导言 

面对新冠病毒大流行和中国的崛起等挑战，美国国内要求政府采取积极措施促进国内生产和创新的呼声越来越高。美国战略与国际问题研究中心的助理研究员迪伦·格斯特尔(Dylan Gerstel)和副总裁马修·古德曼(Matthew P. Goodman)于2020年9月1日发表报告《从产业政策到创新战略：日本、欧洲和美国的历史经验》，通过总结日本、西欧和美国的历史经验，为美国制定创新战略提出了十个首要原则：明确任务;投资提升创新能力的基础领域;支持关键技术类别;承担风险，容忍失败;保持项目的灵活性;利用政府和社会资本合作为联邦政府资助的研究提供技术路线、产能和市场;利用政府采购为先期技术创造需求;制定标准，加快监管周期以减少不确定性;最大化资金透明度，以最小化政治捕获和寻租风险;以及遵循并执行国际规则。

包括美国在内的所有世界主要经济体都采取多种形式的政策将资源导向目标行业。尽管有些人不喜欢“产业政策”这一表述，但产业政策一直是美国政策制定的重要内容。为了应对当今的经济挑战，特别是新冠病毒大流行和中国的崛起，美国两党的重要政治人物和商界领袖都在呼吁政府采取更积极的措施促进国内生产和创新。尽管呼声越来越大，在具体的做法上却存在着重大分歧。

本文聚焦于政府在支持关键技术创新方面的作用。文章回顾了日本、西欧和美国三个民主地区过去的产业政策，并据此提出了一套首要原则，以指引美国制定更加积极的创新战略，并再次确立在关键技术方面的领导地位。

一、日本的产业政策 

1. 日本战后产业政策 

20 世纪下半叶，日本经历了前所未有的经济增长，其GDP从1960年的440亿美元增加至1995年的5.45万亿美元，增长了123倍。在日本“奇迹”增长的几十年间，国家经常干预私人市场，将资源导向目标行业。日本经济学家奥野正宽和美国经济学家劳拉·泰森(Laura D’Andrea Tyson)依照采取措施的不同将日本的产业政策划分为三个阶段：

1945-1660年：战后重建，官员通过价格管制、定量配给和优先生产煤炭和钢铁等措施直接规制私营部门活动；

1960-1973年：采取“硬措施”支持战略产业，如税收优惠、补贴、优惠融资和贸易保护等；

1973-1990年代：采取“软措施”支持战略产业，如行政指导、国家推动的产业研究协作协会、针对供应和外汇冲击的结构调整援助等。

在整个战后时期，东京分别实施了战略性产业政策和纠正性产业政策来促进目标部门的发展并解决市场失灵。从20世纪70年代开始，以美国为首的发达国家抨击日本的产业政策是保护主义的、不公平的，并采取了报复性措施。面对外部压力和变化的市场动态，日本在20世纪90年代放开了对贸易、竞争和金融规则的限制，并放弃了严厉的干预政策。

2. 学界观点 

经济学家就日本产业政策的有效性展开了争论：一些人认为国家干预增强了国家竞争力；一些人认为国家干预效率低下并阻碍了私营部门的发展；还有一些人认为国家干预对经济增长产生的净效应并不显著，但它影响了日本在哪些部门占据支配性地位。

（1）70年代至80年代：国家干预增强了国家竞争力 

在日本20世纪60年代和70年代令人印象深刻的经济增长之后，出现了一个重要思想学派，其认为政府行动是促进经济增长的措施。查莫斯·约翰逊 (Chalmers Johnson)在《通产省与日本奇迹》一书中强调了发展型国家的作用，通产省的官僚通过审议会直接向受扶持的产业提供支持。发展经济学家张夏准也观察到，日本产业经常能够克服本应阻碍其成功的市场动态。例如在汽车制造产业，日本就是通过在早期排除国外竞争、提供直接和间接补贴，以及保护国内市场等措施来克服不利条件，从而获得全球竞争力的。

