吴弦：从“共同贸易政策”看“欧洲模式”

引  言

    半个多世纪以来，作为推进区域一体化的核心组织，欧盟取得了举世瞩目的重大进展，对欧洲乃至世界经济、政治格局的发展演变，都在产生着深远影响。与其它同类组织相比，欧盟所选择的发展道路，极为独特，以致有“欧洲模式”之称（如欧盟27国首脑今年3月在纪念《罗马条约》签署50周年的《柏林宣言》中，曾明确提及“欧洲模式”，进而强调“欧洲是我们共同的未来”。[1]），引起了广泛关注。而何谓“欧洲模式”，则引发了人们的热烈讨论，各方见仁见智，说法不一。显然，切实把握该模式的构成要素，是我们真正理解欧盟独特发展道路、进而从中获得经验和启示的基本前提。对此，值得强调指出的是，从共同贸易政策入手，又是探讨其要素构成的一个很好的切入点。

    无庸赘言的是，对欧盟模式的探讨，首先应着眼于经济领域。作为欧共体活动的起点与欧盟之主要支柱，其一体化程度最高，影响最为深远，故最能反映出欧盟发展的特点，也使得探讨最具必要性与迫切性。[2] 众所周知，《罗马条约》所规定的欧共体核心目标，是要实现区域经济一体化。这意味着，要首次将几百年间形成的、各自独立的民族国家经济，真正连接起来，使之成为一个整体（这在《莫西拿宣言》和《罗马条约》中，均有明确表述[3]），形成统一的“欧洲经济”乃至经济实体。为了实现这一目标，条约指出，需要切实打破国家间的经济界限，在欧洲层面上推行“市场”与“政策”一体化，建立“共同市场”与“共同政策”。因此，愈能从根本上直接推动市场与政策统一的经济举措，就愈有利于一体化目标之实现，也应愈能体现出欧盟模式的本质特征与构成要素。以推行市场与政策一体化为要义的共同贸易政策，则恰恰属于这种核心举措：被视为市场一体化“起点”与“基石”的“关税同盟”建设，对于欧共体/欧盟启动与发展的根本性意义，不言自明；而确立共同贸易政策，又属于关税同盟建设不可或缺、至关重要的组成部分；从这个意义上讲，可以说，没有共同贸易政策，就没有关税同盟、乃至整个欧洲统一经济空间的确立与发展。因此，该项政策的建立与实施，就集中体现出了构成欧洲模式的两大基本要素，即欧盟经济活动中的“欧洲化”取向及其法律保障体系。值得强调的是，在欧盟活动的各个领域中，这两大要素体现得愈是分明，就愈有利于一体化的成功进展；反之，则困难重重。以下拟从共同贸易政策的角度切入，就两者的体现分别加以论述。                       

    （一）共同贸易政策中的“欧洲化”取向

    如上所述，在欧共体内部切实推行市场与政策一体化，以真正将各个民族国家的经济连接起来，组成一个统一的经济实体，是欧共体实施经济一体化的核心目标。换言之，这一目标本身，就体现着一种“欧洲化”的根本价值取向，即打破欧洲各国经济间的割裂状态，促进其逐步融合，最终转化为一种单一的“欧洲经济”形态。从这一核心目标出发，欧共体创始国从一起步，就坚决选择了一体化程度较高的“关税同盟”，而非“自由贸易区”（如同上世纪60年代初的西欧七国“自由贸易联盟”那样），作为今后赖以发展的“基石”。正是这一选择，从根本上决定了共同贸易政策的建立及其“欧洲化”取向。

    众所周知，作为较低级的一体化形态，“自由贸易区”仅仅意味着成员国之间彼此消除关税壁垒和贸易限额，对外并不要求关税率的统一。而更高一级的“关税同盟”，则明确要求不仅要消除关税壁垒和贸易限额，而且各国要放弃各自的关税税率，对外实行统一税率。可见，关税同盟与自由贸易区的根本不同之处，正在于成员国的对外经贸关系方面，进而体现出两者的根本目标取向之不同。由于并不要求对外关税统一，后者的各国之间仍须保持海关边界，以求将成员国彼此间贸易与对第三国之贸易区别开来（或自由进入，或各自课以不同税率）。这表明，各成员国仅仅是“希望聚拢”彼此间的经济而已，而无意创造统一的经济空间，因为各自保持不同的对外税率，就使得第三国产品进入自由贸易区后，还不能实现自由流通。

