息息相关,同时,在每个具体的案例中,欧洲干预的动因也各不相同。总体来说,欧洲新国际干涉行动的新发展,既有欧盟及欧洲国家主观上的原因,也有国际形势与格局发展客观上的原因,是各种因素综合作用的结果。以下几个方面的因素在欧洲国际干预的发展方面发挥了重要影响。

    1.欧洲国际干涉的传统及其形成的优越心理

    从历史上看,不干涉原则起源于近代欧洲,是随着国家主权与独立原则而同时发展起来的一项处理国与国之间关系的国际法原则。但是,自不干涉原则形成之始,不论在理论还是在实践上,不干涉原则都不是绝对的。国家虽然享有主权,可以自主决定对内、对外政策与行为,但是,当国家的行为超越了一定的限度,被认为不具有合法性时,国际社会有权进行干涉。因此,不干涉原则受例外限制,问题是如何确定这些例外,以及在例外情况下如何干涉。

    直至20世纪初期,不干涉原则有两个例外。第一个例外是,在欧洲国家之间(其后扩大到文明国家间),不干涉原则受到权力平衡(balance of power)的限制,在这方面,对国际体系的利益,特别是对和平的威胁方面的考虑优于对国家主权权力的考虑。早在1900年,历史学家William Lingelbach从欧洲的历史研究出发,认为主权原则传统上受权力平衡原则的限制,国家的权利受欧洲平衡(European equilibrium)的制约,这一原则适用于所有国家,包括大国与小国,[30]并认为干涉是除战争外实施国际法规则的唯一手段。[31]第二个例外是,不干涉原则仅适用于文明国家之间,而不适用于文明国家与非文明国家之间,此种例外所依据的基本逻辑是,不同文明国家之间在国际行为能力方面是不同的[32]。欧洲人认为,欧洲文明国家有权利掌控自己的命运,但落后地区、欠文明国家则不具备这样的能力,可以对之进行干涉。1914年在讨论奥地利是否有权对塞尔维亚进行干涉时,引起争论的主要问题不是干涉本身的合法性,而是塞尔维亚是否是一个欧洲国家;如果是,则应尊重其主权,奥地利不得对之进行干涉,否则,则塞尔维亚可以成为一个干涉的目标。[33]这一例外表现了欧洲文明优越的认知及心理,认为国家之间是存在差异的,文明程度高的国家有权力甚至是有义务对文明程度低的国家进行干预。基于此种依据,十九世纪欧洲对非欧洲国家普遍实施“炮舰外交”,对亚、非、拉很多不发达国家实施殖民统治。

    欧洲早期在不干涉原则方面的实践一直影响着不干涉原则及其例外的发展。虽然自20世纪初开始,由于欧洲自身民族主义的发展以及第三世界民族意识的觉醒,国家主权原则日益得以强化,干涉作为实施国际法手段的实践日益衰落,而不干涉原则总体上得到了越来越多的支持,但是,不干涉例外一直存在,并在新形势下有所发展。在第一个例外方面,二战后的《联合国宪章》一方面确立了不干涉内政原则,另一方面规定了在威胁国际和平与安全方面不干涉内政原则的例外。在第二个例外方面,欧洲及及其他发达国家虽然不再公然以文明优劣论来支持其对外干涉,但是仍然认为西方相对于某些国家的优越性及其对国际社会发展、对促进落后国家的进步(制度、观念、人权保护)等方面负有责任、道德上的义务,以及在此基础之上的国际干预的权力,进而将国际干预合法化、合理化。

    因此,欧洲新国际干预从历史上来看并不是新东西,它与欧洲干涉的传统是一脉相承的。当然,为什么干涉的传统在二战结束后至冷战期较少发挥作用,为什么在冷战结束后,特别是21世纪以来,欧洲的干预活动日益活跃并向传统回归,有特定的历史原因,特别是二战后欧洲安全格局的演变及欧洲一体化的发展进程及其影响有直接的相关性。

    2.冷战后欧洲安全格局的转变及欧洲一体化的成功为欧洲关注外部事务提供了现实可能性

    二战结束后,欧洲面临着三个方面急需解决的问题,一是解决德国问题,实现法德和解;二是恢复战后重建,改善民生,实现欧洲的繁荣与稳定;三是抵御苏联的扩张,解决欧洲外部威胁问题,保障欧洲和平。[34]这三项任务及欧洲面临的形势,使得欧洲无暇也无力他顾,因此,在战后至冷战结束前,欧洲政策与行为主要是内向性的,主要致力于通过欧洲一体化解决欧洲内部问题,通过北约及欧安会议解决欧洲外部威胁问题。