（2）90年代以后：国家干预效率低下 

随着日本经济在20世纪90年代陷入停滞，一些学者开始认为奇迹年代的经济增长是在低效的产业政策下实现的，而低效的产业政策现在已经成为经济发展的阻碍。奥野正宽在1991年的一篇文章中指出，商业活力和“强大的企业精神”是经济增长背后的主要影响因素，尽管官僚试图遏制它们。虽然如此，他仍然承认国家干预在协调战略决策和知识共享方面有所助益。后来的研究发现，产业政策将投资导向低增长部门，从而降低了国民收入。产业政策的怀疑者还将日本的奇迹增长归功于有利的国内条件，特别是高投资率和高储蓄率。最后，批评者声称在通产省的决策过程中容易出现政治捕获，并使拥有内部渠道的企业受益。

（3）新近研究：重新强调国家干预的有效性 

最近，学者们重新审视了日本的产业政策，并强调了国家对业界和学术界活动进行战略协调的有效性。

日本对国内半导体行业的支持体现了有效战略协调。日本在20世纪60年代开始生产精密半导体，但在该行业上远远落后于美国。而到了20世纪80年代，日本企业在几乎所有半导体技术领域上都追上了美国。日本采取了如下手段来缩小差距：

一是通产省要求美国企业与日本企业成立合资企业来向日本销售产品。该政策促进了技术转让，并保护了国内冠军企业的国内市场。

二是日本政府组织了以超大规模集成电路技术研究协会为代表的临时联合研究项目和企业间协作。该协会将富士通、日立、三菱电气、日本电气和东芝等五个主要日本技术制造商联合在一起共享专业知识。通产省也通过建立合作实验室和提供1.16亿美元的补贴来支持该研究协会。

3. 小结 

在本研究回顾的高增长时期，日本政府的政策大体上成功地改变了国家的经济状况，并帮助国内企业在关键的全球产业中占据了重要的市场份额。从日本的经验中可以看到以下几点：

一是产业政策有赖于日本经济的支持性结构特征。如果没有受过高等教育的劳动力、高储蓄率和投资率，以及进口外国技术的能力，日本就不会经历奇迹般的增长。

二是明确的目标有助于聚焦发展工作。通产省最初倾向于资助重工业和公共事业，其效果好坏不一。到了20世纪70年代，通产省成功地转向了先进技术制造业，从而与美国相竞争，并产生了对其他行业的关键性投入。

三是日本以基础民用技术，而非国防应用为目标。与美国和苏联以国防创新为基础不同，通产省以基础技术为目标，特别是那些对于钢铁或半导体等其他产业而言是关键投入的技术。随着日本政策的成熟，通产省开始支持包括机器人和人工智能在内的前竞争性技术，以获得创新带来的跳板效应。

四是成功的干预深化了公私行为者之间的协作。日本对产业政策最成功的应用确立了战略方向并促成了产业间联系，从而得以快速实现中期目标。这些计划通过指出共同的行业挑战、实行研究项目的公私联合融资和共有，以及向临时技术研究协会提供扶持补贴来激励私营部门参与。

五是成功的战略需要国际竞争。日本的出口导向型企业比内向型企业更加高效，因为它们必须在创新方面超越国际竞争对手，并存在学习和适应外国技术的动机。

六是不成功的干预抑制了国内竞争。在某些行业，通产省利用行政指导来限制或阻止竞争，以制造国内冠军企业。企业经常反对这些政策。研究表明，日本在国内竞争激烈的产业最具国际竞争力，而在竞争被限制的产业则处于落后。

七是通商产业省的行动面临政治捕获和内部偏见的指控。批评人士称，日本现有的大型企业从通产省得到了不成比例的资助，日本市场中较小的公司、新进入者和外国企业则遭到了损害。

