刘作奎：英国的电子治理

    英国电子治理的发展阶段

    英国的电子治理分为在线信息提供、在线服务传递和在线民主协商与决策三个发展阶段。

    （一）在线信息提供

    英国电子政府网站“开放政府”是在1994年建立起来的。“开放政府”网站的信息量巨大，包含的内容涵盖了日常生活的方方面面：教育、社会、福利、犯罪、就业、健康、环境等不一而足。2001年夏天，“开放政府”创立了一个单一入口使它的功能得到进一步充实，它连接了众多的地方政府网站，也成功勾连国家各个机构和办事部门的相关信息和操作规程。

    英国电子治理发展的第一阶段即在信息提供能力上比较强，功能比较完备，能够充分满足民众信息获取的要求。政府网站信息框架搭建比较合理，信息的层次和内容都比较明确和全面，形成了政府结构、政策和法律的电子化和信息化，这就极大便利了网络市民获取信息的能力，增加了政府政务信息的透明度。

    （二）在线服务传递

    2001年3月，英国政府在微软的帮助下，建立了全新的交易系统来确保政府公共服务全部在线。如今，电子政府办公平台可允许市民进行一系列在线业务交易，比如可以申请各种公共服务，交办各种赋税，从事各种各样的电子商务活动等等。[①]英国政府认为，随着日常公共事务的增多，行政管理成本激增，如果政府不将其职能移植并应用于网上，政府将越来越与未来社会相脱节，甚至面临着管理失效的危险。从最近登陆的“开放政府”网站的调查来看，该网站涉及到国计民生的十几类业务都实现了网上办公的功能，基本上涵盖了国家公共事务的方方面面。不过，英国“开放政府”网站的重点是把一系列的信息和服务集中在市民需求的方面，而不是涉及到政治决策领域的内容。内阁部长安·麦卡特尼（Ian McCartney）表示，“通过及时地网络服务，将有助于革新政府和市民的关系，把公共服务外化，而不是通过政府部门在实践中组织，它们将根据市民实际需求通过网络提供最便捷的服务。”[②]

    比起第一阶段的在线信息提供，英国在在线服务传递方面近几年（尤其是在新千年以后）发展异常迅速，成为网站最主要的功能。目前的服务传递系统已经涵盖了政府对市民（G2C）、政府对商界（G2B）、政府机构之间（G2G）和政府内部（IEE）各种系统。英国政府网站在这些方面功能非常强大，基本上能够让一个从零做起的人通过网站提供的服务完成自己所要做的基本业务，而且将政府服务的响应时间从数周减少到数分钟，有效节省了政府业务流程（大部分是纸质文件作业）所耗费的大量时间和物质财富。

    （三）在线民主协商与决策

    英国的在线民主协商和民主决策的进程可以通过一些典型案例来考察。1996年英国政府开始在“开放政府”上张贴所要协商的信息。1998年英国市民在该网站上已经能够看到越来越多的需要协商的信息。2000年12月英国政府在网站上特别设立了“市民空间”服务板块，向使用者提供机会参与在线政策讨论论坛并浏览正在进行的相关部门的协商议题。不过，在政府提供的所有协商议题列表当中，只有不到1%的提供论坛来供市民讨论。市民参与互动的基本手段就是发送电子邮件到协商部门，但最终的结果是只有1/4的邮件收到了回复。从2001年开始，英国政府根据是谁发送的信息来对参与者进行有选择的答复，这意味着那些被邀请参加反馈的组织和专家的观点要比普通的组织和市民的观点更重要，更容易被接受。到目前为止，英国的在线决策在内容和质量上仍无较大的改观，只是维持最初的做法，强调了市民对决策议题的知情权，民众的在线参与率一直保持在较低的水平。值得注意的是英国政府目前有一个举世闻名的民主样板工程，即汉萨学会工程[③]，通过登陆这个网站可以看到英国电子民主状况的最新进展。但毫无疑问这该网站的支持者想要将样板变成全国民众的普遍参与尚需政府政策的真正支持。此外，这个样板工程虽然宣称要促进市民参与到决策过程当中，但淡化互动色彩，只是强调市民的积极参与，并声称这是获得民主的途径之一。