    欧洲战后一体化最终选择了经济一体化作为突破口,并通过经济一体化实现欧洲的繁荣,促进欧洲国家间的联系与团结并藉此实现欧洲国家间的和平。欧洲一体化是一项前无古人的事业,它涉及到很多敏感的政治问题和国家的重大利益,需要在制度、法律、模式上进行很多创新。[35]虽然欧洲一体化在整体上有益于各成员国,但是,由于各国间的差异,一体化在前进的同时,既存在着许多内部问题,也面临着很多外部问题,欧洲需要致力于解决这些问题,克服各种困难。可以认为,一体化是欧洲战后最重要的事业。随着20世纪80年代中后期,欧洲内部市场建设的逐渐完成,欧洲一体化向政治一体化方向发展。虽然一体化还有许多工作要做,但一体化的制度与机制已经建成,而且欧盟扩大的主要任务也已经完成,欧洲主要国家已经纳入欧盟体系之中。这意味着,在冷战结束之前,欧洲通过一体化已经成功地解决了内部问题,既实现了欧洲内部的和解,欧盟各成员国的命运日益联系在一起;同时,欧洲也成为世界上最大的经济体之一,成为世界上最强大的经济力量之一。

    在安全方面,战后欧洲受制于两大阵营对抗的局面,虽然通过一体化解决了欧盟成员国之间的安全问题,但是在西与东欧国家间、与苏联之间的安全问题一直存在。欧洲长期致力于解决这一问题。一方面,英国、法国、意大利、丹麦等10个欧洲国家与美国签署了“北大西洋公约”,成立了北大西洋组织,成为战后欧洲外部安全的最重要的保障机制;另一方面,欧洲国家与苏联一直在寻求安全合作机制,以缓和欧洲安全局势,为此,从20世纪50年代开始,欧洲一直致力于推动欧洲安全与合作会议机制的建立,并最终于1972年启动了赫尔辛基进程,于1975年形成了赫尔辛基最后文件。[36]可以认为,在二战后至冷战结束前,在对外关系上,欧洲对自身安全的考虑是首要的。但冷战结束后,欧洲的外部威胁基本解除,而欧洲国家间军事安全问题也基本不存在问题。

    欧盟一体化制度与机制建设的完成与欧洲安全形势的改变,使得欧洲内部事务的压力随之缓解,使得欧洲有条件、有精力也有兴趣重新关注其他地区与国家,特别是周边国家的问题,尤其是对欧洲具有重要与长期影响的问题。而且经济一体化的巨大成就,也使得欧洲有经济实力与信心对外界进行某种程度和形式的干预。

    3.欧洲政治一体化的开启及其发展促生了欧洲在国际舞台上的远大抱负

    欧洲经济一体化给欧洲带来了繁荣与经济上的巨大成功,使得欧洲从战后失败的阴影中走了出来,开始寻找自身在国际上的定位。欧洲不再满足于经济上的一体化,而是寻求政治上的一体化。自1986年《单一欧洲法令》以来,特别是《欧洲联盟条约》以来,欧洲启动了政治一体化进程。

    欧洲政治一体化不再只是解决欧洲内部的繁荣与和平问题,而是体现了欧洲在世界政治中的某种抱负,并为实现这种抱负打下制度上的基础。欧盟委员会前主席普罗迪在2001年就提出欧盟到底要成为什么样力量的问题,他指出,欧盟的未来不只是一个贸易集团,而是要成为一只政治力量。[37] 为欧盟制宪而成立的“关于欧洲未来的大会”主席、法国前总统德斯坦就欧盟制宪与欧盟未来也指出,如果制宪成功,在20或50年后,欧盟在世界上的地位将会发生变化,欧盟将不只是作为一个经济力量,而是作为一个政治力量受到世界尊重,世界从此将须聆听欧洲的声音,欧洲将与世界上最强大的力量平起平坐。[38] 而要成为一支有影响的政治力量,参加并影响国际事务是一个必然的选项。自欧盟联盟条约以来,欧洲一直致力于这方面的制度建设,包括共同外交与安全政策、共同防务与安全政策等。

