江时学：欧洲债务危机中的政府更迭

    经济领域中的任何一次危机都会导致或大或小的政治动荡，欧洲债务危机亦非例外。自2009年10月希腊爆发债务危机以来，已有5个欧洲国家的政府发生了更迭。如此密集的异乎寻常的政府更迭在欧盟历史上是绝无仅有的。

一

    爱尔兰曾是一个非常贫穷落后的国家，有时甚至被称作“欧洲的乞丐”。1973年，爱尔兰加入了欧洲经济共同体（以下简称欧共体）。这一被称作“欧洲化”（Europeanization）的重大措施为爱尔兰进一步扩大开放提供了强有力的动力。与此同时，爱尔兰还对当时世界科技发展的大趋势作出了正确的判断，将电脑、制药、医药科技和金融服务业作为产业结构调整的主攻方向。这使得爱尔兰经济在20世纪90年代取得了快速的增长。

    经济的发展、人们生活水平的提高以及外来移民的增加为房地产业的发展创造了不可多得的机遇。面对巨大的需求，房地产开发商以源源不断的银行资金为后盾，大力扩大供给。1995年，爱尔兰全国建造了3万套住房，2007年建造了8万套，即每20个家庭可购买一套住房。这一比例之高在世界上也是少有的。

    房价的攀升为房地产泡沫的形成奠定了基础。在1996年5月至2007年5月共11年的时间内，美国的房地产价格增长了一倍。而在爱尔兰，增长一倍的时间仅为4年（1996年5月至2000年5月）。1995年，爱尔兰的房价一般是一个工人年薪收入的4倍。至2006年下半年，这一价格已变为年薪收入的10倍，首都都柏林的二手房价格是年薪收入的17倍。但不断膨胀的房地产泡沫终究会破裂。

    房地产泡沫的破裂使银行业濒临崩溃的边缘。为了挽救银行业，爱尔兰政府接管了数家大银行，并注入巨资。虽然银行业幸免于难，但财政危机则不期而遇。2010年，爱尔兰政府的财政赤字相当于国内生产总值（GDP）的比重高达32.4%，居欧盟成员国之首。

    为降低财政赤字，政府采取了多方面的财政紧缩措施。但这些措施遇到了民众和反对党的抵制，联合政府内也因对反危机措施有不同的看法而出现了分裂。由于无法驾驭局势，考恩总理不得不在2011年2月1日宣布解散议会，提前大选。

    1986年1月1日，葡萄牙加入了欧共体。这不仅扩大了葡萄牙的国际市场，而且还提升了它对外资的吸引力。因此，在 20世纪90年代期间的多个年份，葡萄牙经济的增长率甚至大大高于欧共体成员国的平均水平。

    1998年，葡萄牙加入了欧洲货币联盟，翌年又成为为欧元的11个创始国之一。稳定的汇率、不断下降的通货膨胀率和较低的利率使葡萄牙经济受益匪浅。许多葡萄牙人认为，他们终于可以告别低度发展，骑着欧洲一体化的快马，奔向富庶的未来。

    一方面，葡萄牙的国际竞争力在2004年欧盟东扩后逐渐下降，因为欧盟新成员国的工资水平低于葡萄牙；另一方面，“寅吃卯粮”的财政政策使葡萄牙的财政赤字和债务负担达到了难以持续的地步。其结果是，GDP增长率从 1998年的5%下跌到2002年的0.7%和2003年的-0.9%。此后，增长率一直徘徊在1%~2%之间，多个年份是负增长。

    为降低财政赤字，苏格拉底政府制定了以进一步压缩公共开支为核心的财政紧缩计划。但这一政策却得不到反对党的理解和支持。2011年3月23日，苏格拉底政府的紧缩计划第四次被议会中的反对党否决，尽管这一计划此前已得到欧盟的认可。面对反动派的不合作，苏格拉底愤然辞职。3月31日，葡萄牙总统席尔瓦接受了辞呈，并宣布在6月5日提前举行议会选举。

    在美国投资银行高盛的帮助下，希腊成功地用“货币掉期交易”这一金融创新工具掩盖了一笔高达10亿欧元的公共债务，从而在2001年1月1日加入了欧元区。此后，希腊政府长期奉行无节制的赤字财政政策，制造出一种虚假的繁荣。

    2009年10月4日，希腊提前举行大选。帕潘德里欧领导的泛希腊社会主义运动击败时任总理卡拉曼利斯领导的新民主党。5日，帕潘德里欧组建新一届政府。6日，帕潘德里欧在总统府宣誓就职，成为其继祖父和父亲之后帕潘德里欧家族的第三位总理。