    通过对上述三个阶段英国政府电子治理状况的实际考察，笔者认为：英国的电子治理主要集中在信息提供和服务传递两个方面，尤其是服务传递被大力发展，而作为电子治理发展的第三个阶段，即电子协商和电子决策则基本上没有发展起来，只是在个别案例中有所体现，但远没有达到全面渗透到国家决策过程的阶段。

    英国电子治理的政策定位

    20世纪90年代中叶，英国政府开始提出发展电子政府的战略文件，并由首相任命专门的电子大臣，全面协调国家的信息化建设工作。1997年新成立的工党政府在1999年3月出版的《现代化政府》白皮书强调，现代化政府是一个长期的目标，所有的信息和交易到2008年要实现电子传递，[④]要增强政府与市民之间的交易而不是互动，电子政府的发展方向定位在服务传递。[⑤]2000年3月版的《现代化政府》白皮书在开篇即重申：在电子政府转变过程中，政府本身将发挥完全主导性作用，而政府的战略就是为市民和商人提供更好的服务，更有效地使用政府的信息资源。[⑥]2000年9月，英国政府出版了内容详尽的《面向21世纪的电子政府服务》政策文件，英国首相托尼·布莱尔在前言中十分清晰地强调：“电子服务传递是革新的关键之源，我们可以利用新的数字渠道向市民提供更优质的服务——24小时信息在线，服务更快捷、更方便、更人性化。要达此目标，我们还将通过鼓励大家广泛使用这些新技术和创造新的交易机会来促动电子商务市场的发展。”[⑦]在2003年的英国电子特使办公室发表的在线年度报告，对未来的发展战略作了总结：“我们的战略是：加大人力、物力和科技投入，并以改革作为后盾，下一年度，政府重点发展日臻完善的电子传递服务。”[⑧]从1999年出台《现代化政府》白皮书到2003年连续出台关于电子政府白皮书、政策文件和年度报告，英国政府都维持了电子政府发展面向服务传递的战略目标。

    英国政府不仅在政策上采取“服务”取向，它还注意如何培育电子治理中对主体参与者身份的定位，以便能对他们的日常生活中产生潜移默化的影响，这一点对建构治理主体身份来说是非常重要的，它从根本上影响了未来这些行为体所能扮演的角色。1996年英国政府绿皮书指出，政府电子战略的目标应该是“使电子直接传递的服务成为大多数政府顾客（包括市民和商人）更喜爱的选择”。[⑨]在1999年《现代化政府》白皮书中，内阁部长杰克·库宁汉姆（Jack Cunningham）要求政府承认人民“既是消费者也是市民”。[⑩]在2000年版的《现代化政府》白皮书前言中，麦卡特尼说：“信息技术是一个有力的促动者，但起点应该是定位在顾客想要什么，然后看看我们怎样用信息技术来满足这些要求。”[11]白皮书同时还强调建立以市民为服务中心的政府，“市民可以根据自己的需要与政府在线交流，他们可以得到方便、安全和高质量的服务，但他们没有必要知道政府是如何组织的，哪个部门和机构做什么，中央或地方政府行使了什么样的职能”。[12]在2003年的英国在线年度报告中同样指出：“对政府而言，我们的目标是，建立现代的、以客户为中心的有效公共服务，这一公共服务可以与私营部门所提供的服务相提并论……我们将围绕客户需求而不是政府结构来实现这种服务。”[13]可见，英国政府对电子市民的定位是政府服务的消费者和顾客，而不是主动参与的一员，尽量避免让电子市民变成“民主市民”来积极参与政府决策活动。

    从上述材料看，英国政府从政策规定和网络市民身份建构两方面来确立电子治理的方向和内涵，即电子治理的主要目标仍是信息提供和服务传递，市民扮演着这些信息的吸收者和利用者的角色，他们是信息化的受益者，是政府的顾客，而不是主动参与的行为体。他们不是和政府一道制造“产品”，而是只能消费政府的“产品”。