二、西欧的产业政策 

尽管西欧经济经济体在战后时期的增长速度慢于日本，但它们在战后重建过程中仍然经历了显著的增长。尽管存在一些明显的例外，在战后时期，西欧国家比起日本更少使用价格管制、行政指导、贸易保护等“硬性”产业政策措施。政策制定者们试图创建一个单一的、一体化的欧洲市场。欧盟的规定禁止了国家税收优惠和其他可能干扰内部市场竞争的措施。与之相反，西欧国家通过其他方式贯彻产业政策，包括补贴研发投资、使特定技术豁免于竞争规则，以及通过规制创造需求等。

如今欧洲的绿色目标往往与产业政策相一致。例如，欧盟重要的绿色协议计划致力于在2050年前实现碳中和，欧洲电池联盟就是该计划的一部分；欧洲电池联盟协调公私参与者和资源，以建立一个有竞争力的、欧盟范围内的电池制造价值链。

本文研究了三个能为美国当前的政策制定者提供指导的欧洲产业政策的案例：德国弗劳恩霍夫研究所，丹麦对其风能产业的支持，以及创建一个与谷歌相竞争的欧洲数字搜索引擎的尝试。

1. 弗劳恩霍夫：社会创新联系 

德国有着公私部门合作的悠久历史，特别是在制造业。弗劳恩霍夫协会创办于1949年，是一家支持应用研究的非营利性机构。截至2019年，弗劳恩霍夫是欧洲一流的应用研究组织，其拥有6881个活跃的专利族，包括mp3压缩算法，并一直是德国最活跃的知识产权备案者之一。弗劳恩霍夫协会体现了提供给企业的政府组织的大资源网。

弗劳恩霍夫与公众的联系：弗劳恩霍夫大约有三分之一的资金来自于产业合同，三分之一来自于公共融资的研究项目，三分之一来自于州和地方政府的“基础融资”。根据弗劳恩霍夫2018年的年度报告，大量的公众支持使该机构得以“为那些五年或十年后才会与产业和社会深刻相关的问题寻求解决办法”。

弗劳恩霍夫与业界的联系：一位弗劳恩霍夫前执行总监将该组织描述为一个“技术桥梁”，帮助业界，特别是中小型企业将研究成果转化为商业应用。历经70年来与业界的紧密合作，弗劳恩霍夫实际上充当了德国中小型企业的研究部门，这些极具竞争力的中小型制造商在德国的出口成功中起到了重要作用，但往往无法支持高质量的内部研究部门。

弗劳恩霍夫与学术界的联系：为了吸引学术界，弗劳恩霍夫资助了17个实验室，大学和民间团体的参与者可以在此开展联合研究并培训新科学家。此外，弗劳恩霍夫还具有16个附属组织，并与全球行业领袖共事，从而促进国际合作。

尽管弗劳恩霍夫取得了成功，但其对于渐进式研发而非变革性突破的关注可能会限制其影响力。查尔斯·维斯那(Charles Wessner)编订的一份美国国家科学院研究报告指出，尽管弗劳恩霍夫从mp3压缩算法的专利许可中获利，但其变革性的应用出现在德国之外的业界。

2. 丹麦：绿色产业政策 

1986年切尔诺贝利灾难发生后，在民间团体的压力下，丹麦政府将能源的重点转移至风能。丹麦政府先后实施了两类措施：

一是资金补贴。依据相关计划，丹麦政府为新兴的风力涡轮机产业提供了初步支持，包括建立一个试验站、提供研究补贴，以及提供多达安装成本30%的建设补助金。

这类措施并不成功：尽管有政府支持，但由于电网连接的问题，到1989年只有几台风力涡轮机建成。

二是刺激需求。为了创造需求，政府停止了资金补贴，转而征收碳排放税，要求公共事业单位连接涡轮机，并以当地电价70-85%的“公平价格”购买风能。

这类措施行之有效：丹麦的风力部门在1994至2002年之间经历了快速增长，丹麦也在1997年成为了能源净出口国。

观察人士强调了其丹麦变革成功背后的几个影响因素：

一是存在稳定的政治联盟支持有利于风力发电的长期战略。一贯的政治意愿使得企业能够做出战略决策，而不必担心新政府改变优先事项的风险。

二是丹麦企业家在20世纪70年代意识到它们可以将制造业的技术和专业知识应用于风能。相关的专业知识使得该产业相对于其外国竞争对手具有优势，并为丹麦政府提供了一个可以资助的本土研发基地。