    帕潘德里欧政府上台后不久就修正了前政府的有关经济数据，称希腊的财政赤字和公共债务相当于GDP的比重分别为 12.7%和113 %，大大高于欧盟《稳定与增长公约》确定的3%和60%的上限。此后不久，国际上的三大信用评级机构（穆迪、标准普尔和惠誉）先后调低了希腊国债的信用等级，国际投资者和媒体对希腊是否会出现“国家破产”的担忧与日俱增，希腊股市出现了较大幅度的动荡。

    2010年2月2日，帕潘德里欧总理在全国电视讲话中说，希腊已濒临“崩溃的边缘”。鉴于2010年5月19日有一笔约90亿欧元的债务到期，帕潘德里欧政府被迫在2010年4月23日正式向欧盟及IMF提出了纾困要求。

    2011年10月27日凌晨，欧洲理事会常任主席范龙佩宣布，欧元区成员国领导人已就解决欧洲债务危机达成一揽子协议。协议的内容包括3个方面：为欧洲金融稳定工具（EFSF）“扩容”、提高欧洲银行的资本充足率、对希腊欠私人银行的约2000亿欧元债务进行50%的减记。

    欧盟的这一方案应该使希腊政府感到满意和高兴。但是，这一方案墨迹未干，帕潘德里欧却在10月30日宣布，希腊将在2012年1月进行一次公民表决（后被定在12月4日），让人民来决定希腊政府是否应该接受欧盟的救助方案。就在欧盟领导人、德国总理默克尔和法国总统萨科齐等人忧心忡忡地商讨如何应对希腊公投时，帕潘德里欧却在11月3日宣布，由于反对党新民主党愿意支持希腊政府与欧盟达成的救助计划，政府决定取消公投。

    公投问题上的出尔反尔不仅没有使使帕潘德里欧在政治上占据有利地位，反而加大了要求他尽快下台的呼声。11月6日，执政党与反对党就组建联合政府事宜达成一致，帕潘德里欧表示他可以下台。9日晚，希腊总理帕潘德里欧发表全国电视讲话，正式宣布他将辞职。11日，新总理卢卡斯·帕帕季莫斯宣誓就职。

    意大利是欧元区的第三大经济体，因此它在世界经济舞台上的重要性是不言而喻的。但是，长期以来，意大利的经济增长乏力。英国《经济学家》杂志的数据表明，自1999年以来，意大利的GDP仅增长了7%，大大低于欧元区成员国的平均水平。在进入21世纪后的十年时间内，意大利的GDP增长率在世界上仅高于津巴布韦和海地。意大利的人均GDP甚至是负增长。

    意大利经济长期不景气的原因是多方面，其中最突出的是：首先，国际竞争力得不到提高。自1999年欧元问世以来，工资的上升以及其他一些原因使意大利的工业制成品出口的价格上涨了50%。这使得意大利在竞争十分激烈的国际市场上处于较为不利的地位。其次，债务负担沉重。据估计，意大利的债务总额高达1.9万亿欧元，相当于GDP的120%，在世界上位居第三（仅次于美国和日本）。仅在2011年，意大利必须偿还的利息就高达730亿欧元。第三，劳动生产率无法得到快速提高。据估计，在新世纪的第一个十年，美国的劳动生产率上升了20%，英国上升了10%，而意大利仅增长了5%。在世界银行出版的《世界各国营商指数》（Doing Business Index）中，意大利的排名不及白俄罗斯和蒙古。在世界经济论坛计算的各国竞争力排行榜中，意大利名列第48位，落后于印度尼西亚和巴巴多斯。

    还有一些分析人士则认为，意大利经济增长乏力的原因，与在位时间长达17年的贝卢斯科尼有关，因为他是一位不思进取、抵制改革的“不合格的国家领导人”。不少国际媒体和许多意大利人则更是认为，他仅仅对“性派对”感兴趣，常因应付各种各样的“官司”而无暇治理国家。

    希腊债务危机爆发后，国际社会越来越关注其他欧盟成员国的债务问题。意大利的债务负担显然超出了“可持续”的限度。由于穆迪、标准普尔和惠誉多次调低意大利的主权信用等级，意大利经济陷入了一种恶性循环：为在国际市场上融资，意大利必须忍受较高的筹资成本，较高的筹资成本必然加重债务负担，而日益沉重的债务负担进一步侵蚀了主权信用等级。

    2011年7月14日，意大利参议院通过了数额高达700亿欧元的财政紧缩法案，力求在2014年实现财政收支平衡。翌日，众议院通过了这一法案。此后，贝卢斯科尼总理曾无可奈何地表示，他很希望兑现2008年竞选时作出的不增税的承诺，但目前的经济形势迫使他不得不食言。