    英国政府的现实政治对电子治理的影响

    那么，英国政府的现实治理模式和目前电子治理的发展状况之间是什么样的关系呢？

    从英国现实民主本质来看，它们的主体仍然是代表式（代议制）的有限参与的民主，虽然政府也不断扩大民主但并不实行全面的直接的民主。从目前英国的社会发展阶段来看，也无法达到直接民主的水平。在它的社会现实条件中存在不同的利益集团和由此形成的社会等级差异，进而使国家结构是一种集团政治，即一个利益集团对整个国家资源的掌握和操控。英国的电子治理作为促进民主的手段发挥着一定的作用，但作为电子治理主体的网络市民因为国家结构的影响而存在各种实际限制而无法达到直接民主或全面参与的民主。这是因为：

    首先，技术作为一种工具首先受制于制度的约束。技术本身并不决定它的影响，而是受制于特定的政治和文化背景的。美国学者拜斯·诺维克认为：“不是技术本身或者培育或者毁灭通信媒体和参与式民主之间的联系的。技术存在于一种内在固有的价值、理想和外在的法律和制度所决定和施加的框架中。” [14]比如，电子政府研究学者斯蒂芬·阿金斯通过大量实证研究在2005年完成的博士论文表明，尽管因特网这种技术在这些年发展迅猛，利用率迅速提高，但政府在利用因特网促进市民对政府政策的协商式参与上比起以前并没有实质性进展。他认为在代议制民主下产生的政府官员更习惯于传统的市民参与办法——即代表式民主，而不是基于因特网的参与，尽管他们也大力调动资源来发展因特网便民服务。这主要是源于他们习惯性地从决策效率和成本上考虑问题，对直接式民主所能产生的效益产生怀疑，他们更相信选举的官员和专家能够更合适地行使在政府与民众沟通中的桥梁作用，担心大规模的公众参与只会复杂决策程序和增加决策和管理成本。[15]第二，利益集团永远是技术发展方向的掌握者。在英国，利益集团牢牢占据着国家政治中的核心位置并操纵着民主的发展走向。他们通过在政治上的优势地位来实行有导向性的政策。网络技术的确可以促进民主，但政府和利益集团可以以各种形式对所有用户进行审查，因此他们很容易成为信息和沟通的控制者。第三，数字鸿沟的存在。在英国，不同阶层、不同群体对网络的利用率和认知程度是不同的。那些精英阶层且有网络使用偏好的人，由于掌握的信息源较多，对国情和国家政策的认识透彻，他们对网络民主决策的认识和利用较高，因此他们成为政府民主决策的受益者，而很多人无法达到这种程度。可以说，网络中各种不平等、不民主和不规范现象是国家深层次的社会和制度背景在网络领域中的折射。只要存在着社会矛盾，只要存在着人与人在经济上、政治上的不平等，电子治理的上述现象总是会存在并且深深扎根下去。因而可以断言，在现实政治中，传统的统治模式仍然发挥着无法取代的作用，而电子治理仍处于辅助角色。

    现实的制度影响到电子治理的同时，具体的政策执行者根据制度偏好形成的政策会进一步影响到网络民主的发展。英国政府提出的政策相对保守，这种影响同样很大。[16]英国电子政府的主要功能定位在服务传递，政府并无兴趣引导市民如何利用新技术来扩展决策的协商和参与机会，它们通常只要求市民接受政府的服务。政策文件把消费者和参与的市民视为是同一个行为体，从主体身份定位上否定了他们作为民主积极参与者的地位。英国民主基本状况和电子政府的政策一开始就为网络市民的发展形成了制度性束缚，而不是电子民主乐观派设想的网络市民逐渐形成一个独立的治理主体。

    学者罗尼·帕克在2007年完成的博士论文认为：任何国家建设电子政府的战略和出发点是不同的，主要是源于各国都有一套与众不同的政治、社会和经济因素和现实的需要。任何电子政府项目想取得什么样的成就取决于实际政府部门对电子政府采取的看法、策略。[17]而通过上述分析，也可以这样认为：网络民主潜力的走向很大程度上还掌握在英国政府手中。技术能促进某种制度性变化，但是它只是一种载体，根本的变迁还需要制度的推力。 

    （联系 刘作奎：liuzk@cass.org.cn）