三是丹麦能源部制定了一套高质量行业标准，确保丹麦企业可以具备国际竞争力。 

四是政府通过立法要求公共事业单位将风力涡轮机连接到国家电网并购买风能，从而刺激了持续需求。 

3. Quaero和Theseus：欧洲挑战谷歌的失败探索 

2005 年4月，法国总统雅克·希拉克(Jacques Chirac)和德国总理格哈德·施罗德(Gerhard Schroeder )宣布了推出搜索引擎Quaero的计划，其目的在于与谷歌竞争。由于担心谷歌在欧洲日益占据主导地位的影响，两位领导人承诺在五年内提供10亿至20亿欧元来资助该项目。

关于产品性质的争议使得德国放弃了Quaero而转向了己的搜索引擎Theseus。随着两个项目的落实，官员降低了对于资金的预期。对Quaero的资助最终为9900万欧元，对Theseus的资助则为1.2亿欧元。两个计划都集合了几家大型企业组成公私联盟，并承诺彼此合作。然而，这两个计划都未能成功取代谷歌，在发起后几年就下线了。

两个项目的失败原因如下：

一是资金不足。当时的批评人士抨击这些项目“含糊不清且资金不足”。2007年，仅谷歌一家就在研发上投入了21亿美元，这一数额几乎是投入给这两个欧洲项目的资金的20倍。

二是缺乏经验。除资金有限之外，没有任何一家现存的欧洲企业能够与谷歌竞争，参与Quaero项目的企业在搜索功能方面缺乏经验。

4. 小结 

最近数十年，欧洲严格的竞争规则，以及将正式贸易壁垒保持在较低水平的共同愿望，阻碍了公开的保护主义产业政策在欧洲的适用。与之相反，国家利用包括研发补贴、监管方案和商业合作联盟等措施来促进目标产业的发展。但是一些欧洲的干预措施针对传统行业以维持稳定就业，而不是推进国防或商业目标，这使得欧洲对于新型技术的全球竞争毫无准备。

从西欧的研究中可以看到以下几点：

一是国家主导建立了深厚的公私联系。德国的弗劳恩霍夫这样的项目有助于将官方、私人和学术部门紧密地联系起来，从而创造了对于中小企业尤其有帮助的创新集群，否则中小企业无法获得高成本的设备和测试服务。这些联系也有助于为联邦政府资助研究开发市场并使其更快被采用。事实证明，在其他欧盟国家复制弗劳恩霍夫模式具有挑战性，复制该模式的计划必须考虑到现有国家创新体系的特点和需求。

二是成功的产业战略利用了现有制造业的专业知识。建立在现有制造业专业知识之上的自下而上的政策比起自上而下的计划更为成功。国家经常提供补贴来促进研究，并使产业发展方向与国家目标相一致，以此支持自下而上的创新。

三是补贴本身并不总是起作用，有时需要采取更积极的措施来创造需求。政府干预对于创造新兴市场的需求而言是必需的。就产业政策采取监管措施可以有效地矫正负外部性。

四是稳定的政治支持对于产业政策的成功必不可少。政治的不确定性使得私营部门的决策复杂化，特别是在这些决策与政府政策相联系的时候。公众的支持有助于维持实现长期目标的政治共识。其必然结果是，旨在解决突出公共问题的计划比针对狭隘目标的计划更成功。

五是相较日本，欧洲的公开保护措施更少，但仍然偏向国有企业。尽管欧洲基本上消除了关税壁垒，但产业和监管政策仍然有利于国内或欧洲的企业，这往往是通过实际上构成贸易壁垒的采购规则实现的。在某些情况下，外国企业可以参与政府资助的项目，尽管只能扮演底层角色。

