张敏：葡萄牙政府应对债务危机的政策与成效
受欧洲主权债务危机不断加剧和持续蔓延的影响，葡萄牙成为继希腊、爱尔兰之后，第三个受欧债危机严重冲击的国家，不得不寻求外部救助。从2011年3月起，在是否寻求外部救助问题上，葡萄牙成为欧盟各国关注的焦点。2011年4月初，葡萄牙的借债成本持续飙升，10年期的国债利率高达8.5%，4月中旬和六月初到期应偿还的二笔国债总额高达40-50亿欧元左右。由于葡萄牙议会反对新的紧缩贷款计划和2011年3月底葡萄牙政府正式倒台，借助国际市场进行融资变得极为困难，葡萄牙多家国内银行均表示无法继续增持政府国债。无奈之下，2011年4月6日，葡萄牙政府向欧盟、欧洲中央银行和国际货币基金组织（简称三驾马车）正式提出紧急救助申请。
一、葡萄牙爆发主权债务危机的多重原因
2011年5月17日，欧盟、欧洲中央银行和国际货币基金组织与葡萄牙政府就救助申请达成协议：对葡萄牙的救助总额为780亿欧元，其中欧洲财政稳定工具出资520亿欧元，国际货币基金组织承担260亿欧元。预计2011年和2012年葡萄牙国内生产总值（GDP）下滑2%，财政预算赤字有望从2011年的占GDP的5.9%削减至2012年的占GDP的4.5%，2013年继续下降到占GDP的3%。届时葡萄牙才有可能借助国际市场进行大规模融资。
从表面上看，葡萄牙爆发主权债务危机的原因是由过高的财政预算赤字和较高的累计政府债务引起的。实际上，葡萄牙受债务危机重创，其根本原因在于经济增长长期低迷、结构性严重失衡等多种因素。在主权债务危机爆发之前的十年期间，葡萄牙经济遭遇了低增长、低生产率，单位劳动力成本不断上涨和经济结构性严重失调等不利因素，严重削弱了葡萄牙经济的国际竞争力。经常性账户累计赤字增多，导致葡萄牙外债增多，具体反映在家庭、企业和财政背负沉重债务。
葡萄牙政府正式向欧盟提出救助申请之前，其公共财政状况严重失衡.经济形势不断恶化，市场信心受到打压.累计债务上升，信用评级机构连续下调葡萄牙主权债券信用评级，导致葡萄牙难以获得国际市场融资。引发葡萄牙爆发主权债务危机的主要原因是：
1、近十年来，葡萄牙经济在低增长、低生产率水平上多年徘徊。
2、 在失业率持续攀升时期，工资依然呈大幅增长态势。
3、深层次的结构性问题严重削弱了葡萄牙的国际竞争力。
4、葡萄牙的对外贸易市场份额不断缩小。
5、累计公共债务持续攀升。
6、外国投资者纷纷减持葡萄牙政府债券份额。
7、国有企业经营状况不佳，一些企业出现严重亏损，累计债务严重。
8、失业率持续攀升，劳动力市场供需严重失衡。
以上种种不利因素表明，葡萄牙经济脆弱性较强，易受外部冲击影响。在公共财政缺乏稳定性和可持续性时，不可避免地很容易受欧洲主权债务危机爆发和蔓延的影响。
二、应对债务危机的政策措施
三驾马车愿意向葡萄牙提供援助的前提条件是：葡萄牙必须推行更为紧缩的财政政策，符合如下三项条件：
其一，引进竞争机制和提高竞争力。按照葡萄牙政府与三驾马车达成的救助协议，减少政府对经济参与的主要措施是：对公有企业（包括交通、能源、保险、通讯等部门）以及储蓄银行进行私有化；减少对电力部门的补贴，以降低非贸易部门的过高赢利。通过抑制住房贷款，改善住房租赁市场。通过提高司法诉讼效率和调整司法体系，完善司法制度。通过调整就业保障制度，提高劳动力市场弹性。加强职业培训，提高劳动技能，降低辍学率。
其二，通过财政措施削减预算赤字和公共债务。按照救助协议，争取在2011年将财政预算目标控制在占GDP的5.9%，2012年和2013年分别削减为占GDP的4.5%和3%。具体措施包括：2013年之前冻结公务员工资和养老金上涨幅度，中央和地方公务员人数每年分别削减1%和2%。严格控制医疗卫生、教育、国防等部门的各项公共开支。下调对公务员的医疗保险补贴额，削减失业补贴等等。在财政收入方面，上调非直接税、财产税。提高增值税，增收电力、烟草和汽车税等。
其三，稳定和加强对金融部门的监管。其具体措施是：扩大银行资本持有量，2011年底银行资本充足率应提高到9%，2012年上升到10%。如果银行难以达到上述目标，政府将提供大约120亿欧元对银行进行注资。通过发行政府担保债券350亿欧元，提高银行系统的流动性。加强银行管制与监管。再次出售葡萄牙商业银行，改善公司效率和家庭债务结构等。
为符合上述救助条件，葡萄牙政府提出了应对欧债危机的三大政策措施：
第一，提出可信的、均衡的财政稳定战略。这一战略能否实现必须依靠结构性财政措施、严格监管公私伙伴关系（PPPs）和国有企业的财务状况，力争在中期内使葡萄牙的公共债务占GDP的比重不断减少。葡萄牙政府承诺到2013年将预算赤字下降到GDP的3%左右。
