熊厚：欧洲财政改革与欧洲主权债务危机

    欧盟在主权债务危机爆发后采取了包括引入欧洲中央银行的干预机制等一系列的举措，其中最为引人瞩目的就是创设了欧盟层面的稳定机制（见表3）。

    （一）建立与完善欧洲稳定机制，为陷入危机的国家紧急输血

    在欧元区成立之初，欧盟决策层和学术界曾就是否有必要建立货币联盟成员国违约救援机制进行过讨论。尽管意识到成员国有陷入主权债务危机的可能性，但为了防止成员国的道德风险，欧元区最终采取了用《稳定与增长公约》约束成员国财政纪律的事前预防机制，而没有建立救助机制。欧洲主权债务危机的爆发使欧洲人不得不在一体化的道路上向前迈进，最终建立了欧盟层面的稳定机制。2010年5月9日，欧洲理事会决定建立600亿欧元的欧洲金融稳定机制（European Financial Mechanism，简称EFM），旨在维系欧洲金融体系的稳定性。另外，根据政府间协议建立了4400亿欧元的为期3年的欧洲金融稳定工具。由于欧洲金融稳定工具数额庞大，受到了更多的关注。

    欧洲金融稳定机制和金融稳定工具的建立帮助欧元区边缘国家渡过了难关，在一定程度上遏制了主权债务危机的蔓延。随着欧洲主权债务危机的扩大，特别是有可能蔓延到西班牙等欧洲经济大国，临时性的措施已不足以安抚市场。因此，欧盟通过了一系列的改革计划，其核心可以归纳为四条。

    第一，设立永久性的欧洲稳定机制。现在的欧洲金融稳定工具只有3年的期限，到期之后需要一个永久性的稳定机制进行替代。

    第二，为欧洲稳定机制扩容。目前，欧洲金融稳定工具总额为4400亿欧元，但其实际可使用的有效资金仅2500亿欧元，再加上欧洲金融稳定机制的600亿欧元，共计3100亿欧元。相当部分资金已投入到爱尔兰和葡萄牙的救助计划中。假如西班牙爆发危机，现在的金额必然不能满足需要。经过一系列的磋商，欧洲金融稳定工具的有效利用金额上升为4400亿欧元。

    第三，改革欧洲稳定机制的使用方式。在救助资金的使用途径上，欧洲稳定机制将主要以贷款形式为陷入债务危机的欧元区国家提供财政援助。欧元区成员国已经做出决定，在欧洲中央银行和欧洲稳定机制所有成员国同意的情况下，欧洲金融稳定工具（欧洲稳定机制前身）可以在二级市场购买债券。

    第四，欧洲稳定机制的改革必须与经济结构调整等一揽子方案的形式通过。改革欧洲稳定机制是有条件的，即各成员国要实行诸如财政巩固和增加竞争力等一系列的结构改革。

    （二）通过欧洲中央银行向欧元区层面提供流动性支持

    第一，欧洲中央银行通过在二级市场购买政府债券，降低受困国家的融资成本。自2010年5月启动政府债券采购计划以来，欧洲中央银行已花费了770亿欧元采购希腊、爱尔兰和葡萄牙等债务沉重国家的政府债券。欧洲中央银行采购政府债券有助于将相关政府的借贷成本控制在一定水平。[1]2011年8月8日，欧洲中央银行还开始购买西班牙和意大利的国债，防止危机向欧元区大国蔓延。

    第二，欧洲央行通过提供各种流动性支持欧元区银行。这既减轻了各成员国政府支持和担保银行的负担，也增加了银行对政府债券的购买能力。

    但是，欧洲中央银行的首要目标还是维持价格稳定。为了保持欧元区的长远稳定，欧洲中央银行不会以通货膨胀的方式减轻政府债务负担。一旦出现危机形势好转和通货膨胀的预期，欧洲中央银行会停止其宽松的货币政策，收紧流动性。