    在《马斯特里赫特条约》到《里斯本条约》近20年的时间里,欧盟在共同外交与安全政策、在共同安全与防务政策上进展缓慢,但仍然为欧洲作为一支国际政治力量的崛起奠定了制度上的基础。特别是《里斯本条约》生效之后,欧盟将会不断加强各国在外交与防务及安全方面的合作。《里斯本条约》对欧洲对外关系领域的制度与机制进行了比较大的改革,改革之后,欧盟对外关系上的整体性将不断加强,在对外关系及其他相关的政策领域,欧盟的政策协调性也会不断增强,《里斯本条约》的改革也将推动欧盟对外政策的整合,这些措施及其实施将会在整体上提高欧盟的对外行动能力。[39]经过近20年的发展,欧盟共同安全与防务政策逐渐取得了实质性的进展。它成为协调欧盟成员国安全与防务、加强欧盟对外行动能力重要政策领域。它不仅规定了欧盟成员国的集体防卫机制,而且逐渐促进形成欧盟整体的防务能力。此外,欧盟还积极与北约、欧安组织开展合作,这些机制与措施,一方面为欧洲及欧盟扩大其在军事方面的影响力提供了基础,另一方面,也为欧盟、欧盟成员国进行军事方面的干涉提供了基础。

    4.欧洲安全观的转变及美国的动向对欧洲对外军事行动起到了一定的助推作用

    冷战结束之前,由于欧洲面临着苏联的军事威胁,欧洲的安全观以传统的国家安全为核心,建设以北约为核心的军事力量以及发展以欧安会议为核心的冲突预防机制是欧洲安全政策的重点。在此期间,欧洲安全形势也出现了某些不确定因素或存在局部问题,但这些因素与问题的出现或存在都没有改变欧洲对安全的总体认识与判断。[40]整体上看,欧洲的军事政策是防御性的,而不是积极的、进攻性的,对外干预的意愿与能力均不足。

    但冷战结束对于欧洲安全环境来说是一个急剧的重大改变,它意味着欧洲直接的、主要的军事威胁的终结,与之相对应的是,传统的防务政策的重要性相对下降。特别是1991年第一次伊拉克战争,开始改变欧洲的安全意识。此时苏联虽然仍然存在,但美国开始宣称新的国际秩序,戈尔巴乔夫大谈“改变”(perestroika)与公开(glasnost),在这种构建新秩序及安全问题日渐缓和的情势下,欧洲开始重新审视威胁、安全及欧洲在世界格局中的地位与作用。欧洲希望在多极的全球体系中占有一席之地,并对安全抱有一种乐观情绪。[41]但1991年苏联解体并没有带来稳定的多极世界和新的安全秩序,而是给欧洲带来了新的不稳定,前苏联地区出现了动荡,并对欧洲其他国家带来了破坏性影响,如前南斯拉夫解体,以及前南地区的冲突与动荡。欧洲对威胁的认识不再是外部的军事侵略,而是国家内或地区内的动荡。这些冲突虽然不直接威胁欧洲的安全,但它们对欧洲安全带来新的问题,特别是非传统安全问题,如非法移民、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、跨国犯罪、有组织犯罪等。欧洲不仅关注这些威胁,而且关注这些威胁产生的根源,关注民主、人权等价值问题,并关注国家之外的主体在安全方面的作用与影响。[42]为了解决应对这些新的威胁,欧洲认为在适当的时候有必要对这些国家或地区进行某种形式的干预。

    为应对新的安全环境,欧盟于2003年通过了第一份欧盟安全战略,[43]试图采取新的方法处理安全问题,通过消除威胁的根源来解决安全问题。欧洲安全战略采取的欧洲安全方法具有很多特点,与欧洲的新国际干预相关的主要包括:(1)欧洲内部安全防线外移。欧盟深刻地认识到当今社会安全问题的复杂性,认识到全球化使得安全问题超出了国界的限制,其他国家的社会动荡与冲突都有可能对其他国家和地区造成影响,欧盟作为一支独立的安全力量在日渐加强,不再是一个只专注于欧洲事务的行为者,而是逐渐发展成为一个全球性的力量与国际行为者。[44](2)欧洲安全战略界定的威胁是传统威胁与新型威胁的混合体,因此,在应对威胁的方法也是多工具的方法,其中欧盟特别强调运用欧盟的软力量。一方面,由于欧盟面临的威胁是多方面的,另一方面,由于受自身军事力量与军事资源的限制,欧盟认为自己的优势在于其软力量,包括其规范力量,因此,强调用软力量的方法解决安全问题,特别是根据周边国家、失败国家可能给欧盟造成安全问题的根源。但这并不意味着欧盟放弃了军事干预的手段与方法,而且通过软力量的介入,欧盟通过安全问题获得了介入他国内政的理由与合法性。(3)欧洲安全战略将欧洲安全与全球性的安全问题联系起来,注重全球合作机制解决共同安全问题。在这方面,防止大规模杀伤性武器扩散,特别是核武器,是欧盟关注的一个焦点。[45]基于此,欧盟也将传统上不属于欧盟范围内的事项纳入到欧盟安全战略之中,并希望通过欧盟国家的共同努力,形成一支独立的力量,在此事项上在国际舞台上发挥作用。

