田德文：《申根协定》面临“移民困境”

    本月初，欧盟表示“可能”允许申根协定成员国在特定情况下实施“临时边境管控”。也就是说，可能在一定时期内恢复“申根国家”之间的边境检查。由于此举涉及作为欧洲一体化“基石”之一的《申根协定》，所以引起了世界各国的广泛关注。

    这件事缘起于北非一些国家的政局动荡。这个过程中，两万多名北非难民流入意大利的兰佩杜萨岛。意大利方面认为，此次难民流入是北非局势变化的结果，不能由自己单独埋单，要求欧盟进行援助，却没有获得满意的答复。意大利官方随即决定给这些难民发放为期6个月的《申根协定》，让他们合法地流向其他欧洲国家，以分解自己的压力。法国对此大为恼火，因为这些难民中多数都会说法语，最终可能流向法国。法意两国因此发生激烈争吵，法国警方还拦截了载有难民的火车入境。为避免矛盾激化，法意两国首脑磋商后达成和解，共同要求欧盟允许修改《申根协定》。

    《申根协定》与统一的欧元一样，是欧洲一体化目前取得的最重要的成果，其核心内容是取消边境检查，协定签字国公民和获得签字国签证的第三国公民，都可以在申根国家自由流动，无须申请签证，也没有边境检查。目前，加入《申根协定》的欧洲国家已经达到25个，而尚未加入欧盟的挪威、冰岛、瑞士等国也在积极申请加入。

    那么，此次欧盟恢复边境控制，是否意味着欧洲一体化的一次倒退呢？答案是否定的，因为此次即使恢复检查，目的也只是限制持非欧盟护照的第三国公民入境。对欧洲公民来说，其实没有多大的影响。然而，此次法意之间的争吵所反映的《申根协定》所面临的“移民困境”，却会在相当长的时间里成为困扰欧洲一体化的一个难题。

    历史上看，第一次世界大战以前，欧洲人多数时间都可以自由往来于欧洲各国，不用申请签证。第二次世界大战后，西欧和东欧集团内部的边境控制其实也不是很严，很多国家之间的签证都是象征性的。冷战结束后，建立一个没有内部边界的“新欧洲”就成为一体化发展的重要方面。为在欧洲范围内实现人员自由流动，各国有三个难题需要破解：第一，各国必须采取一致的移民政策，控制第三国移民进入欧洲的规模；第二，中东欧国家与西欧国家间打破边界之后不能形成大规模的移民潮；第三，打破边界不仅是欧盟的事情，非欧盟国家也要加入。从后来的实践看，后面两项问题得到了较好的解决。真正困扰《申根协定》的因素，是第三国移民涌入造成的“移民困境”。

    目前，欧洲发达国家都面临各自不同的“移民问题”。德国的问题是，战后西德招募了大批土耳其劳工，这些人很多都定居下来，并且接来家人。法国的问题是北非前殖民地国家的移民数量很多，这些人多数是穆斯林，给法国的社会文化造成了影响。意大利和西班牙的情况与法国类似，但对北非移民的吸引力没有法国那么大。如果各国可以控制边界，欧洲国家可以有针对性地控制这些移民的流入。但欧洲国家在准许移民入境的条件方面实际上是有差别的，第三国公民在明知自己很难获得目的地国签证的情况下，往往可以通过申请其他申根国家的签证，再到目的地国去居留。这些人很多最后都变成了超过签证居留期限的非法移民，令欧洲国家头疼不已。此次意大利给北非难民发放申根签证，就是这种“移民困境”的典型表现。

    从政治上说，此次北非政局的变化是欧洲人希望看到的，但是由此造成的难民流入却谁也不愿意分担。意大利给北非难民发放申根签证，可以理解为是对这种尴尬局面的抗议。如果欧盟最终决定在一定范围和时间内恢复对于第三国难民的边境控制，理论上当然可能减少意大利面临的难民压力。不过，由于北非和欧洲之间的发展差距很大，流向欧洲谋生对北非居民来说具有很强的吸引力，加强边境控制之举并非治本之道。换句话说，《申根协定》的“移民困境”或许可解，欧洲的移民问题要得到根本缓解，却是任重而道远。

http://www.chinamil.com.cn/jfjbmap/content/2011-05/18/content_57793.htm