    与此形成鲜明对照的是，选择关税同盟这种更高级的一体化形态，则明显体现出欧共体决心逐步推动各国经济走向整合的坚定意向，因为成员国不仅要消除彼此间的贸易障碍，还承诺将各自不同的关税率加以统一；正如以国家为基本单位而建立的各个关税区一样，欧共体只有在内部实现商品自由流通的同时，对外统一关税税率，即将各成员国的关税区连接为统一的关税同盟，才能为欧洲“转变为单一经济”、即真正实现经济的“欧洲化”奠定基础。这是因为，保障公平、统一的竞争条件，是任何国家为维护市场经济秩序而追求的核心目标。其中，一国关税税率的统一确立，又是保障本国企业实现公平竞争的必要条件，由此也成为各国以独立经济体而存在的重要标志。同理，只有当欧共体实现了关税统一时，才能作为一个整体与外界区别开来。从理论上讲，在此形态下，第三国货物从任何成员国入关，都可在整个欧共体范围内自由流通。

    由此可见，应强调的是，欧共体决计实施关税同盟，是以欧洲经济统一（乃至政治统一）为其长远和最终目标的。故《罗马条约》在就其实施做出详尽规定的同时，又进而提出建立“共同市场”，直至为“一个日益紧密的联盟奠定基础”。委员会文献也曾明确指出，与欧洲自由贸易联盟国家相比，欧共体的缔造者“从一开始”就有着“更为雄心勃勃的目标”；为了“实现其远大目标”，决定“共同体将建立在关税同盟的基础之上”；进而言之，“他们希望创立一个政治与经济上统一的区域，其中货物、服务和资本能够自由交换。在其眼中，国家经济的广泛融合不仅有望在经济领域获得好处，而且为欧洲政治一体化奠定了基础”。正是着眼于其远大目标，成员国认为，一方面，鉴于关税在当时贸易政策中的重要性，随着税率统一，贸易政策亦有转移到欧共体一级的必要；另一方面，也许更为重要的是，仅仅依靠关税统一，即使是在关税同盟阶段，也还不足以促成、保证一个单一欧洲经济空间直至实体的出现。为此，只有在欧共体一级建立共同贸易政策，才有望实现这一点。这是因为：

    从根本上来讲，所谓建设单一经济空间，其核心是要超越民族国家，确立统一的市场竞争规则与秩序。如前所述，确立经济秩序以保证公平竞争，是维持市场经济运行的基本条件。几百年来，随着欧洲民族国家作为国际经济、政治的利益主体之出现，这一条件已在各成员国内部得到实现。由于直接影响到一国内外的商品流动，各国贸易政策的制定与实施，在诸多方面对于维护本国企业享有公平的竞争环境，至关重要，故历来为各国所看重。因此，为了确立欧洲一级的市场竞争秩序，就必须将各国经济视为一个整体，在统一关税的基础上，进一步将各国不尽相同的贸易政策，统一到欧洲层面上来，以保证所有成员国企业在贸易政策涉及的各个方面享有同一的竞争条件。然而，值得强调指出的是，仅仅靠关税统一，还不足以保证公平竞争条件的全面实现（统一关税仅保证了各国原料和半成品进口价格的统一，这虽构成了企业竞争条件和成本趋同的重要因素，但还远远不是问题的全部；况且，关税税率的确定与变更本身，也属于贸易政策的重要组成部分）。换言之，这里需要一项“欧洲化”取向的贸易政策。正是在这一背景下，共同贸易政策得以产生。为了切实保证其“欧洲化”取向实现的彻底性，促成欧洲公平竞争秩序的全面确立，这项“共同贸易政策”，又有以下三点值得注意：

    （1）尽可能将影响到欧洲企业公平竞争的因素，纳入政策范围。为此，共同贸易政策从一开始，就顾及到以下因素：  1）关税税率的变更。作为贸易政策的重要组成部分，关税税率之高低，直接反映出各国政策取向的不同。由于种种原因，共同体各国的税率水平历史上差异较大（总的来讲，西德、比、荷、卢属于低关税国，法国、意大利则相对较高）。如果关税统一后又允许成员国自行更改，势必又会导致竞争扭曲。因此，关税税率的变动权，理应属于欧共体；   2）除关税之外，各国贸易政策中其它种种关乎进口的举措之不同，如自由化措施、贸易保护手段和进口配额等，也势必影响到公平竞争；3）如果真正将各国企业视为一整体的话，就不仅要涉及进口条件，且要顾及企业在出口条件方面的公平性，特别是考虑到共同体是世界上最大的出口方这一事实，如确立共同出口安排、防止出口信贷条件扭曲等。[4] 总之，正是出于以上考虑，成员国在缔结《罗马条约》时，均同意将上述方面划入共同贸易政策的权限范围。