    这些认识决定了欧盟为代表的欧洲必然会采取国际干预以保护欧洲的安全,包括军事手段与民事手段,并参与国际合作。

    此外,美国的动向对欧洲的行动也有一定的影响。冷战结束后,美国对欧洲的希望是,不仅是支持、参与美国的安全行动,而且能够分担美国的负担。美国逐渐将其军事资源与战略的重心从欧洲转移到其他区域,特别是亚洲。这使得欧洲认识到必须承担防务欧洲的责任,不论是在北约的领导下,还是发展自己的军事防御能力,欧洲都必须承担相应的责任。

    5.国际干涉理论与实践的新发展为欧盟新国际干预提供了它所需的合法性

    根据《联合国宪章》规定,军事干涉仅在自卫及安理会认为存在任何和平之威胁、和平之破坏或存在侵略行为,且非武力方法为不足或已经证明不足时,才具有合法性。但是,20世纪80年代,人道主义干涉理论开始兴起。冷战结束后,人道主义干涉不仅在理论上盛行,而且开始用于实践。第一次伊拉克战争是一个重要转折点,它原本是一个传统意义上的冲突与军事干预,因为伊拉克入侵科威特违反了国际法,联合国授权干预,是为了维护、恢复国际和平与安全。但是,这一传统战争很快被赋予了新的意义,伊拉克的行为与其国内独裁、大规模侵犯人权直接联系在一起了,从而导致国际社会对其国内民主与人权的广泛关注。[46]

    科索沃战争之后,人道主义干涉在西方国家获得了越来越多的认同。但毕竟人道主义干涉还是让人们直接联想到干涉,为了使人道主义干涉更具合法性且在理论上、道德上更能获得广泛的支持,以西方国家为主导的国际社会逐渐发展出了保护责任原则,并将保护责任原则纳入到国际和平与安全领域,从而将保护责任原则作为安理会决定使用武力的一个理由。2005年联合国世界首脑会议一致通过了保护责任原则,认为每一联合国会员国均要保护其平民的责任,如果会员国未能保护其平民,在种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人类罪情形下,国际社会有采取各种措施帮助保护平民的责任。[47]由法国、英国等推动的安理会关于利比亚的第1973号决议是对保护责任原则的正式肯定与适用。

    欧洲,特别是欧盟自认为是规范力量,遵守国际法,因此,行为的合法性对于欧洲的对外行动具有重要意义。而以保护责任为依据的人道主义干涉获得了联合国、安理会的支持,为欧洲的新国际干预提供了一种新的合法性。

    6.欧洲促成并领导对利比亚的军事干涉为欧盟新国际干预实践及调整其北非稳定政策提供了一个机遇

    对利比亚的军事行动让很多人对欧洲行为多少有些不解,因为在利比亚危机后,在2011年3月欧盟特别峰会上还做出了不干涉利比亚的决定,其后不久,范龙佩在布加勒斯特还告诉新闻媒体:“我们不再是生活在殖民时代,外国势力不能随意进行干涉。”[48]但几天之后,形势急转之下。虽然欧盟不是作为一个整体在推动对利比亚的制裁与空中打击,但是欧盟的两个主要军事强国在推动与领导,而且,虽然欧盟部分成员国并不支持对利比亚动武,但成员国之间的不同意见并没有产生如伊拉克战争时所表现出来的巨大分歧,也没有对利比亚使用武力发表正式的官方的批评。这意味着,虽然英法行为没有在欧盟框架下进行,也没有得到所有欧洲国家的支持,但是,欧洲国家默认了英法的行为,默认了由欧洲国家主导的对外军事干涉。

