江时学：欧盟发展低碳经济的经验

    “帝都风光，千里尘封，万里灰飘。望古城内外，浓雾莽莽。高楼上下，阴霾滔滔。车舞长蛇，烟囱万象，欲与毒气试比高。”“锦绣河山霾如画，城市建设跨骏马，我当个吸尘器有多荣耀，戴个口罩走天涯。”

    2013年年初，这些笑话曾在许多北京人的手机上广为流传。

    其实，空气污染是人类社会面临的一个长期性问题。如在欧盟，在过去的几十年，虽然在治理环境污染的过程中取得了巨大的成就，但是许多地区的空气质量仍然难以令人满意，与之相关的疾病已对生命和经济造成了巨大的损失。在伦敦，据说每年有4000人死于空气污染。

    为了使人们认识清洁空气的重要性，欧盟将2013年确定为“空气年”。6月4日至7日，一年一度的欧洲绿色周（Green Week）在“欧洲首都”布鲁塞尔举行。今年绿色周的主题是空气质量。绿色周的口号是：“让每一个人都能呼吸更为干净的空气”。

    在绿色周，欧盟委员会组织了多个学术会议、展览和科普讲座，讨论欧盟如何在政策和技术层面上进一步改善空气。此外，不少企业展出了先进的绿色技术。据报道，绿色周共吸引了来自欧盟各成员国的3000名科学家、政府官员、企业家和致力于环境保护的非政府组织代表。欧盟将吸收绿色周活动中的各种真知灼见，在2013年年底推出一个关于如何改善欧盟空气质量的报告。

    一、低碳经济的概念

    空气质量与人类社会的经济活动密切相关，因此，治理空气污染必须在经济活动上“下功夫”。在这一方面，欧盟的经验很值得我们借鉴。

    2011年3月中国政府公布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”这一纲要七次提到“低碳”这个词。由此可见，我们也越来越认识到了大力发展低碳经济的重要性和必要性。

    低碳经济这一名词被认为是英国人发明的。英国贸易与工业部在2003年2月提交英国议会的题为《我们未来的能源：创造一个低碳经济》（又名能源白皮书）认为，“低碳经济就是提高能源的使用率，即以较少的资源和减少的污染生产出较多的产品。” 自那时以来，世界各国对低碳经济的重要意义及如何发展低碳经济进行了深入的研究。通过谷歌搜索low carbon economy （低碳经济）这个词，可找到4600万个关于的结果。

    与低碳经济密切相关的另一个名词是无碳经济（Decarbonised Economy），即所谓零排放（zero emission）。当然，在现实中，大多数经济活动是很难实现零排放的。换言之，绝大多数经济活动都会留下“碳足迹”（carbon footprint）。但在2013年4月，瑞典可持续经济基金会等机构的科学家提出了一个大胆的设想：他们希望将波罗的海中的哥得兰岛（Gotland）作为瑞典的“微缩”之地，进行一项“零排放”的实验。

    最近几年，绿色经济这一提法颇为流行。绿色经济的含义就是在追求经济增长的过程中最大限度地保护生态环境，确保山青水绿天更蓝。

    在一定程度上，低碳经济与美国经济学家肯尼斯•波尔丁（Kenneth E. Boulding）在1966年提出的循环经济（Circular Economy）极为相似，即人类社会的经济活动应被纳入自然生态系统的物质循环过程中，以生态学规律指导各种经济活动。

    二、欧盟发展低碳经济的经验

    欧盟是从何时开始发展低碳经济的？如前所述，低碳经济的概念是英国在2003年提出的，但我们不能断言欧盟是在2003年开始发展低碳经济的。最近几年，尤其在《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议（即哥本哈根世界气候大会）召开前夕，欧盟发表了大量与低碳经济有关的文件或其他出版物，明确地表达了它对气候变化问题的立场，但我们也不能断言欧盟是在那时开始发展低碳经济的。由此可见，因为低碳经济是一种理念，甚至还可以被视为发展的目标，所以，断定何时开始发展低碳经济是徒劳的，而且没有必要。

    另一个需要回答的问题是如何评价发展低碳经济的成效。换言之，我们如何判断一个国家或地区的低碳经济的发展水平高于或低于另一个国家或地区？有无衡量低碳经济发展水平的量化指标？尽管国内外学术界尚无这样的指标，但可以肯定，将国内生产总值（GDP）作为指标显然是欠妥的，因为在世界上的不少国家（包括中国在内），为追求GDP的高增长率而不惜一切代价，从而使生态环境急剧恶化。

