田德文：欧盟社会：应对变化与危机
一、欧盟社会层面的变化
根据欧盟统计局与欧盟就业、社会事务与社会融入总司最新发布的《2010年人口报告》，欧盟面临的“人口变化（demographic changes）”主要包括人口老龄化日益严重、生命预期延长、出生率开始增加、移民数量不断增长等。与此同时，欧盟国家还面临着以单亲家庭和空巢老人数量增加为特征的家庭结构变化的挑战。应对这些社会层面的变化，是欧盟及其成员国经济与社会政策的重要前提。根据欧盟官方统计提供的信息，我们可以将目前欧盟在社会层面的主要变化分为以下四个方面：
第一，人口老龄化日益严重。根据欧盟统计局公布的最新数据，2012年，欧盟27国人口约为5.03亿，比去年增加12.8万。人口最多的德国为8184万人，法国6539万人，英国6289万人紧随其后。[1]过去50年，欧盟27国人口的预期寿命延长10岁。目前，达到65岁的欧洲妇女平均还能活20.7年，男性还能活17.2年。2009年，欧盟国家中女性生命预期最长的是法国（85.1岁）、西班牙（84.9岁）、意大利（84.5岁）和塞浦路斯（83.6岁），男性生命预期最长的是瑞典（79.4岁）、意大利（79.1岁）、西班牙与荷兰（均为78.7岁）。1993和2009年相比，欧盟成员国中人口预期寿命增长最快的是爱尔兰，女性平均寿命增加4.4岁，男性增加4.9岁。[2]
第二，出生率上升。欧盟人口出生率经过1980-2000年急剧下降之后，从2003年起恢复增长。2008年，欧盟育龄妇女平均生育1.6名婴儿，比2004年的1.47名有明显增加。除卢森堡、马耳他和葡萄牙之外，所有成员国的人口出生率均有提高。最大增幅为保加利亚，从2003年的1.23提高到2009年的1.57，斯洛文尼亚从1.20增加到1.53，捷克从1.18增加到1.49，立陶宛从1.26增加到1.55。2009年，欧盟成员国中人口出生率最高是爱尔兰（2.07）、法国（2.0）、英国（1.96[3]）和瑞典（1.94），人口出生率最低的是拉脱维亚（1.31）、匈牙利和葡萄牙（1.32）。德国人口出生率为1.36，在欧盟国家中也居于较低水平。
第三，移民数量增加。据统计，2010年共有3240万外国人生活在欧盟境内，占其人口总量的6.5%，其中2010万是非欧盟国家居民。2004-2008年，欧盟27国平均每年增加300-400万移民。2010年，移民人口最多的欧盟成员国是德国，达到710万，西班牙（570万）、英国（440万）、意大利（420万）和法国（380万）紧随其后。外国人比例最高的是卢森堡，外国人的比重已占其人口的43%，其后依次为拉脱维亚（17%）、爱沙尼亚和塞浦路斯（16%）、西班牙（12%）和奥地利（11%）。据欧盟官方分析，移民增加已经成为欧盟人口增加的主要原因。以奥地利为例，2011年该国人口增加2.9万，其中2.77万为移民人口。目前在奥地利居住的外国人中，约10万人来自非欧盟国家。[4]
第四，家庭结构变化。一方面，单亲家庭比例很高。根据欧盟公布的最新数据，2008年，18岁以下的欧洲儿童有14%生活在单亲家庭，12%生活在同居家庭。欧盟成员国中，爱沙尼亚和瑞典生活在双亲家庭的孩子比例最低，只有54%。[5]希腊和塞浦路斯最高，分别为92%和89%。单亲家庭比例最高的拉脱维亚和爱尔兰，均为23%，英国以21%紧随其后。单亲家庭比例最低是希腊（4.8%）、罗马尼亚（6.5%）和西班牙（7.1%）。另一方面，老年人单独生活的比例很高。据统计，2008年欧盟国家65岁以上妇女有41%单独生活，37%与其配偶生活，21%与配偶、子女、亲戚等共同生活。性别分布上，北欧国家独自生活的比例最高，2008年丹麦65岁及以上女性有57%独自生活，芬兰（52%）、瑞典（51%）紧随其后，65岁以上男性独自生活比例最高的是英国，达到27%，瑞典以26%紧随其后。[6]