    从欧洲主导对利比亚的军事干预的过程来看,对利比亚军事干涉显然并不是一个有计划的行为。只是北非的动乱为欧洲提供了一个机会,包括时间与地点上的机遇。

    从时间上看,欧洲政治一体化进程已经20年,欧洲日益希望成为世界上一支重要的力量,欧洲一直在寻找各种时机显现并发挥更大的作用。2009年《里斯本条约》生效,更是欧洲远大抱负的一种体现。利比亚危机在此时出现,为欧盟检验其对外政策的一致性并展现其作为重要的世界力量的一个机会。实际上最初法国与英国希望在欧盟共同安全与防务政策框架下对利比亚进行军事干涉,而不愿意北约介入其中,[49]即是以法国为核心的部分欧洲国家试图发挥欧洲影响力的一种表现。

    从地点上看,利比亚位于地中海南岸,被认为是欧洲的势力范围,它对欧洲的安全具有重要影响,利比亚动荡不安,将会直接影响欧洲的安全。对利比亚进行军事干预符合欧洲安全战略。非洲,尤其是北非一直是欧洲安全政策关注的重点领域,欧洲的主要军事行动(维和行动)都集中在非洲,既表明非洲在地缘政治与安全上对于欧洲的重要性,同时非洲也为欧洲检验其共同安全与防务政策提供了绝佳的实验场。[50]

    此外,利比亚危机也让欧洲认识到其传统的干预政策的局限性,因此需要采取新的方式与政策。

    有人将英法军事干涉利比亚归结为石油因素,其实是夸大了石油因素而忽视了利比亚及北非在欧洲安全中的作用。利比亚石油产量仅占欧佩克产量的5%多一点,占世界总产量在2%左右,[51] 在欧盟国家中,意大利从利比亚进口的石油占其国内消费量比重较大(约占1/4)外,其他国家仅爱尔兰、奥地利、葡萄牙、法国四国从利比亚进口石油量占其国内消费量10%。石油问题虽然在欧盟各国对利比亚政策中占有重要地位,但尚不足以重要到需要通过军事干预来处理相关问题的程度。实际上,对于欧盟来说,利比亚及整体北非地区,安全问题上的重要性超过经济领域的重要性。这从欧盟长期以来采取的北非政策上可以证明这一点。对于地中海南岸,长期以来,欧盟政策的首要目标是地区稳定,因此采取了与当政者合作的政策与策略,而不论当政者为谁。在利比亚战争之前,英国、法国、意大利、德国实际上都与卡扎菲进行了密切的合作,支持卡扎菲政权。但北非内部动荡使欧洲认识到其以合作保持北非稳定政策的失败,而且因其欧洲各国长期支持卡扎菲政权,在北非乱局中,面临着道义上的谴责。因此,英、法等国希望通过军事行动传递一种信号:一方面,表明欧洲支持北非各国人民,保护各国人民,以挽回其长期支持卡扎菲的不良影响,并希望能够藉军事行动继续控制与影响利比亚;另一方面,欧洲国家也希望对北非及欧洲周边地区的其他类似国家提出一种警告,希望这些国家进行民主化改革,否则,欧洲将可能会使用武力对其进行干预。

    当然,利比亚其他方面的因素也决定了它是一个比较好的干涉对象。卡扎菲被认为是一个独裁者,在国内大规模侵犯人权,因此,在北非与中东乱局中,欧洲与美国选择利比亚作为干涉与打击的对象,是一种代价较小同时又具有典型意义的选择。

    三、欧洲新国际干预的未来走向

    利比亚军事干涉是欧洲国际干预的一个新动向,它会不会成为欧盟对外干涉的一种新的模式或成为欧洲国际干预的一种重要的形式?回答这个问题既要考虑到冷战结束以来欧洲国际干预的特点与变化,也要考虑到欧洲一体化的进程、特点以及欧盟长期追求的目标及其行动能力的变化。

    1.欧洲将会进一步强化其国际干预

    从欧洲新国际干预的上述原因分析来看,加强欧盟在世界上的地位与作用,将是欧盟长期追求的一个目标。如果要成为一个重要的力量,军事力量及必要的军事行动将是一个重要的前提条件。从这个角度看,利比亚行动为欧洲作为领导和主要力量开展军事干涉开启了一个新的时代。欧洲不会一试而止,将会保留需要时使用武力的可能性。虽然在利比亚行动中也暴露出来了欧盟行动能力的不足,表明在现阶段,欧洲的军事力量对于确保欧洲安全与有效的对外军事行动依然是严重不足,对利比亚的军事行动在很多方面严重依赖北约,包括前期美国的轰炸、情报、指挥系统、作战计划等,但是,行动中暴露出来的不足为欧洲进一步发展、完善其军事行动能力也提供了方向。