    （2）更加强调“同一性”取向。“同一性”与“多样性”相结合，被视为欧盟的价值取向之一。而在共同贸易政策领域，由于其实施直接关乎欧盟“基石”即关税同盟的稳固性，涉及欧洲经济秩序的确立，影响到单一市场竞争的公平性，故为了切实保证“欧洲化”之实现，其在实施的原则与内容上，就更加强调了“同一性”取向，亦是题中应有之义。

    为此，《罗马条约》第113条（现133条。这是条约关于“共同贸易政策”最具实质性的规定之一）就政策实施原则作出了明确规定，指出“共同贸易政策将建立在统一性原则的基础之上”；该条款其后又列举出这一原则所应涉及到的若干具体领域，包括关税与非关税措施，贸易协定之缔结，自由化措施、出口政策和贸易保护措施等五个方面（值得强调的是，根据日后欧洲法院的裁决，这里的列举具有非穷尽性）。此后，按照条约规定，欧共体在一系列政策领域中，如共同关税的变更与管理、贸易保护手段、共同进出口规则、普惠制安排、反对贸易障碍、涉及到发展政策的贸易政策、管理数量配额、服务贸易与知识产权等，都尽可能贯彻了统一性原则。

    当然，另一方面，应指出的是，由于历史与现实的原因，在某些尚不能硬性实行统一的方面，共同体亦采取[5]较宽容的态度（如曾长期允许成员国保留各自的进口配额），直到条件成熟时再加以统一。

    （3）注重政策制定、管理权限的“欧共体化”。顺理成章的是，为了使统一性原则切实得到贯彻实施，就必须保证政策制定、管理权限上的“欧共体化”；由于各成员国原有政策在目标取向与实施手段上存在种种差异性，如果仍然允许各国保留政策实施权限，势必造成各行其是局面的出现，致使“统一性”原则形同虚设。因此，《罗马条约》等一系列相关规定指出，在共同贸易政策领域，共同体享有排他性的治理权限（关于统一性原则对政策实施权限共同体化之间的关系，西方学者亦曾明确指出，共同贸易政策必须建立在统一原则的基础之上。统一性是欧共体排他性权限规则的实质性对应物[6]）。其方式一直主要体现为委员会与部长理事会两大主要机构之间的互动与相互制约。重要的相关规定包括两点：

    其一，涉及到商品流通领域，共同体明确享有政策制定与实施的排他性权限；其二，在至关重要的对外贸易谈判方面，明确授予委员会享有统一的对外谈判权；同时，委员会在谈判进程中与理事会形成互动，特别是通过代表各成员国利益的133委员会的建立与沟通。这里值得指出的是，尽管有些成员国不时强调自身在贸易政策领域中的代表性与决定、实施权（如各国曾长时间保留自身配额，保障措施的长期例外，服务贸易领域中的混合协定安排，世贸组织的缔约权之争等，都是突出例证）。但成员国始终一致承认，在共同贸易政策的制定与实施方面，必须保证在欧共体层面上的协调与统一，从而保证了政策权限的“欧共体化”取向。这一点对理解该项政策自身的特点乃至欧共体全局性的进展，都颇为重要。

    （二）政策确立与实施中的法律保障体系

    法律具有规范性、统一性与稳定性之特点，无疑可以成为一体化借重的理想手段。欧洲的法制传统渊远流长，民法、商法、宪法、经济法等和国际法的发展、成熟，西欧各国法律的相近性与同质性，特别是为了切实保证共同利益，欧盟各国都在一定程度与范围内自愿限制了主权权力，这就使得建立具有超国家调节色彩的法律体系，以保证一体化目标之实现，不仅必要，而且可能。为此，欧盟确立了一套既不同于一般国际法、也有别于各国国内法的独特法律体系。这套体系，由于其优先于成员国法，同时也由于欧洲法院所享有的独立性，从而为欧共体/欧盟的成立与发展，提供了至关重要的根本性保障。正是出于这一原因，欧盟法的确立与实施，就构成了欧洲模式的又一根本要素。由于共同贸易政策的“欧洲化”取向极为坚定、重要，为了保证其切实得到实施，法律建设在政策实施中也表现得极为明显。对此，西方学者曾明确指出，“贸易是欧盟‘对外’立法的核心”；“由于40多年来各式法律手段的广泛运用，共同贸易政策有着强有力的法律维度”。[7]众所周知，欧共体/欧盟法可以分为源本法、派生法与判例法三大部分，这三个方面在共同贸易政策的发展演变进程中，都发挥了极为重要的作用，恰恰成为欧洲模式的突出体现。