    （三）欧盟成员国实行财政巩固政策

    1.推进财政巩固将会是各成员国的一项长期而艰巨的任务

    回顾欧洲财政状况的发展，可以发现从1985年至今，欧洲国家的债务负担情况在两个时期有着明显的变化趋势：一是1985-1995年的上升阶段；二是1995-2000年的下降阶段。1985-1995年债务负担增加的主要原因是：冷战结束后，建设福利国家、体现其制度在保障人民生活上的优越性成为欧洲人的一种共识，这导致负债迅速上升。1995-2000年减少的原因是，为建设统一货币区，各成员国的财政赤字和负债比例必须达标，这促成负债比例迅速降低。

    从历史发展看出，主流思想和统一认识对欧洲财政政策的取向有重要影响。当前，欧洲国家的财政形势严峻，已经形成了不减不行的普遍看法，在观念上已经成为政策制定者的共同认识。另外两个因素也支持执行持续的财政巩固措施。一是，全球化对欧洲产生了巨大冲击，欧洲过高的劳动力成本成为经济竞争力的重要制约。一些政策制定者想通过借机降低社会福利开支，控制劳动力成本。二是，市场融资成本的约束，市场对部分欧洲公债的信心不强，导致公债利率很高，政府难以从市场融资或是融资成本很大。要恢复市场对公债的信心、降低公债利率，就必须实施可信赖的财政巩固措施。

    由此可知，欧洲财政巩固措施会长期持续实行。各成员国在执行财政巩固措施时可能会出现一定的反复。比如，3月23日葡萄牙的财政支出削减计划就因为反对党的联合反对被迫搁浅，4月26日希腊公布2010年度财政赤字没有实现预期目标。但是，这种反复只能说明财政巩固措施短期的停滞，长期而言还是会坚持进行。此外，芬兰、丹麦、瑞典等北欧国家财政状况较好，而且这些国家在前十年已经实行卓有成效的改革措施，再进一步实行更加严格的财政巩固措施的可能性不大。

    2.标本兼治的欧洲财政改革方式

    在紧缩的财政取向下，各成员国依托稳定与趋同项目（Stability and Convergence programme）和国家改革项目（National Reform Programme），以欧洲学期（European Semester）为进程，采取以下的方式落实（见表3）。

    第一，各成员国实行严格的财政支出削减政策。财政补贴、社会福利开支、公共部门雇员工资、政府购买的产品和服务以及政府的固定资产投资均组成了财政支出。回顾过去，欧洲主要采取了削减社会福利支出、减少政府购买的产品和服务以及降低公共部门雇员的工资来实现，几乎没有减少政府固定资产投资。[2] 欧洲采取这种策略的原因是：削减社会福利开支和公共部门雇员工资有利于降低成本，增强经济活力；而采取削减政府消费、投资和补贴，很可能影响经济增长的前景。当前，欧洲采取的策略有所不同，在削减社会福利开支和公共部门雇员工资的同时，也一定程度地削减了政府消费、投资和补贴。以希腊为例，希腊2010年基本支出下降10.7% ，超出设定的9.0%的预期，其中，投资预算支出下降12%，超出11.3%的削减目标。[3]

 

表6 欧洲在债务降低时期的财政支出减少的贡献因素（单位：年增长率%）

	债务大幅削减时期	债务温和削减时期	前两者的平均
政府债务占GDP的比例变动率	-3.4	-2.3	-2.6
财政盈余占占GDP的比例变动率	4	2.3	2.8
财政支出占GDP的比例变动率	-0.5	-0.2	-0.3
财政收入占GDP的比例变动率	-0.1	0	0
真实GDP增长率	3.8	3.5	3.6
真实GDP趋势增长率	3.4	2.8	3

（此表来源于Christiane Nickel, Philipp Rother and Lilli Zimmermann, Major public debt reductions: lessons from the past, lessons for the future, No.1241/september 2010, ECB working paper series, pp.17）

 

    第二，各成员国不会普遍提高税率，但会结构性地提高。税收收入是欧洲各国政府主要的财政收入，要大幅增加财政收入就必须普遍提高税率。然而，现在欧洲经济复苏势头还比较脆弱，普遍增加税率不利于经济复苏。因此，欧洲不会采取普遍提高税率的做法。希腊在欧盟和国际货币基金组织的要求下，做出了增加财政收入的承诺，但实际上希腊2010年的财政收入增幅仅为5.4%，低于原定6%的目标。回顾过去，欧洲人也不是靠提高税率增加财政收入来改善财政状况（见表6）。欧洲在债务大幅削减的时期，其财政收入没有出现显著增长。各成员国实际采取的做法是，结构性地提高税率，尤其是调高间接税。