    但从欧盟发展低碳经济的实践中，我们可以得出以下几点有益的启示。

    一是要有发展低碳经济的坚强的愿望和决心。欧盟发展低碳经济的决心是巨大的，并为此而制定了发展规划。例如。2007年3月的欧盟峰会批准了所谓“20-20-20战略”。根据这一战略，至2020年，欧盟的温室气体排放量将在1990年的水平上减少20%，20%的能源消费来自可再生能源，通过提高能源的效率，使能源消费量减少20%。为实施这一战略，欧盟在2008年1月提出了立法建议。同年12月，欧洲议会通过了具有法律约束力的“气候与能源一揽子计划”。欧盟委员会主席巴罗佐认为，该计划将引导欧盟向低碳经济发展，鼓励开拓创新，提供新的商机，创造更多的就业机会，从而提高欧盟的竞争力。

    2010年3月，欧盟委员会公布了《欧洲2020战略》。这一未来十年经济发展战略的主要内容是：发展以知识和创新为基础的智能经济；通过提高能源使用效率，增强竞争力，实现可持续发展；扩大就业，加强社会凝聚力。

    “欧洲2020战略”确定了多个具体的目标，其中与低碳经济有关的是：（1）提高资源的利用率，使经济增长与资源的使用“脱钩”；（2）加大在低碳技术领域的投资；（3）制定有利于低碳经济发展的产业政策。

    2011年3月8日，欧盟发表了《在2050年实现低碳经济路线图》。顾名思义，这一“路线图”是欧盟为发展低碳经济确定的长期性战略。根据这一“路线图”，至2050年，欧盟的碳排放量将在1990年的基础上减少80%。为了实现这一远大目标，这一“路线图”不仅为各个部门确定了减少碳排放的指标，而且还提出了在低碳技术领域加大研发力度和增加投资的要求，甚至还要求各成员国立即制定本国的“路线图”。

    二是要正确处理市场与政府的关系。在可再生能源的开发与使用、碳排放权的交易、低碳技术的推广以及与低碳经济有关的所有公共产品领域，“市场失灵”无处不在。这就需要政府发挥积极的作用。而过度的政府干预却会损害市场的运作。由此可见，在发展低碳经济时，正确处理市场与政府的关系是极为重要的。换言之，在发展低碳经济的过程中，政府既要发挥积极参与者的重要作用，又要扮演推动者、支持者、引导者、示范者、管理者和执法者的角色。

    三是要努力创造发展低碳经济的技术基础。低碳经济的发展必须以持续不断的技术进步为基础。欧盟很重视低碳技术的研究与开发，并已在该领域取得了较大的进步。以碳捕获及储存技术（CCS）为例，欧盟电力行业采用的三种方式（后燃烧捕获、预燃烧捕获和氧燃料燃烧捕获）均属于成熟技术，处于世界领先地位。

    无论在低碳技术的研发还是在推广的过程中，资金是必不可少。为此，欧盟设立了多个投资项目，其中最重要的就是“NER300”融资计划。“NER300”被欧盟誉为世界上为低碳技术服务的最大的融资项目。截至2012年12月，它共为欧盟内的23个可再生能源开发的示范项目提供了12亿欧元的资金。

    四是必须为低碳经济的发展提供制度保障。低碳经济涉及政治、经济、技术和法律等领域，因此建立良好的制度保障是十分重要的，否则就会陷入无序状态。鉴于控制碳排放是发展低碳经济的关键，欧盟早在2005年1月就建立了碳排放交易体系（ETS）。迄今为止，ETS仍然是世界上最大的碳排放配额交易市场，囊括了欧盟27个成员国及冰岛、列支敦士登和挪威。1.1万个大量使用能源的发电厂和制造业企业参与了该体系。

    低碳经济的制度保障还应该包括严厉地执行法律。在欧盟的绝大多数国家，违反环境保护法的企业，不论其所有制性质是什么，不论其规模多大，都被依法惩罚。“有钱能使鬼推磨”之类的腐败思维几乎没有生存的空间。

    2011年，一家名为“地球客户”（ClientEarth）的律师事务所起诉英国政府未能为控制空气污染而采取有效措施。2013年5月1日，英国最高法院判决“地球客户”胜诉，认为英国政府违反了欧盟制定的有关改进空气质量的法律。“地球客户”认为，这一判决为欧盟对英国采取法律措施铺平了道路。

    （联系 江时学：jiangsx@cass.org.cn）