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彭姝祎:法国的社会保障制度为什么高度“碎片化”

彭姝祎:法国的社会保障制度为什么高度“碎片化”

作者:彭姝祎 文章来源:本站原创 更新时间:2014-11-11 10:16:18
    一  碎片化的主要表现和利弊

    高度碎片化是法国社会保障制度的一大特征,即缺乏统一的制度安排,为不同的人群设立不同的制度(régime)。该制度首先在横向上按照经济—职业类别划分为四大类:(1)覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”。(2)覆盖农业人口的“农业制度”。(3)覆盖农业领域以外非薪金劳动者即个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”。(4)历史上遗留下来的、早在现行制度建立之前就已经存在的一些行业制度,统称为“特殊制度”。

    四大制度之下又包含许多小制度,如总制度内有公务员制度、学生制度等;农业制度分为农业领薪者制度和农业非领薪者制度。“非薪金雇员非农业人员制度”在创建之初在养老项目领域分为手工业者、个体工商业者和自由职业者三大类,后进行了一定程度的整合。“特殊制度”包含百余个小制度,其主体是十余个以覆盖公有部门、准公有部门和前公有部门为主的行业制度,故常被称为“公有部门制度”。

    碎片化集中体现在养老领域:养老项目除在横向上分为四大类外,又在纵向上分为基本制度和补充制度。整体而言,全法共有大大小小上百个养老制度,架构之复杂和破碎世界罕见。

    在社会保障制度建立初期,碎片化的制度安排具有一定的灵活性,体现了国家对本国人民在社会保障领域的传统与习惯,对社会各阶级、阶层和群体在收入水平和社保理念等方面之差异的尊重,符合当时缺乏必要的经济手段、难以一步到位地建立“统一”制度的国情。但从整体和长远来看,碎片化的格局管理成本高、效率低、有害公平、改革不易,消极意义远远大于积极意义。

    二 碎片化的成因1——利益博弈

    碎片化的格局首先是制度创建之初,社会各阶级、阶层和团体相互博弈并与政府博弈的产物。

    法国现行社会保障制度建立于二战结束之后的1945-1946年,当时执政的左翼政府本着“统一性”和“普享性”两大原则,计划建立一个覆盖全民的、“统一管理、统一缴费、统一待遇”的社会保障“总制度”,同时从战后财力不足的国情出发,确定了优先覆盖工薪者,待条件成熟后再逐步拓展至其他人口的、渐进的建设道路。后来在老年人普遍面临生计问题的背景下,决定提前拓展,即把养老项目从工薪者拓展至全体经济活动人口。然而当时不同的阶级、阶层和团体对社会保障有着从观念到利益的严重分歧,“拓展”受到各阶层和群体的强烈阻挠,政府无奈下作出妥协,为不同的群体建立了各自的制度,设想中的统一制度——“总制度”则缩减为只覆盖私营工商业部门的工薪者。

    利益的冲突和博弈主要体现在以下方面:

    1.传统中产阶级VS工人阶级

    利益冲突首先体现在以个体从业者(包括手工业者、工商业小业主和自由职业者)为代表的传统中产阶级和工人阶级之间。个体从业者坚决反对被拓展进养老制度,在他们看来:(1)新制度专为无产者量身定做,属于劳资间“游戏”,加入该制度意味着降低社会等级。(2)自由从业者作为有产阶层不需要靠“社会保障”来养老,政府让他们加入是为了“劫富济贫”、为贫困的工薪者筹措养老金。(3)以强制性缴费为特征的社会保障制度意味着国家的定期干预。而自由、自主是个体从业者的生存前提。在他们的巨大压力下,国家作出让步,于1948年为手工业者、工商业小业主和自由职业者分别建立了各自的养老制度。

    2.新兴中产阶级VS工人阶级

    利益冲突其次体现在以薪金管理者为代表的新兴中产阶级和工人阶级之间。1945年建立的社会保障制度首先覆盖全体工薪者,自然也包括领薪的管理人员,但是这些人却以自己在退休领域不属于工薪者为由拒绝加入,原因是早在1936年,雇主集团为拉拢管理人员、对抗当时如火如荼的工人运动而为他们建立了一个退休制度,待遇好于当时国家为贫困工薪者建立的养老保险制度。而1945年建立的新制度规定无差别地覆盖全体薪金者,无论收入与地位。在管理人员看来这是抹杀他们与普通工薪者的区别,坚决予以抵制。在大规模的抗议活动面前,政府做出让步,为他们建立了补充退休制度,以此补偿他们加入“总制度”后失去的福利特权并换取他们的加入。此后政府沿用了这一路径,每改革一项退休制度就为被改革者增设一项“补充制度”,致使补充制度的碎片越来越多。