    第三，各成员国正在计划出售国有资产。各成员国政府手中不同程度地持有各类国有资产，尤其是国际金融危机后各国政府相继国有化了部分商业银行。希腊、意大利、西班牙、葡萄牙和爱尔兰已经采取了出售国有资产的办法。希腊正在实施规模宏大的国有资产出售计划，宣布了新的500亿欧元国有资产私有化和福利缩减计划。国有资产出售计划的范围涵盖从博彩业至基建业的各个行业。其他国家也相继宣布，寻求本地以及外国投资者作为战略合作伙伴，购买国营铁路、自来水和电力公司以及国家电信公司的股份。在欧洲金融形势稳定后，各成员国政府持有的巨额金融资产将成为增加财政收入、减轻债务负担的重要砝码。

    第四，对希腊、葡萄牙、爱尔兰等国家进行债务重组。希腊、爱尔兰和葡萄牙已经接受了援助贷款，但这些国家仍然可能再次陷入危机。前文已经分析，建立欧洲层面的债务重组机制可能性不大，但是成员国层面发生债务重组的可能性较高。其债务重组包含三个层次：

    1. 欧盟援助贷款偿付期限和利率设定的重新安排。自2010年末，欧盟、国际货币基金组织就开始和爱尔兰、希腊谈判。2010年10月，希腊总理乔治·帕潘德里欧就说，“希腊延付欧盟和国际货币基金组织贷款的可能依然存在，希腊延期偿付援助贷款的议题已经摆在台面上”。2011年3月11日，欧元区首脑会议决定，将希腊的援助贷款利率下调1个百分点，另外使贷款的偿还期限提高为7.5年。2011年7月21日，欧元区峰会决定将第二轮希腊救助贷款的期限从7.5年到延长至最低15年，最长可为30年且宽限期为10年，利率降至3.5%。同时希腊贷款的期限和利率也应用于对爱尔兰和葡萄牙的贷款。

    2. 实行软性债务重组，一些债券投资者自愿延长问题国家的债券还款期限。2011年7月21日，欧元区会议通过的希腊第二轮救助方案包含私人投资者参与，要求私人投资者贡献370亿欧元以解决希腊主权债务问题。讨论最为热烈的一种方案是，作为债权人的私有银行将持有希腊国家主权债券直至到期，然后再购买新发行的国债实现展期。这种方案不会被归类为或被视作违约，对金融市场冲击最小。该方案不仅得到了很多欧洲国家的支持，也获得了欧洲中央银行的一定支持。此外，欧元区国家还将提供足够的资本重组希腊银行，以推动银行参与解决债务问题。

    3. 重组面向市场发行的政府债务。减计市场债务是一剂猛药，投资者要承受一定的损失，采用的可能性很小。然而，希腊经济、财政和债务状况极其严重，面临结构性偿付危机，温和的软性重组很可能不能凑效。因此，对希腊这样的重债国，不能完全排除硬性减计债务的可能性。一旦希腊发生一次性债务减计，很可能传递至葡萄牙和爱尔兰。

    第五，加强经济治理，提高经济增长率，从而稀释债务比例。这是各成员国最希望看到的情况，但实施难度也最大。回顾过去，欧洲债务比例大幅下降的时期往往发生在欧洲经济增长较好的时候（见表6）。当前的欧洲经济增长情况不容乐观，但也强化了欧洲推行削减财政支出等结构性政策促进增长的决心。同时，各成员国还签署了《欧元附加公约》，就增强经济竞争力、促进就业、巩固财政和维护金融稳定做出了原则性规定。

    欧盟在2020战略的指导原则下提出了国家改革计划，将金融稳定、经常项目失衡、增长和就业的结构改革作为与财政改革配套的一揽子计划加以实施。另外，此次主权债务危机爆发之前，各成员国由于较好的经济形势并没有认真地对待财政隐患，以致国际金融危机爆发后财政问题失控。未来，各成员国还需要重视在经济高峰期积累财政隐患的问题，避免重蹈覆辙。