社会层面的变化给欧盟社会政策体系造成了很大冲击，老龄化和单亲家庭、空巢老人增加不断加重社会负担。2012年，欧盟举行了“积极老龄与代际团结年”活动，举行多种活动强化人们对于老年人社会贡献的认识，加强代际团结。[7]其中，影响最大的是2012年10月1日欧盟组织的各种“国际老人节”庆祝活动。[8]总的看来，在应对社会变化方面，欧盟的主要作用是提出理念、搭建平台、组织活动，最终目的是协调成员国政策。这是因为，社会政策领域的主体部分仍为成员国内政，不在共同体直接决策的权能之内。
近年来，欧盟及其成员国越来越重视移民增加带来的社会影响，出版不少从多元文化和就业市场等方面进行分析的研究报告。2012年12月，欧盟专门发布报告，对移民将收入汇回来源国的情况进行了分析。据统计，2011年欧盟各国的移民寄回来源国的资金总额达到391亿欧元，比2010年增加2%。这一数字包括欧盟成员国之间的汇款和汇出欧盟的钱款，但后者是主要部分，约占总额的3/4左右，2011年增长3%，达到285亿欧元。欧盟27个成员国中，移民向外汇款金额最高的是法国，2011年达到97亿欧元，其后依次为意大利（74亿欧元）、西班牙（73亿欧元）、德国（30亿欧元）与荷兰（15亿欧元）。由于移民来源地不同，汇款去向也有不同，如法国有64%移民汇款是汇出欧盟的，意大利更是高达83%。[9]从机制上说，移民向境外汇款，至少应该对欧盟的内需造成一定程度的损失，构成欧洲移民问题的又一方面。
二、落实欧盟2020战略社会目标
落实欧盟2020战略目标，是欧盟在社会领域中的工作重心。从机制上说，目前欧盟与成员国分担责任的领域包括就业、社会事务和社会融入。在这些方面，欧盟主要承担协调与监督的责任，在促进就业、反贫困与社会排斥以及养老金改革等方面推广最佳实践，在工作权利、社会保障项目协调等方面制定法律并监督成员国的执行情况。在国际金融危机和欧债危机背景下，欧盟成员国的社会政策体系普遍面临财政困境，欧盟的协调职能显得尤其重要。
在就业领域中，欧盟2020战略的目标包括：到2020年，欧盟20-64岁公民就业率应达到75%，辍学率低于10%，30-34岁人口中有40%完成高等教育。
据欧盟统计，2011年，27个成员国的平均就业率为68.6%。其中，男性就业率75%，为1999年来最低值；女性就业率为62.3%，为历史最高水平。但总体而言，与2020战略的目标尚有差距。就成员国情况看，目前瑞典男性就业率为82.8%，女性就业率达到77.2，均为欧盟最高，已达到2020战略目标。德国男性就业率81.4%，居第二位，但女性就业率仅71.1%，低于所有北欧国家。但是与2000年相比，已经提高了10个百分点，反映了德国就业模式从男性养家向男女平等就业的变化。相比之下，南欧国家女性就业率普遍偏低，希腊、意大利均低于50%，[10]急需进行劳动力市场改革。相比就业率，欧盟国家在落实辍学率下降目标方面进展较大，辍学率已从2005年的15.8%下降到2011年的13.5%。高等教育率从2005年的28%提高到2011年的34.6%，最终达到2020战略目标应有保证。
在社会政策领域中，欧盟明确把“新兴经济体”作为竞争对象，提出的口号是“跟上变化的脚步”，以“创造充满活力的知识社会所需要的工作岗位”为目标，增加教育与科学方面的投资，实行与之接轨的就业政策。实现这一目标，主要靠成员国政府落实欧盟2020战略。但同时欧盟也在其权能范围内采取了一系列举措：
第一，促进青年人在欧盟境内出国学习和工作的“青年流动”项目体系。据欧盟统计，目前约有750万14-25岁欧洲青年既没有上学，也没有工作，成员国青年平均失业率超过20%，比平均失业率高一倍。2010年，欧盟启动“青年流动”（Youth on the Move）项目体系，聚焦于青年教育与就业问题。目前，它已纳入欧盟2020战略。“青年流动”的目标是改善青年人的教育与就业能力、减少青年失业，使教育与培训更加切合青年人的需要、鼓励青年人使用欧盟资助到其他成员国学习或培训（其中最重要的如伊拉斯谟项目，达芬奇项目等）、鼓励成员国采取措施简化从教育到工作的过程，主要方法包括协调学历认证政策并激励欧盟与成员国层面的行动，同时推出为青年人设计的特殊行动，如就业准备项目“你的第一份欧洲工作”，增强欧盟范围内的劳动力市场流动性，以及支持“青年企业家”的贷款额为25000欧元的“欧洲进步微型金融工具”等等。[11]