    3.农业人口VS工业人口

    农业人口也坚决反对加入社会保障制度,原因如下:(1)农民依土地而非薪金为生,其安全诉求主要体现在农作物不因天灾减产欠收、家禽家畜不因类似原因病亡或一旦遭灾能够及时得到补偿等方面,并一直依靠“农业互助保险”这种保险与防灾相结合、以自由自愿为特点的保障形式,不认可在他们看来专为工业人口量身定做的“社会保障制度”,尤其反对它的“强制”性。(2)农民认为他们的经济状况不如工人但健康状况好于工人,纳入同一制度无异于补贴后者,势必吃亏。(3)农牧场主担心加入社会保障制度后,和城市人口收入不同但缴费相同势必导致农村劳动力外流。最终国家在农业人口的压力下为之建立了专门的养老制度,并延用了他们偏好的互助保险形式。

    4.公有部门VS私有部门

    历史上,公务员和能源、交通等一些重要行业的薪金雇员早已有自己的、待遇优厚的行业性保障,特别是退休制度。1945年建立新制度之时,国家对这些制度作出了“暂时”保留、逐步取消的决定。但是上述行业群体不愿意放弃既得利益并迫使国家将“暂时”保留变成了“长期”乃至“永久”保留。这些游离在“总制度”之外的制度碎片最终被无奈地命名为“特殊制度”。

    5.雇主VS劳工

    战后建立社会保障制度时,左翼政治力量空前强大,劳工利益受到充分重视与伸张。右翼则从法国政坛的主导者沦为靠边站,丧失了对国家政治和经济生活的发言权,雇主集团被迫缺席社会保障制度的设计和实施,但是他们并不甘心,暗中对质疑和反对社会保障制度的所有力量给与了大力支持,以间接地实现挫败社会保障制度的目的。

    三 碎片化的成因2——政治力量博弈

    利益集团敌视并反对社会保障制度是该制度走上碎片化道路的基本前提。但是政局的演变也不容忽视:二战之后法国之所以能够建立现代社会保障制度,是因为左翼政治力量在当时占据着绝对优势。

    二战后,法国的政治力量对比发生了显著变化,左翼特别是法共凭借抗德壮举赢得民众的广泛信任,战后成为议会多数派,和中间派政党人民共和运动联合组阁,掌握着国家政治经济生活的发言权。反之战前在政坛占据主导地位的右翼则因消极抗敌而失去民心,缺席选举,丧失了对国家事务的发言权。同时工人阶级凭借在二战中的杰出表现赢得了法国社会的高度赞誉,其代言人——法国总工会成为法国第一大工会组织,在国家事务中发挥着重要作用。这样一种政治现实使得雇主和中产阶级的利益诉求不再是政府的优先考虑;反之重建经济的迫切需求使劳工的利益上升至首位。然而,左翼的绝对优势地位只是昙花一现:从1946年夏起,受第一届制宪议会失败和冷战爆发等因素影响,中产阶级和右翼势力重返政治舞台——人民共和运动成为议会第一大党,法共则被逐出政府;工会运动也遭遇重挫,法国总工会的地位一落千丈,丧失了对国家政治和经济生活的影响。在新的政治格局中,雇主和新老中产阶级的代表性和影响力都显著加强,其利益再度上升为主要利益,他们迅速团结起来,形成反对阵营,齐心协力地挫败了原左翼政府拓展养老制度、从而建议统一的社会保障制度的努力。正如战后法国社会保障计划的起草者、被尊称为“法国社会保障之父”的皮埃尔•拉罗克指出的: “在(当时)即存的(法国)社会结构中,反对的力量大于改革的力量”,最终在有利于建立社会保障制度的政治环境消失之后,挫败了决策者破旧立新、建立统一制度的愿望。

    今天我国在建立健全社会保障制度的过程中,也面临着来自形形色色的既得利益集团的阻力。法国的教训是前车之鉴,值得我们研究汲取。

    (联系 彭姝祎:pengshy@cass.org.cn

   

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