第二，依靠市场机制保障金融部门稳定。其主要措施是有序渐进到进行去杠杆化、加强银行资本重组、加强银行监管和兼并重组等。
第三，进行深层次地结构改革，刺激经济增长、创造就业和增强竞争力。结构性改革包括劳动力市场改革、司法改革、网络化工业、住房和服务部门。其目的在于刺激经济增长、提高竞争力和加快经济结构调整。减少结构性调整带来的各种负面影响，减少债务危机对贫困家庭的不利影响。
三、欧盟对葡萄牙应对债务危机的评价
按照葡萄牙与三驾马车签署的救助协议，葡萄牙获得外部救助的前提条件是接受三驾马车的季度评价。如果季度评价结果令三驾马车满意，救助协议可继续履行，否则欧盟将终止对葡萄牙的外部救助。迄今为止，以欧盟为主的评估小小组已经连续五个季度对葡萄牙的履行协议情况进行了综合评价，他们对葡萄牙履行救助协议的情况表示基本满意。
2011年8月12日，欧盟、国际货币基金组织和欧洲中央银行组成联合评价小组对葡萄牙履行救助协议的进展进行了第一次季度评价[1]，从公共财政状况、经济结构改革等方面对葡萄牙经济和财政状况进行了全面评估。经过全面审查，联合评价小组认为葡萄牙政府正在积极履行救助协议，政府适时提出了紧缩财政措施和结构改革政策。同时指出，为确保经济增长的可持续性，葡萄牙政府应在提供生产率和增强竞争力方面采取更为有效的对策。在减少政府对经济干预方面取得了部分成效，例如，取消了政府在私人企业持有的特殊股权（即金股），向外国投资者释放了一个积极的信号。但是在提高竞争力方面的进展并不十分显著，因而必须在保持生产持续增长和不断协调工资水平上采取措施。一些结构性改革正在推行，仍需要经过一段时间，才能评价其实际成效。在第一次季度评估之前，葡萄牙从2011-2013年的救助协议中获得了198亿欧元的救助款。
最近一次(即第五次)的季度评估于2012年8月28至9月11日期间进行。三驾马车发布的评估报告[2]认为：葡萄牙经济再平衡速度快于预期，经常账户赤字减少程度也快于预期，预计经常项目账户赤字从2年前约占GDP的10%下降为2012年的占GDP的3%左右，经济结构调整计划正在有序进行，受国内需求锐减影响，呈现进口大幅下降，出口快速增长态势。然而，未来葡萄牙的经济增长依然受制于外需减少和紧缩财政政策的影响，预计2013年GDP仍是1%的负增长，2014年有望实现GDP增长介于1%的负增长至1%的正增长之间。
以上一系列评价结果表明：葡萄牙政府正在努力履行经济结构调整计划和救助协议。然而风险和挑战并存，主权债务危机影响了欧元区前景，通过贸易、金融市场、市场信心等多种传导机制，西班牙债务危机的加剧也会对葡萄牙造成不利的溢出效应。短期内，葡萄牙政府将财政调整政策的重心置于增加税收，但要防范税收收入下降的可能；中期内，葡萄牙政府还应就减少公共支出方面采取更为有效的措施，才能实现财政再平衡。
尽管连续五个季度，三驾马车对葡萄牙履行救助协议的情况还基本满意。然而，促使葡萄牙债务危机爆发和加剧的不利因素依然存在，2012年葡萄牙经济增长仍然受外部不利经济形势的严重制约。2012年4-6月实际GDP连续七个季度呈下滑态势。受葡萄牙主要贸易伙伴国西班牙、德国、法国、英国等国家经济不景气的影响，特别是西班牙经济陷入严重衰退，预计2012年葡萄牙的出口降幅为2.5%，私人投资受到抑制，降幅可能达6.1%，2012年实际GDP预计将出现3.3%的负增长，内需对GDP的负贡献率可能高达6.8%。
因此，葡萄牙只有坚持进行结构性调整、在加快市场改革和提高竞争力上采取更为有效措施，才能实现财政再平衡。随着欧盟国家经济有所好转，预计2013年底或2014年葡萄牙经济才有可能止跌回稳，出现缓慢复苏迹象。
（本文的全文发表于2013年第二期《外国问题研究》）
（联系 张敏：zhangmin@cass.org.cn）
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[1] European Commission: “The Economic Adjustment Programme for Portugal: First review” , European Economy, Occasional Papers, No.83, September 2011, Brussels.
[2] European Commission: “The Economic Adjustment Programme for Portugal: Fiſt h review ”, European Economy, Occasional Papers, No.117, October 2012, Brussels.