第二，旨在推动欧洲劳动力市场的结构性变化的“新技能与新岗位日程”。目前，约有超过2300万欧洲人失业。2012年起，欧盟工作年龄人口进入收缩期，为保证福利制度的可持续性，必须有更多的人工作。但据欧盟统计，目前各成员国仍有200万个岗位空缺。形成这种局面，主要原因是欧洲人的劳动技能与劳动岗位之间不匹配。为改变这种情况，2008年欧盟启动“新技能与新岗位日程”，并最终纳入欧盟2020战略。该日程的目的是通过改革来建立兼顾弹性与保障的“弹性保障（flexicurity）”劳动力市场；提高劳动者技能，使其能够胜任“今天与明天的工作岗位”；改善工作岗位的质量，确保更好的工作条件；同时，改善“岗位创造”的条件，不断增加工作岗位。2012年，欧盟在此日程下建立了“欧盟技能全景”网站，集中分析各经济要素、职业和国家的，短期和中期的技能需求、供给以及两者之间匹配度的情况，提供关于工作岗位的信息与预测。据该网站发布的信息，目前欧盟整体在金融与销售、生物制药、药剂师、护士、信息与通讯技术等方面有大量空岗。各成员国相比，立陶宛、保加利亚、匈牙利和爱尔兰等国技能与劳动力市场之间不匹配的情况比较严重，而葡萄牙、丹麦与荷兰方面情况则好得多。[12]
第三，建立欧洲层面的反贫困与社会排斥平台，维护工作权利。据欧盟统计，各成员国目前约有8000万人生活在贫困风险之中[13]，约占欧盟人口的16%，其中2000万是儿童，约占欧洲儿童的19%。在贫困人口中，只有8%的人有工作，属于“有工作的穷人”。据欧盟估计，目前17%的欧洲人面临物质生活资源欠缺的困境，各国的福利制度平均只能减少38%的贫困风险。根据2020战略的要求，到2020年，欧盟的贫困人口应减少2000万。2010年，欧盟启动“欧洲反贫困与社会排斥平台”，并最终纳入欧盟2020战略。由于反贫困和社会排斥目前主要是成员国政府的责任，欧盟发挥的作用主要是在这方面确认最佳实践并促进相互学习，设定欧盟范围的规则，提供必要的资金支持。欧盟的重点行动包括：使贫困者更容易找到工作，得到社会保障、基本服务（医疗、住房等）和教育，更好地使用欧盟资金，支持社会融入并与歧视做斗争。在后金融危机时代，欧盟更加重视通过社会创新找到“更聪明”的反贫困与社会排斥方案；建立公私部门之间的伙伴关系。近年来，欧盟推出了一系列反贫困共同行动，如2008年的有活力的社会融入；为每个人提供体面住房；克服对于残疾人、少数民族、移民和其他脆弱团体的歧视；以及处理金融排斥与过度负债等等。[14]经过欧盟与成员国的共同努力，目前欧盟贫困与社会排斥人口明显下降，已经从2005年的1.23亿减少到2011年的1.15亿，人数高达800万。[15]
三、国际金融危机背景下的欧洲社会基金
历史上，就业政策本来是欧盟成员国的内政，共同体权能只限于处理“与欧洲一体化有关”的就业问题。上世纪末，成员国失业问题普遍严重，就业政策作为“成员国共同关心的事务”进入欧盟决策领域，但共同体权能并未因此扩大。因此，欧盟不得不主要使用“开放协调法”（OMC）实施欧盟就业战略（EES），用软性方式协调成员国就业政策。2007年，美国次贷危机诱发的国际金融危机迅速影响到欧洲国家，使欧盟成员国失业激增。2009年5月7日，欧盟在布拉格举行就业峰会，宣布“欧盟共有就业承诺”（EU Shared Commitment for Employment），标志着欧盟更深地进入就业政策领域。就政策工具而言，除“欧盟就业战略”以外，共同体在就业政策领域中发挥作用的主要财政工具是欧洲社会基金（ESF）。2010年，作为国际金融危机的衍生物，数个欧元区国家陷入主权债务危机，使得欧盟总体的失业水平进一步提高。为采取更加强有力的应对措施，2011年10月，欧盟委员会提出2014-2020年财政预算案，进一步扩大社会基金的资金规模，同时对其运行机制进行简化与调整，使其在缓解危机造成的高失业方面发挥更大作用。
（一）欧洲社会基金的机制与作用