    （1）源本法。所谓“源本法”，是指由成员国政府直接缔结的、创立欧共体/欧盟的诸条约（及其修订文件），如《罗马条约》、《单一欧洲法令》、《欧洲联盟条约》、《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》等。由于它涉及到一体化发展的核心目标、基本领域与实施机制等根本问题，故有欧盟宪法之称，其重要意义不言自明。

    主要又表现在以下几方面：

    其一，条约关于欧共体总体目标与实施途径之规定，从根本上决定了共同贸易政策的诞生。《罗马条约》明确规定，成员国决计建立“欧洲经济共同体”，并以实现区域经济一体化为其总体目标（条约指出，欧洲经济共同体的任务是“在整个共同体内赢得经济的和谐发展，促使经济不断的和平衡的扩展，保持经济增长的稳定，加速生活水平的提高和成员国间日益密切的关系”）。为此，条约进而规定，要将建立“关税同盟”作为一体化实施的“起点”和“基石”。条约关于总体目标的规定，使得欧共体必须将缔约国经济视为一个整体，谋求确立欧洲一级的公平竞争秩序；而关于关税同盟的设计，则势必要涉及到统一关税问题。如上所述，随着统一关税的建立，如果不规划共同贸易政策，就无法切实全面保证成员国之间的公平竞争。因此，从这个意义上讲，没有关于实现区域一体化与关税同盟的规定，就不可能有共同贸易政策的问世。

    其二，《罗马条约》又就贸易政策本身，作出了若干重大的框架性规定，从而为其启动和实施，为日后“派生法”与“判例法”的确立与发展，奠定了基础。条约就建立“共同贸易政策”设专章加以阐述，所涉及的重大问题包括：

    1）政策目标：称要不断消除贸易障碍，促进世界贸易的和谐发展（关于共同贸易政策的第110条的具体表述是，“通过在它们（指欧共体成员国）之间建立一关税同盟，成员国意在为共同的利益而对世界贸易的协调发展，不断消除国际贸易的限制，和降低关税做出贡献”）；  2）政策实施的根本原则与涉及范围:著名的第113条（现为第133条）明确规定，共同贸易政策“将建立在统一原则的基础之上”（这一“统一性”原则，是该项政策能够真正称之为“共同”政策的根本保证），并列举了政策所应涉及的（也既是受统一原则约束的）具体范围，包括关税税率变动，缔结关税与贸易协定，实现自由化措施，出口政策和和贸易保护措施等方面(值得指出的是，根据后来的欧洲法院裁决，这里的列举具有非穷尽性，意在使更多的内容可以纳入到共同贸易政策之中)。[8]  3)关于决策、谈判机制与程序。主要决策机构与程序(始终)是在委员会和部长理事会之间实现互动。具体规定为：在自主立法方面，委员会具有建议权，而理事会则有最终决定权，以特定多数行事；涉及协定立法时，情况则比较复杂。具体规定是：A.委员会拥有举行国际协定谈判的建议权，但启动谈判则需理事会授权；B.应由委员会启动谈判，但成员国为保证对谈判进程的控制权，委员会则应在理事会的指令框架内实行谈判，并与理事会为协助其谈判而任命的一特别委员会（即著名的113委员会，后改称133委员会）进行协商。[9]

    （2）派生法。“派生法”指欧盟机构根据条约赋予的权力所制定的大量立法，又称“二级立法”。由于它是在源本法基础上，以具体实施条约规定为主要目的，故在贸易政策发展中，占有极重要地位。特别是考虑到贸易问题的高度专业性、技术性与时效性，其对政策制定的重要意义，就更加突出。事实上，正是通过大量派生法的严格制定，共同贸易政策才得以实现：

    1）从立法形式讲，主要以“条例”方式出现，以尽量保证政策实施的统一性。根据适用范围、方式以及是否具有约束力等标准，派生法可分为“条例”、“指令”、“决定”、“建议和意见”四种类型。其中又以条例最具广泛约束力，特点有三，即“普遍适用性”(指法律效力适用于共同体所有法律主体，而不是某一政府或特定的共同体自然人、法人)、“全面拘束力”(即不仅在立法目标，而且在目标实现的方式、手段等方面，都有拘束力)和“直接适用性”(指在欧盟一切成员国直接适用，无须成员国采取任何措施转化为国内立法，法规的适用效力不受各国机构、法律或行政措施的限制；此外，由于“直接适用性”之存在，条例还可具有“直接效力”，即“对个人创设得在成员国国内法院中受到保护的权利与义务”，可体现在个人与成员国、或个人之间的法律关系中）。正是由于这三大特点，条例成为共同体对外贸易法律制度中最重要的法律形式。该制度各领域的基本法律，都以条例形式出现，称“基本条例”，如理事会关于共同关税与海关制度、共同进出口制度、反倾销、反补贴等贸易保护措施的一系列决议，均属此列。此外，为体现基本规则所制定的实施细则，通常也以条例形式出现。凡此种种，都在很大程度上保证了贸易政策实施的高度统一性。[10]