    2.欧洲军事干预能力将会进一步加强

    欧洲27国现在军费开支总额占全世界的20%(美国占43%,中国占7%),[52] 2010年欧盟各国军事总兵力达186万,[53]实际上欧洲具有强大的军事力量与军事资源,只是现阶段欧盟的军事力量分散各成员国手中,未形成整体力量。欧盟为了发挥更大的作用,必将进行内部军事协调,进一步进行防务一体化,《里斯本条约》也为欧洲内部协调与防务一体化提供了基础。如果欧盟防务一体化取得更大的进展,欧盟军事干预能力无疑将会进一步加强。实际上,欧盟在军事合作方面已经迈出了实质性的步伐。在防务合作方面,2011年11月30日,在欧洲防务局会议上,欧盟各国防长达成协议,拟在预算减少的情况下,将通过合作与共享,共同发展欧盟的军事能力。

    3.欧盟主要国家,特别是英法在未来军事干预中继续发挥领导作用

    欧洲现在有很多关于欧洲安全“后美国化”问题的讨论,在美国无意继续在欧洲安全方面发挥领导作用或欧洲希望发展独立的安全与防务政策的情况下,拥有主要军事力量的英法两国(这两个国家的防务预算占整体欧盟国家防务预算的45%,占有一半左右的军力)将会承担领导作用。但在相当长的一段时间内,欧洲将继续与北约合作。欧洲的军事干涉将会继续保持少数国家积极参与、其他国家不反对的态势。

    4.欧洲新国际干预在很多情况将是一种深度干涉

    欧洲对外干预将不会只限于人道主义、保护责任这些目标,而是要实现包括推翻某些国家现政权在内更广泛、更具政治意义的目标。这一点在利比亚行动中已经有明显的表现。从法国、英国等国家干涉利比亚事务的背景及过程来看,干涉利比亚内部事务、推翻卡扎菲政权是其行动的本质,保护责任只是进行干涉的一个理由。这表明,欧洲在事关自己重大利益时已经实际上放弃了不干涉内政的原则,但为干涉披上了某种合法的外衣,如保护责任原则等

    欧洲新国际干预如果与美国的国际干预相响应,将对现存的世界秩序与世界格局产生重大影响,世界有可能陷入一种新的动荡不安之中。二战以来形成的国际法原则现在受到了多方面的挑战,国际法处于变动之中,新的国际法准则尚未形成,对一些正在形成的国际法原则、准则与国际社会的相关实践,不同国家间存在着分歧,如果不能在这些方面,通过国际社会的共同努力形成共识,国际社会可能会分裂,国际法的权威可能会受到削弱,安理会的合法性也会受到挑战,国际秩序有可能走向失控。

 

    (联系 程卫东:chengwd@cass.org.cn



[1] 在国际关系中,干预(interference)是对他国事务的一种介入,它包括的行为方式非常广泛,而且对他国事务介入的程度与性质各不相同,如承认、抗议、评论、制裁,甚至合作也是一种干预。但并非所有的干预都是违反国际法的,不同形式的干预对被介入国的影响也各异。国际法上的干预,通常仅指强制或专断的干预,即干涉(intervention),它以某种具有强制性的力量(特别是军事力量)为后盾,它限制甚至剥夺了一个国家对有关事项的控制权,对国际关系、国际和平与安全而言,国际法主要规范的是干涉而不是所有类型的干预,同时也并非所有的干涉都是非法的。

[2] 欧洲是一个地理概念,但在国际问题分析时,在不同语境中,它有着不同的含义:(1)指全体欧洲,如谈欧洲的安全形势;(2)指欧盟,随着欧盟范围的扩大,欧盟影响力日渐扩大,将“欧洲”指代欧盟的情形越来越多;(2)欧洲主要国家,特别是当这些国家的行为具有一致性的时候用于国际关系。实际上,除在特定情形中指代欧盟外,在将欧洲当一个“行为主体”概念来使用时,它通常强调的是在某些事件、行为、趋势中所表现出来的欧洲的主要特点,并不一定表明存在唯一性或高度一致性。在谈到欧洲新国际干预时,即为此意,并不是说欧洲所有国家都存在着一致的干预行动。