目前，欧盟每年预算总额约1200亿欧元，包括社会基金和区域发展基金(ERDF)在内的“结构基金”开支约占其开支总额的35%。其中，社会基金在欧盟总开支中约占的比重为8%。欧洲社会基金主要用在就业政策方面，用以资助各种与促进就业有关的项目。2007-2013财政年，社会基金开支总额预计超过750亿欧元。2014-2020财政年，基金预算总额预计达到840亿欧元，有较大幅度提高。同时，项目机制也有所调整。
欧洲社会基金的分配由欧盟委员会、欧洲议会和成员国政府协商决定，基本原则是“重点地区重点资助”，同时要求受援国政府提供配套资金（co-financing），尽可能发挥社会基金项目的推动和杠杆作用。2007-2013年预算案中，欧盟按各区域人均GDP与欧盟平均值的百分比作为分配社会基金的依据，将成员国各地区分为四类[16]，其中低于欧盟25国平均值75%的“趋同地区”[17]得到资助较多，同时配套资金的比例要求较低，社会基金出资额最高可达项目资金的85%，而其他地区则多数需要提供50%配套资金。[18]但即使如此，也仍然是人口较多的国家分配到的项目资金较多。按成员国统计，2007-2013年度从社会基金中获益总额较多的国家分别是波兰（97亿欧元）、捷克（94亿欧元）、德国（93亿欧元）、西班牙（80亿欧元）、意大利（69亿欧元）和葡萄牙（61亿欧元）等。2014-2020财政年，欧盟将社会基金援助区域整合为三类，规定对“欠发展地区”的援助至少增加25%，转型地区增加40%，其他地区增加52%。[19]由增幅权重可见，欧洲社会基金的区域政策色彩似乎略有淡化，对全体成员国就业政策发挥协调作用的力度有所加大。
按现有规则，社会基金的资金分配方案确定后，欧盟机构并不参与项目管理工作，项目审批、评估和审计都由成员国机构实施。但是，由于社会基金要求申请国按照“欧盟广义经济政策指针”（BEPG）、欧盟就业战略和欧盟就业政策指针的概念框架实施项目管理，所以在目标层面上还是可以推动成员国就业政策的一致性。按欧盟的分类方法，目前社会基金的开支目的分为“趋同”和“竞争力”两个方面，前者指改善受援地区的岗位创造能力、增加就业机会，使其在财富与就业方面接近欧盟平均水平，后者指改善受援国家和地区的劳动力技能与劳动力市场，从而增强其竞争力。据欧盟统计，目前欧洲社会基金用于“改善人力资本”类项目开支最高，达到基金总额的34%，紧随其后的是改善就业机会及其可持续性（30%），增强工人与公司、企业及雇主的适应性（18%），减少社会排斥（14%），强化多层级制度能力（3%）和就业与社会融入领域中的改革（1%）。2014-2020财政年，欧盟更加强调社会基金项目聚焦于2020战略目标，规定至少20%的资金用于社会融入，同时加强对于青年失业、有活力与健康老龄政策、支持其他最弱势群体以及边缘化社区等方面的支持力度。相比以前，项目目标更加聚焦。
相对于成员国就业政策的资金投入总量来说，欧洲社会基金的规模不大。[20]按照国民人均计算，目前接受欧洲社会基金援助最高的国家为葡萄牙，也不过人均89欧元，希腊、捷克、匈牙利、斯洛文尼亚等国高于50欧元，而就业状况较好的丹麦、卢森堡、荷兰、奥地利等国则人均不足10欧元。但是，由于建立了目标协调和配套资金机制，其协调成员国就业政策的杠杆作用则不容小视。据欧盟估计，2007-2013年，有500万失业者、470万妇女、320万25岁以下的年轻人、140万54岁以上的老年人、40万少数族裔与移民和30万残疾人从基金资助的就业促进项目中受益。[21]
（二）调整项目机制应对金融危机
2009年，欧洲经济复兴计划（EERP）要求结构基金简化程序，更好地支持欧盟共同就业承诺，以应对金融危机带来的失业挑战。作为协调成员国就业政策的主要财政工具，社会基金在2009-2010财年得到欧盟高达190亿欧元的额外增资。同时，欧盟还启动了社会基金项目的快速程序，将项目审批过程缩短到一个月之内，要求成员国加速开社会基金项目开支、减少配套资金方面的障碍。[22]