    为了敦促贝卢斯科尼加大改革力度，11月4日在法国戛纳闭幕的二十国集团领导人第六次峰会在《二十国集团戛纳峰会宣言》中写下了以下文字：“我们支持意大利在欧元峰会上所提出的措施，同意由欧洲委员会主导的评估和监控细节。在当前形势下，我们欢迎意大利决定邀请国际货币基金组织以每个季度评估进行的方式来公开监督其政策的执行。”

    11月8日，意大利众议院对贝卢斯科尼政府提出的2010年财政决算进行表决。在630位众议员中，321位拒不参加投票，在参加投票的309位议员中，308位投了赞成票，1位投了弃权票。虽然这一决算获得了通过，但贝卢斯科尼深知，他在众议院已失去优势地位，因为根据意大利的法律，如要确保自己的统治地位，他必须获得316票的支持。换言之，一旦反对派发起对贝卢斯科尼政府的不信任投票，他必败无疑。当天，在会见意大利总统后，贝卢斯科尼终于表示，他将在议会通过他制定的改革计划后辞职。12日下午，议会通过了《经济稳定法》，是日晚，贝卢斯科尼正式向总统纳波里塔诺提出辞职。16日，曾任欧盟委员的蒙蒂宣誓就任意大利总理。

    西班牙于1986年加入欧洲经济共同体后，国民经济获得了快速的增长。事实上，在2008年国际金融危机爆发之前，西班牙被认为是欧盟中最有活力的经济体之一。

    经济的快速发展为房地产业的不断扩大创造了条件。房地产价格从1995年的每平方米683欧元上升到2007年的2056欧元，首都马德里的价格从1090欧元上涨到3001欧元。在2008年年底房地产泡沫行将破灭之时，房地产开发商获得的贷款总量已达5000亿欧元，几乎是西班牙年GDP的一半。

    2008年，建筑业占GDO的10%，比欧盟国家的平均水平高出一倍。可想而知，房地产泡沫的破裂对西班牙经济的打击是十分沉重的。据欧盟统计署统计，西班牙的GDP增长率从2007年的3.5%快速下降到2008年的0.9%，2009年为-3.7%，2010年虽有好转，但仍然是-0.1%。

    除房地产泡沫破裂以外，西班牙还面临着失业率居高不下等问题。据欧盟统计，在2001年~2008年期间，西班牙的失业率一直在10%上下徘徊。受房地产泡沫破裂和经济衰退的影响，2009年的失业率突然上升到18%，2010年超过20%，2011年9月高达22.6%。

    西班牙的债务负担不大，债务额相当于GDP的比重仅为60.1%，大大低于意大利、希腊、爱尔兰和葡萄牙的水平，但财政赤字相当于GDP的比重却高达9.2%。为减少财政赤字，萨帕特罗政府实施了一系列改革措施，其中包括减少社会福利。这引起了许多人的强烈不满，抗议和示威游行此伏彼起。

    2011年4月2日，萨帕特罗首相宣布，他将不参加2012年3月20日的大选。7月29日，他又宣布，原定于2012年举行的大选将提前到2011年11月20日，以便使新政府能有足够的时间制定下一年度的经济计划。在11月20日的选举中，反对党人民党击败了执政党工人社会党。事实上，在投票之前，西班牙媒体早就预料，由于经济形势长期未见好转，工人社会党下台是必然的。

二

    上述五国的政府更迭都是在民主的框架内完成的，因而没有导致政局出现激烈的动荡。这是其民主政治体制成熟的表现。但是，在危机时期出现的政府首脑辞职或提前举行大选，无疑会在一定程度上损害政治生态的稳定性和市场的信心。

    当然，新政府的上台在一定程度上也为这些国家寻找一条解决危机的新路提供了机遇。例如，国际媒体和欧盟都认为，只有贝卢斯科尼下台，意大利才能实施大刀阔斧般的改革，使国民经济尽快复苏。帕潘德里欧同样被认为是一个无力解决希腊债务危机的领导人。更为严重的是，帕潘德里欧的几乎所有反危机措施都遭到了希腊人的反对。

    正如欧盟委员会主席巴罗佐所说的那样，欧洲债务危机是欧盟有史以来面临的最大的挑战。因此，上述五国的新政府能否兑现其诺言，使其国家的经济尽快摆脱困境，将是最艰巨的任务之一。

    爱尔兰和西班牙的经济形势似乎在好转。根据欧盟统计署公布的统计数字，2011年这两个国家的GDP增长率分别为1.1%和0.7%（高于2010年的-0.4%和-0.1%）。但其他三国的形势则不容乐观。例如，2011年意大利的GDP增长率仅为0.5%（低于2010年的1.5%），希腊为-5.5%（低于2010年的-3.5%），葡萄牙为-1.9%（低于2010年的1.4%）。