三、美国的产业政策 

联邦政府有制定成功产业政策的悠久历史。美国当下支持创新的联邦计划应当建立在此前成功产业政策的基础上。以下研究两个尤其具有影响力的模型：美国国防高级研究计划局和半导体制造技术战略联盟。这两个案例都为当前希望增强美国创新能力的政策制定者提供了有益的借鉴。

1. 国防高级研究计划局：推动两用创新 

苏联在1957年成功地将首枚人造卫星送入轨道，震惊了美国和世界。作为回应，艾森豪威尔总统在1958年建立了高级研究计划局（“国防”在1972年才加上）来统一国防相关的研发，确保美国避免另一个“卫星时刻”。这一机构被授权专注于变革性突破而非渐进式研发。为了实现其雄心壮志，国防高级研究计划局对具有军用、商用潜力的基础研究和通用技术进行了投资，并与学术界和业界开展合作以确定新兴的技术趋势。

随着国防高级研究计划局的作用增强，其越来越专注于人工智能和微电子等军民两用的技术。国防高级研究计划局资助的研发不但在军事技术上实现了许多突破，还在互联网、GPS以及自动语音识别等基础商用产品上实现了突破。考虑到国防高级研究计划局相对不大的规模和不多的预算，其成就更加令人印象深刻。

观察人士将国防高级研究计划局的成功归功于其独特的组织结构，这种结构具有灵活性且扁平化，与业界和学术界紧密结合，并鼓励高风险的、任务导向的研究。 

一是灵活性与独立性：作为联邦机构的负责人，国防高级研究计划局局长在转移资金方面具有不同寻常的灵活性，能够无需监督委员会正式批准而将资金从一个项目转移到另一个项目。国防高级研究计划局还在典型的公务员招录流程之外采用了一种快速流程。此外，国防高级研究计划局经常从其他机构接收临时员工，这构建了机构间合作并赋予该局以更灵活的方式来对特定科学领域的增减投资，而不需要增加全职员工。

二是扁平化结构和短暂任期：国防高级研究计划局的扁平化结构加强了使其位于技术前沿的能力。项目主管被给予可观的资源和自主性来按照他们的决断推进项目，而不需要遵守同行评议小组的建议。项目主管的任期也很有限（三至五年），这使得他们的项目更具紧迫感，也使得国防高级研究计划局可以通过引入新思想来重塑自身。

三是与业界和学术界合作：国防高级研究计划局与领先的技术公司和学术实验室的紧密联系弥补了它缺少全职工作人员的缺陷。通过这些关系网络，国防高级研究计划局能够确定新的技术趋势、发现顶级研究人才并识别出值得联邦政府资助的想法。国防高级研究计划局较短的人员流动周期也有助于在政府、企业和学术界之间构造动态的创新网络。

四是容忍高风险：国防高级研究计划局有着实现变革性技术突破的雄心壮志。为了达成这一目标，项目主管将提案置于严格的审查之下，并经常拒绝那些被认为没有充足技术回报的项目。因此，如果潜在回报足够高，国防高级研究计划局非常能够容忍失败。

五是得益于国防采购：国防高级研究计划局保持许多正式和非正式结构以确保其项目与军队的需求相一致，其技术被军队吸收利用。这样做使得国防高级研究计划局的研究项目可以利用国防部的巨额采购预算来刺激发展。这类支出为新兴技术或实验性研究应用创造了市场，在某些案例中，还带来了更广泛的商业化趋势。

2. 半导体制造技术战略联盟：应对日本的挑战 

20 世纪80年代，美国半导体行业面临着来自于生产更高质量芯片的日本公司的激烈竞争，这部分是日本政府的支持所造成的。半导体制造技术战略联盟就是为了振兴美国半导体行业的最为重要的计划之一。半导体制造技术战略联盟成立于1987年，集合了14个美国企业、一流大学和国家实验室，旨在使供应链合理化、分享专业知识，并通过合作减少产品成本和产品缺陷。