为使社会基金更好地服务于应对金融危机的需要，综合考虑经济发展程度、金融危机对于经济和劳动力市场的影响等因素，欧盟将成员国划分为六组：A组国家包括比利时、卢森堡、丹麦与荷兰，这些国家经济增长势头较好，金融危机对其劳动力市场的影响较小；B组国家包括奥地利、法国、德国、瑞典、芬兰、英国和意大利北部地区，这些国家和地区从金融危机的打击下复苏相对较快；C组国家包括葡萄牙、西班牙、希腊、爱尔兰和意大利南部地区，这些国家和地区在金融危机之前经济增长比较强劲，但受危机打击极大；D组国家包括波兰、波罗的海三国，这些国家因金融危机造成的GDP和就业损失极大；E组国家包括罗马尼亚、保加利亚和希腊，这些国家经济比较脆弱，尚在发展过程当中；F组国家包括斯洛文尼亚，匈牙利、捷克和斯洛伐克，这些国家曾有良好经济增长势头，但受金融危机冲击较大。针对各组不同情况，欧洲社会基金实行了不同的政策调整方案与资金支持。[23]
概括而言，欧盟使用社会基金实施的有针对性的应对金融危机的措施可以分为四类：包括维持就业与创造岗位，支持实行学徒制、岗位分享与轮换；通过制度性培训，工作场所培训，变化性培训来提高劳动者技能；支持家庭收入；增强就业能力和动力，鼓励创业。在不同国家，社会基金比以往更加重视对于特殊目标群体的就业干预，如在西班牙、英国、法国和葡萄牙，就增强了对于制造业、建筑业、旅游业和纺织业从业人员的支持，同时更加重视项目涵盖受危机影响较大的人群，中低技能人群，青年人、移民和长期失业者等。
在国际金融危机和欧债危机冲击的背景下，很多正在执行的社会基金项目需要调整。主要原因是，由于各国政府实施财政紧缩，成员国提供项目配套资金面临困难。同时，为尽快降低危机造成的高失业，原来的项目内容需要调整。在这方面，欧盟充分放权。据统计，在正在实施的117项欧洲社会基金项目中，有84项为回应危机做出了调整，其中绝大多数未经欧盟委员会的正式批准。例如，希腊削减配套资金高达4.4亿欧元，但欧洲社会基金的资金投入没有相应减少。同时，希腊还将原来准备用于社会融入项目的1亿欧元用来干预失业和重构学徒训练，拉脱维亚对1.35亿的社会基金项目进行了重新分配，欧盟方面均表示同意。按照原有规定，社会基金项目需要成员国预先支付。为缓解资金压力，2011年年初，欧盟规定成员国预付资金只要达到项目资金的10%就可以启动项目。同时，欧盟还对社会基金的规则与程序进行了简化。但有研究表明，这种制度调整反而增加了受援国的项目管理成本。对此，成员国态度不一，西班牙等国就拒绝使用简化的规则，仍按原有方式进行管理。
（摘自周弘主编、江时学副主编《欧洲发展报告（2012-2013）》，社科文献出版社，2013年4月。）
（联系 田德文：tiandw@cass.org.cn）
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[2] 本节数据未另注明者均来自EU, Demography Report 2010: Latest figures on the demographic challenges in the EU, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-01042011-BP/EN/3-01042011-BP-EN.PDF
[3] 2008年数据
[4] Eurostat, Demographic outlook: National reports on the demographic development in 2010, 2012 edition, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-12-004/EN/KS-RA-12-004-EN.PDF
[5] 非双亲家庭包括单亲家庭和同居家庭。
[6] Eurostat newsrelease 156/2011-27 October 2011. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-27102011-AP/EN/3-27102011-AP-EN.PDF