    为使国民经济尽快走上复苏之路，上述五国的新政府还必须正确处理财政紧缩与刺激经济两者之间的关系。众所周知，一方面，根据欧盟和IMF的要求，这些国家必须“勒紧裤腰带”，大幅度地控制财政开支；另一方面，经济的复苏需要扩大投资和刺激消费。这就使得希腊等国陷于两难的境地。

    毋庸置疑，以“勒紧裤腰带”为核心的紧缩政策使许多人失去了就业机会，社会福利显著减少，生活水平受到很大的影响。无怪乎罢工、抗议和游行已习以为常。由此可见，新政府必须最大限度地降低财政紧缩政策导致的社会成本。否则，民众的不满只能加剧民众与政府之间的对立。

    希腊等国的新政府面临的另一个挑战是如何按照欧盟设计的战略构想，努力强化经济治理。

    亡羊补牢，为时未晚。欧盟的决策者和各成员国的领导人已深刻地认识到，经济治理的不力是导致希腊等国债台高筑、财政赤字居高不下的根本原因之一。因此，强化经济治理被认为是今后欧盟预防债务危机的良策。2010年9月，欧洲议会、欧盟理事会通过了欧盟委员会提出的6个旨在强化经济治理的法案。这些法规的要义包括：（1）通过强化《稳定与增长公约》和深化财政协调，预防财政出现过度失衡；（2）对不能在规定时间内削减债务的国家给予罚款的处分；（3）确保各成员国的财政框架符合欧盟的有关规定；（4）通过设立一种预警体系，及早发现成员国的宏观经济管理中的问题，并对不能尽快纠正失衡的国家给予罚款。

    综上所述，新政府既要尽早实现经济复苏，又要严厉地实施财政紧缩；既要维系社会稳定，又要有力地推动社会福利改革；既要在欧盟的框架内强化经济治理，又要最大限度地维护国家主权；其难度可想而知。                             

三

    法国大革命时期，在制宪会议的会议室里，激进的革命派常坐在会议室的左侧，温和的保守派则坐在右侧。两派政治理念和信仰的差异因其座位不同而被称作左翼或右翼。

    时过境迁，以座位不同来界定左右显然是不足取的。然而，国际上尚未就左翼或中左翼、右翼或中右翼的概念和定义达成共识。有些学者认为，无论在欧洲还是在世界上的其他地区，左右之分的界线越来越模糊，政治光谱的“中性化”现象更加明显，名左实右或名右实左的政党也为数不少。但大多数学者认为，长期以来，在欧洲，左翼政党都奉行民众主义政策，主张增加社会福利、强化政府干预和对富有阶层增税，而右翼政党则强调自由经济的重要性，重效率而轻公平，反对扩大政府干预和增税，要求严厉限制外来移民的流入，甚至有时还反对欧洲一体化。

    进入21世纪后不久，大西洋两岸出现了一种奇特的现象：以委内瑞拉总统查韦斯和巴西总统卢拉等政治家为代表的拉美左翼纷纷上台，而欧洲政治舞台上的主角则是右翼。因此，一些国际媒体认为，拉美在向左转，欧洲在向右转。尤其在被视为欧洲政治“风向标”的2009年欧洲议会选举中，右翼或中右翼政党明显得势，左翼的表现颇为令人失望。

    欧洲债务危机的爆发似乎并没有从根本上彻底改变欧洲政治格局右倾化的趋势。诚然，在2010年3月举行的法国大区选举中，以反对党社会党为首的左翼政党获胜。但在2011年4月举行的芬兰议会选举中，反对向陷入债务危机的希腊等国提供援助的右翼政党获得了胜利。在2011年11月的西班牙选举中，中右翼的人民党当击败左翼的工人社会党。在意大利，虽然右翼政治家贝卢斯科尼下台了，但左翼政党并未得势，因为新总理蒙蒂是一位技术官僚，政治立场不明显。

    欧洲的一个名为“商业内幕人”网站在2011年7月11日发表的一篇文章写道：在法国、荷兰、芬兰、意大利、瑞士、丹麦、奥地利、挪威和瑞典，极右力量在上升，有些右翼政党甚至在选民的支持下取得了政权，有些右翼政党虽未在选举中获胜，但能对其国家的领导人施加影响。因此，今天的欧洲已不再是一个“多文化”、“准社会主义”的堡垒了。[1]

 

    （发表于《中国战略观察》2012年第1期）

 

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