依照反垄断法，半导体制造技术战略联盟被明确禁止生产用于销售的芯片，而专注于通用技术。该联盟最初被设计为一个为期五年的临时项目，其预算为10亿美元。国防部通过国防高级研究计划局监督该项目，并提供了一半的预算，剩下的一半则来自于业界。政府对半导体制造技术战略联盟的资助此后又延长了三年。1996 年，在业界的要求下，联邦政府停止了资助，该联盟最终重组为一个国际半导体研究组织。

尽管半导体制造技术战略联盟内部的芯片设计者和设备制造商之间最初存在摩擦，但在该项目下，美国半导体制造商提高了生产率并实现了技术目标。到了1992 年，在新兴的韩国半导体行业的协助下，美国设备供应商的市场份额追上了日本的竞争对手，此后更实现了反超，这种市场份额的逆转在美国和亚洲的贸易竞争中是闻所未闻的。

专家将半导体制造技术战略联盟的成功归功于如下几个因素：

一是私营部门的投入和领导：行业领袖唯恐失利于外国竞争对手，从而发起了半导体制造技术战略联盟。国家半导体公司CEO查尔斯·斯波克(Charles Sporck)和英特尔联合创始人罗伯特·诺伊斯(Robert Noyce)等重要管理人员对半导体制造技术战略联盟进行了大量投资，他们的领导也使得联盟的研究议程合法化。在威廉·斯宾塞(William Spencer)的领导下，该联盟与业界保持紧密的联系，进行严格的内部评估，并要求成员企业指派高技能的工程师与其进行合作。

二是技术路线图：自1992年起，半导体制造技术战略联盟利用其号召力制定了技术路线图，帮助业界一起识别、应对共同挑战。美国国家科学院的报告发现，该路线图帮助半导体制造技术战略联盟的成员更加有效、协作地利用大量行业研发。

三是明确的研究应用：半导体制造技术战略联盟成功地实现了技术转移并确保它们得到实施，这很大程度上是因为联盟的一半运营人员都由公司指派的员工组成。这些在企业和行业内备受尊敬的指派人员一回到公司，就主张采用半导体制造技术战略联盟开发和验证的技术。

四是与供应商和学术界的联系：半导体制造技术战略联盟通过增加的研究合同，共同参与的技术路线图和技术协助，帮助芯片设计者改善其与供应商的关系。联邦政府的参与也有助于加强行业和国家实验室此前有限的联系。

五是制定行业标准：在半导体制造技术战略联盟成立之前，设备制造商之间缺乏共同标准，其结果就是效率低下。半导体制造技术联盟则帮助制定了行业范围内可执行的标准。

六是增强设备制造业的竞争力：半导体制造技术战略联盟的一个关键贡献是增强了美国设备制造业的竞争力。这得益于韩国半导体行业的兴起。韩国半导体行业最初依赖美国设备供应商进行竞争，快速增长的来自韩国的需求使得美国企业的收入大增，也因此促进了美国企业的研究。

3. 小结 

国防高级研究计划局和半导体制造技术战略联盟是支持创新生态系统的两个重要联邦计划，并有助于关键新技术的开发。在对它们的研究中有如下发现：

一是政府采购可以为先期技术创造市场。包括美国国防高级研究计划局在内的许多美国创新计划都依赖于政府这一大客户，在没有商业市场的情况下推动先期技术的开发。特别是国防采购项目有着鼓励专门技术开发和生产的历史，这些技术后来都被商业化了。

二是在适当的情况下，公私研发联盟提高了竞争力。在注意到造成“机会危机”的国家紧急状态后，国会和半导体行业创立了半导体制造技术战略联盟。这种快速反应的思维方式不断加强任务的紧迫感，促使企业输送高质量人才，并保留了必要的政治支持和企业资助。然而，这种合作关系并不是百试百灵的，其应当为了适应当下的挑战做出调整。

三是成功的联邦计划依赖于高质量人才。国防高级研究计划局和半导体制造技术战略联盟都拥有极其高质量的工作人员，他们可以最大限度地利用大量资源来跟上快速的技术变革。未来的技术项目如果没有资源来吸引并留住顶尖的技术专家，就不太可能实现项目使命。与任务相称的持续、大量的资源投入是必不可少的。