[7] 内容详见http://europa.eu/ey2012/ey2012main.jsp?catId=979&langId=en
[8] 内容详见http://ec.europa.eu/employment_social/empl_portal/EY2012/Newsletter/09/index.html
[9] 参见Eurostat Newsrelease 176/2012-11December 2012. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-11122012-AP/EN/2-11122012-AP-EN.PDF
[10] 参见欧盟官方统计网站Eurostat，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tsdec420&language=en
[11] 详见“Youth on the Move”官网：http://ec.europa.eu/youthonthemove/index_en.htm#theme_pos_1
[12] 详见“EU Skills Panorama”官网：http://euskillspanorama.ec.europa.eu/
[13] 按照欧盟的定义，生活于贫困风险中的标准是家庭收入低于所在国平均家庭收入的60%。
[14] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=751&langId=en
[15]参见欧盟官方统计网站Eurostat，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/headline_indicators
[16] 由低到高，包括低于欧盟25国平均值75%的“趋同地区”；高于25国平均值但低于欧盟15个老成员国75%的“phasing-out地区”；高于2000-2006年度欧盟15国人均GDP75%，但低于2007-2013年度欧盟15国人均GDP75%的“phasing-in地区”；其他地区为“竞争力与就业区”。
[17] 保加利亚和罗马尼亚2007年加入欧盟，未被2007-2013欧盟财政预算案计算在内。
[18] 参见：http://en.wikipedia.org/wiki/European_Social_Fund
[19] 参见欧盟官网：http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=62&langId=en
[20] 据欧盟最新统计数据，2008年27国用于就业政策方面的支出约为GDP的2.2%，开支总额高达2010亿欧元。这方面各国开支比例差别很大，比利时、德国、希腊、西班牙等国开支达到GDP的3%-4%，而新成员国普遍较低，罗马尼亚、马耳他、塞浦路斯、捷克和保加利亚均为GDP的0.5%左右。形成这种差别固然与各国遭遇的失业挑战是否严峻有关，但也受到各国对就业政策的重视程度和财政能力的影响。
[21] EU, The European social fund：investing in people 2007-2013，http://ec.europa.eu/esf/ esf_facts_figures_en.pdf
[22] EU, Evaluation of the reaction of the ESF to the economic and financial crisis, p.89, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7671&langId=en
[23] EU, Evaluation of the reaction of the ESF to the economic and financial crisis, p.109-121, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7671&langId=en