[3] 哈斯在《新干涉主义》一书中分析了冷战后美国的新干涉主义,并认为“冷战后的世界本身就需要考虑军事干涉,它反映了这个历史时期的政治与技术特征”,参见:[美]理查德·N·哈斯:《新干涉主义》,殷雄、徐静译,新华出版社2000年版,第19页。

[4] 德洛尔在1985年9月9日卢森堡政府间会议的开幕式演说中说到:‘For we must face the fact that in 30 or 40 years Europe will constitute a UPO—a sort of unidentified political object—unless we weld it into an entity enabling each of our countries to benefit from the European dimension and to prosper internally as well as hold its own externally.’ (Bulletin EC 9-1985:8)

[5] Neil MacCormick, Questioning Sovereignty , Oxford University Press, 1999.

[6] Monnet, “‘A ferment of change”, Journal of Common Market Studies 1962: 26(1), pp.203–11,

[7] Ernst Haas, The Uniting of Europe, Stanford University Press, 1958, pp.526-27,

[8] Hallstein, United Europe: Challenge and Opportunity, Harward University Press, 1962, p.28

[9] Case 26/62, NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1

[10] Phelan Diarmuid Rossa , “Between the Single Market and the European Union”, Political Science and Politics, Vol.26, No.4, 1993, p.732

[11] [美]安德鲁·莫劳夫奇克:《欧洲的抉择—社会目标和政府权力》(上),社会科学文献出版社2008年版,赵晨、陈志瑞译,第1-12页

[12] 欧盟长于经济力量,而军事力量相对不足。F. Dûchene, “The European Community and the Uncertainties of Interdependence”, in A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems before the European Community, M.Kohnstamm and W. Hager (eds), London: Macmillan, 1973,p.19. 普罗迪在2000年上任之始便宣布,欧盟作为一个全球性的民事力量仍然是讨论其在国际关系中作用的核心(Prodi, 2000, 2000-2005: Shaping the New Europe, Speech to the European Parliament, Strasbourg, 15 Feb, Speech/00/41)。

[13] Nicolaïdis, K. and Howse, R. (2003)  “ ‘This is My EUtopia ...’: Narrative as Power”, ,in J. H. H.Weiler, Iain Begg and John Peterson (eds) Integration in an Expanding European Union, Oxford: Blackwell, p.344

[14] Jan Orbie, “Civilian Power Europe: Review of the Origninal and Current Debates”, Cooperation and Conflict (Journal of the Nordic International Studies Association), Vol. 41(1), 2006, pp.124-125

[15] Hanns Maull, “Germany and Japan: The New Civilian Powers”, Foreign Affairs, vol. 69, no. 5, 1990,

pp. 92-3.

[16] François Duchêne, “The European Community and the Uncertainties of Interdependence”, in Max

Kohnstamm and Wolfgang Hager, eds, A Nation Writ Large? Foreign-Policy Problems before the

European Community, London: Macmillan, 1973, p. 19

[17] Karen E. Smith, “Still ‘civilian power EU?’”, Paper presented at CIDEL Workshop, Oslo, 22-23 October 2004

[18] H. Larsen, ‘The EU: a Global Military Actor?’, Cooperation and Conflict 37: 283–302, 2002, p.292

[19] Richard Whitman, “The Fall, and Rise, of Civilian Power Europe?”, Australian National University,

National Europe Centre Paper no. 16, 2002, p. 19 and p.25.

[20] K.E.Smith, “The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern?”, The International Spectator, Vol.35, 2000, p.28

[21] I. Manners,  “Normative Power Europe: A contradiction in terms?”, Journal of Common Market Studies, Vol. 20, No. 2, 2002, pp. 235-258.