四是灵活的管理和与业界的密切合作有助于联邦计划跟上快速的技术变革。国防高级研究计划局通过快速的人员流动周期和与顶级研究机构的长期合作关系来保有深厚的行业知识。半导体制造技术战略联盟的成功在很大程度上是因为一流的半导体专家对该计划投入了时间，并带来了关键的隐性知识。

五是公私合作将创新体系中的不同参与者联系在一起。这类计划为不同的复杂行为者之间的合作提供了制度性安排，从而促进了知识的转移。在这些合作关系中建立的长期联系在个别计划终止很久以后仍然能够产生社会效益。重要的是，这些联系还建立了一个客户基础，他们可以吸收并应用联邦资助研究开发的新技术，而不是忽视这些技术。

六是对风险和失败的容忍增加了联邦研究补贴的成果。国防高级研究计划局的资助为无法获得充足私人资本的高风险的前竞争性技术提供了资金。为了实现技术突破的宏伟蓝图，一些失败是不可避免的。

七是产业联盟有时会因为类似阴谋集团的做法遭到批评。尽管半导体制造技术战略联盟得到了法律上的反垄断豁免，它仍然面临着更多地支持现有大型企业而非较小市场参与者的批评。

四、振兴美国产业政策的原则 

1、明确任务 

创新战略应该从明确首要目标开始。这标志着联邦政府的长期支持，也有助于集合私人投资，使得所有参与方明确目标、向同一个方向努力。在计划层面，明确的目标使得官员得以在初始方法停滞不前时纠正方向、确保责任制并对可能浪费开支的过程产生紧迫感。官员应该在实现目标的方法上保持灵活性，以适应市场动态和研究突破的变化。

2、投资提升创新能力的基础领域 

针对性的联邦政府干预应以对创新能力各基础方面的充足投资为支持。例如，对实体基础设施建设，基础研发，带来高质量、包容性成果的初等和中等教育，以及高技术移民等方面的投资。针对特定技术的政策不应该排除这些必要的横向投资的政治空间。

3、支持关键技术类别 

政策制定者可以利用针对性的联邦政府支持来解决市场失灵，并帮忙将新技术带入市场。政府干预应当支持关键行业和广泛的技术类别（例如人工智能），而不是选择特定的公司或狭窄的应用（例如学习算法的特定机器）。联邦政策解决市场失灵的途径如下：

一是弥补对产生正外部性的非专属公共研究的投资不足；

二是在需要较长时间来实现研发效益的情况下纠正融资不足的问题；

三是加速具有较大先发优势的技术类别的研究；

四是消除国外竞争对手的贸易干扰措施的负面影响；

五是克服扩散挑战，包括弥合学术研究和商业利用之间的“死亡之谷”。

政府干预同样适于支持主要出于国家安全利益而非商业原因的技术研发。

4、承担风险，容忍失败 

当完全由市场驱动的私人行为者可能没有足够的容忍度来实现高风险投资的长期效益时，联邦政府资助可以起到作用。在涉及高风险技术的情况下，政府资助不太可能把私人资本排除在外；与之相反，政府资助可以降低投资技术的风险，使得私营部门可以看到收回投资的前景。

失败是风险不可避免的副产品，必须被视作科研过程的一部分。计划和项目可能会因为变化的竞争环境、管理问题或资金不足而失败。当失败出现时，政策制定者应当公开承认失败并从中汲取经验，以便完善根本政策或终止项目。这里需要长远的目光，因为前沿技术的成功往往需要多年的积累，最初看似失败的工作可能最终会大有回报。与此同时，项目负责人需要具备能力和政治空间在适当的时候放弃项目或重新投入资源。