    2）就立法时段与内容而言，涵盖了政策的各个发展阶段与领域。内部一体化建设不断推进及其与多边或双边贸易关系的互动，是导致这种全面性出现的根本动因。例如，早在《罗马条约》生效至1960年代末，随着关税同盟建成，共同体即为政策的启动和实施颁布了一批最基本的法律，主要涉及共同海关制度法律和非关税措施，关税领土定界，原产地制度，海关估价规则，共同进出口制度，反倾销与反补贴法等，从而构成了其对外贸易法律制度的雏形。此后，自1970年代至80年代后期，事关该政策的二次立法，又得到了充实、发展。在对外贸易管理各领域，根据内外需要，制定了统一的共同体法律；或开拓新的法律（如在第三国市场保护共同体产业、禁止仿冒商品贸易）；同时，在取代成员国作为单一的贸易与法律实体之后，积极参与多边或双边的贸易立法与协定谈判。而自1990年代以来，由于统一大市场建成、世界经济、政治格局的结构性变化及乌拉圭回合谈判成功与世贸组织建立，其二次立法建设进入“最活跃”时期。为了适应内外形势的发展需要，先后制定或修正了一大批基本贸易法律，并缔结了大量的多边或双边国际贸易协定。其结果是，事关贸易政策的立法“内容得到空前的统一与完善”。[11]

    3）判例法。即欧洲法院在其司法活动中所形成的判例。根据规定，欧洲法院享有专权解释“派生法”是否符合“源本法”，并负责裁决共同体内部各种纠纷。而条约规定所具有的根本性、一般性和框架性特点，则为欧洲法院通过判例加以解释、补充留有较大余地（有关条约规定越一般化，留给法院通过解释加以补充的余地也就越大），从而使得欧洲法院的判例法可在共同体法律体系中发挥重要影响，起到了所谓“司法立法”的作用（这甚至被认为是“共同体法律的重要渊源之一”）。实践发展表明，欧洲法院的裁决，对于推进一体化进程，保证共同贸易政策发展，同样具有重大意义。

    例如，尽管条约明确授权欧共体实施共同贸易政策，但成员国应在多大程度上向共同体转移主权权利，政策的实施范围何在，是否仅限于当时条约113条所明确提及的若干事项，有关各方的看法起初并不一致，从而引发了委员会与成员国间的多次激烈争论，不得不诉诸欧洲法院的司法裁决。法院则不仅回答了争执中的具体问题，并对共同贸易政策概念提供了若干权威性的解释原则。在著名的1975年裁决中，法院明确提出了政策实施的“排他性”原则，指出为保证各国企业间的公平竞争，维护共同市场运行和共同利益，必须要求共同贸易政策的统一性；为此，该项政策权力的实施必须要求具有“排他性”，因为如果同时存在成员国平行权力的话，势必导致各国的单边行动，从而导致竞争扭曲。又如，在1978年的著名判例中，法院又就共同贸易政策的具体范围，给出了经典性定义，强调指出，政策范围不应限于第113条所提及的事项，其列举具有非穷尽性。这就为政策实施范围所应具有的开放性，提供了法律基础。

    综上所述，可以看出，作为欧盟的核心经济政策之一，共同贸易政策明显体现出了“欧洲模式”中的两大构成要素，即其“欧洲化”取向及其法律保障。两大要素缺一不可，前者反映出政策的目标指向，后者则构成实现其指向的有力手段。由于两者共同反映出了“欧洲模式”的本质特征，故从长远来看，能够有效推动欧洲一体化的进展。

  

    主要参考书目 Major References

 

1、Treaty Establishing European Economic Community，Luxembourg：Office for Official Publications of the European Communities，1978 edition

2、Commission of the European Communities，Thirty years of Community law，The European Perspectives Series，Office for Official Publications of the European Communities，1983，Luxembourg

3、Piet Eeckhout，External Relations of the European Union---Legal and Constitutional Foundation，Oxford University Press，2004

4、R.C.Hine, The Political Economy of European Trade---An Introduction to the Trade Policies of the EEC,    Wheatsheaf Books. Sussex,1985

5、刘星红，《欧洲共同体对外贸易法律制度研究》，1995年

 

    （原载 《欧洲研究》2008年第1期）

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