[22] Nathalie Tocci, “When and why does the EU act as a normative power in its neighbourhood”, in What Prospects for Normative Foreign Policy in a Multipolar World? ESF Working Paper No.29, European Security Forum, July 2008, p.3

[23] H. Maull, “Germany and Japan: The New Civilian Power”, Foreign Affairs, Vol.69, No.5, 1990, pp.92-93

[24] I. Manners, “Normative Power Europe: A contradiction in terms?”, Journal of Common Market Studies, Vol. 20, No. 2, 2002, p.239

[25] Monnet, “A Ferment of Change”, Journal of Common Market Studies, Vol.1, 1962, pp.203–11

[26] Rebort Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World, Vintage Books: New York, 2002, p.3

[27] Katarina Engberg , The EU’s Collective Use of Force, Uppsala University, 2011, p.12

[28] 英国对塞拉利昂的干涉主要是撤侨、确保安全使用机场、稳定局势及对联合国批准的行动(UNAMSIL)提供技术支持等。

[29] Duke, S. ‘The European Security Strategy in a comparative framework: does it make for secure alliances in a better world?’, European Foreign Affairs Review, No.9, 2004, pp.459–81

[30] William Ligelbach, "The Doctrine and Practice of Intervention in Europe", Annals of the American Academy of Politiclal and Scoail Science, July 1900, pp.5-7

[31] William Ligelbach, "The Doctrine and Practice of Intervention in Europe", p.28

[32] Dickinson, The Equality of States in International Law, Harvard, 1920

[33] Marc Trachtenberg, "Intervention in Historical Perspective", in Emerging Norms of Justified Intervention, Laura W. Reed and Carl Kaysen (eds.), Cambridge: American Academy of Arts and Sciences, 1993.

[34] 参见[法]法布里斯·拉哈:《欧洲一体化史:1945-2004》,彭姝祎、陈志瑞译,中国社会科学院出版社2005年版,第19页。

[35] 例如在法律上,欧盟创设了不同于传统国际组织的法律制度与体系,通过法律创新促进并保障了欧洲的一体化。参见程卫东:“法律创新与欧洲市场一体化”,载程卫东主编:《欧盟法律创新》,社会科学文献出版社2008年版。

[36] CSCE Final Act 1975, wwwosce.org/item/4046.html

[37] R. Prodi, Commission President, European Parliament, 13 February 2001, http://www.youtube.com/watch?v=-I8M1T-GgRU.

[38] V. Giscard d’Estaing, ‘On the Convention on the Future of Europe’, 28 February 2002, http://www.european-convention.eu.int/docs/speeches/1.pdf

[39] 程卫东、张浚等:“《里斯本条约》与欧盟的未来”,载周弘主编:《欧洲发展报告(2010-2011)》,社会科学文献出版社2011年,第18-19页。

[40] Norrie MacQueen and Trine Flockhart (eds.), European Security after Iraq, Konjinklijke Brill NV, 2006, p.2.

[41] Norrie MacQueen and Trine Flockhart (eds.), European Security after Iraq, p.3

[42] Sven Biscop, The European Security Strategy Implementing a Distinctive Approach to Security, ‘Sécurité & Stratégie’, Paper No. 82, March 2004. Royal Defence College (IRSD-KHID), Brussels, p.9

[43] A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf

[44] Biscop, Sven and Andersson, Jan Joel(ed.), The EU and the European Security Strategy: Forging a Global Europe, Routledge, 2008, p.21

[45] G. Allison, Nuclear Terrorism, The Ultimate Preventable Catastrophe, New York: Times Books, 2004

[46] Anne-Marie Slaughter Burley and Carl Kaysen, “ Emerging Norms of Justified Intervention”, Bulletin of the American Academy of Arts and Sciences, Vol. 47, No. 5, Feb., 1994, p.20

[47] 2005 World Summit Outcome, General Assembly of United Nations, paras.138 and 139, A/60/L.1, 15 September 2005.

[48] “Von Rompuy: Military intervention in Libya not an option”, http://news.xinhuanet.com/english2010/world/2011-03/12/c_13775380.htm

[49] Claudia Louati, “Military intervention in Libya: where is ESDP? ”, Nouvelle Europe, 20 April, 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1098

[50] Pierre-Antoine Braud, “Implementing ESDP Operations in Africa”, in Securing Europe? Implementing the European Security Strategy, Andreas Wenger and Victor Mauer (eds.), ETH Zürich, 2006, p.69

[51] “利比亚战乱对世界石油市场影响有限”,http://news.xinhuanet.com/world/2011-09/14/c_122030955.htm

[52] European Council on Foreign Relations “European Foreign Policy Scorecard 2012”,  p.18, http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR_SCORECARD_2010_PDF.pdf

[53] Asle Toje, “The European Union as a Small Power”, Vol. 49, No.1, Journal of Common Market Studies, 2011, p.50


 
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