5、保持项目的灵活性 

当具有明确的任务、可测量的中期成果以及定期评估时，直接的政府干预是最有效、最有成本效益的。与此同时，项目设计需要考虑到灵活性。如果真正的、实际的结果指向了这一方向，那么政策制定者应当欢迎这样的成果，即最初针对技术A的研发项目最终支持了技术B。例如，在当今背景下，支持近期5G通信技术的行为可能最后有助于在6G技术的领导地位——就重获行业领导地位的目标而言，这可能是成功的。

6、利用政府和社会资本合作为联邦政府资助的研究提供技术路线、产能和市场 

政府和社会资本合作将私营部门占优的市场信息和政府的战略视角结合起来，从而建立共同的优先事项或目标。独立的技术专家应当审查这些目标以确定其可行性并减少偏见。成功的合作通常通过联合融资鼓励产业获得所有权并提供可以分享专业知识的高技能代表。事实证明，政府和社会资本合作在协调投入应用的研究工作和促进产能方面也取得了成功。

为政府研究组织和联盟开发的技术应用培养客户基础同样重要。这确保了联邦政府资助的研究被目标行业利用并吸收，而不是遭到忽视。这创造了一个正反馈循环，使得政府研究更加聚焦于有成效的领域。取得成功的研究组织一定程度上通过利用正式和非正式的结构促进与客户之间的合作来达成这一点。

7、利用政府采购为先期技术创造需求 

除研发开支和供给侧激励，政府可以利用其采购来刺激需求并为先期技术创造市场。通过充当消费者的角色，政府可以利用市场激励加速技术的开发。应当在维持公司间竞争的条件下审慎地使用这些政策来支持优先行业或技术类别，而不是个别公司。采购项目应当建立限制和基准以逐渐减少技术对政府的依赖，并逐渐向可行的商业模式转化。

8、制定标准，加快监管周期以减少不确定性 

民间的标准制定团体通常与联邦监管机构合作，通过编订、统一复杂供应链的技术标准来推动创新。相应的，监管者可以通过加快最初的监管审批流程并制定明确的国家指导意见来减少不确定性，从而支持先期技术的开发和商业化。

9、最大化资金透明度，以最小化政治捕获和寻租风险 

产业政策由于助长寻租行为和政治捕获而遭到批评。当企业由于政治原因而非其竞争力而获得支持时，上述批评就会出现。鼓励公众监督合作关系和建立问责机制是避免不当利用纳税人资金的风险的重要保障。重大项目应当任命监察长来监督不当分配资金和违反伦理的情况。

10、遵循并执行国际规则 

任何产业战略都应当遵循一致同意的国际规则，例如世界贸易组织的《补贴与反补贴措施协议》或《政府采购协议》。违反这类公约的文字或精神的政策将破坏惩罚不公平贸易行为的努力，并使盟友和伙伴彼此孤立。创新战略不应成为限制国际贸易或投资的借口，美国应当采取适当的贸易行动来惩罚违反承诺的国家。

五、未来的发展方向 

许多具有启发性的案例表明，在市场导向的民主体制下，政府计划可以推动技术发展。通过学习这些经验，政策制定者可以重新定义创新战略以应对当下全球化经济格局中的挑战。政府主导的投资是解决方案的一部分，但其应当与私营部门的活动和其他联邦行动一起发挥建设性作用。

政策制定者考虑到本文列出的原则，认为可以在以下五个领域进行有益的初步尝试：

1. 提高科学、技术、工程和数学教育的成果和包容性。

2. 增加联邦政府资助的研发以及将研发投入市场的项目。

3. 吸引外国人才。

4. 利用政府购买力为先期技术创造市场。

5. 提供制度性支持以提升政策制定者的技术素养。

官员们在当下不是只有自由市场原教旨主义和中央计划经济两个选择。政策制定者可以从美国及其盟友的丰富经验中学习，制订新的创新战略，以应对并克服21世纪的挑战。

报告来源：From Industrial Policy to Innovation Strategy: Lessons from Japan, Europe, and the United States, Dylan Gerstel and Matthew P. Goodman, September 1, 2020

https://www.csis.org/analysis/industrial-policy-innovation-strategy-lessons-japan-europe-and-united-states