熊厚：欧洲经济财政政策协调、“退出”战略及德国的作用
熊厚
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内容提要：经过严重的危机，欧洲经济开始缓慢复苏，但是面临财政不可持续的严重问题。欧洲成员国必须在《稳定与增长公约》的框架下，不断加强财政和经济政策协调。各成员国需要结合具体的问题，加强交流和经验分享，采取不同的退出战略。 关键词：“退出”战略 危机 协调
引言
当前欧元区的财政危机暴露了欧元区内部财政和经济政策协调的重大缺陷。这些缺陷只能够通过相应的制度改革予以纠正。因此，欧盟各成员国的首脑在2010年3月的欧盟峰会上明确指出，欧盟需要加强经济政策协调水平。在首脑们的要求下，欧洲理事会主席范龙佩成立了专门任务小组，提出加强危机应对和财政稳定的政策建议。[1] 任务小组的工作重点是《稳定与增长公约》和宏观经济监管，将于2010年10月向理事会提交报告。[2] 在此背景下，本文首先在春季预测报告的基础上探讨欧洲经济和财政走势，尤其是德国经济的走势；其次，结合《稳定与增长公约》和关于完善欧元区财政制度框架的讨论，分析危机情况下的财政退出政策；[3] 最后，探讨了退出配套政策的作用，即欧盟2020战略框架下的经济政策协调。 一 欧洲和德国的经济形势 经济政策总是根据经济形势制定，因此，在讨论当前欧洲经济政策之前有必要对欧洲经济形势作简要分析。欧盟春季经济预测报告确认了欧洲经济的复苏。在经历了高达4%的经济负增长后，欧盟2010年和2011年的经济增长率预计为1%和1.75%，比去年的秋季预测报告高出了0.25个百分点。[4]OECD和IMF的经济预测报告也认为欧洲经济开始复苏。但是，欧洲的经济增长仍然十分脆弱，经济增长速度也低于美国和中国（见表1）。如果进一步分析欧洲经济形势，可以发现成员国的经济增长差异很大（请见表2）。成员国经济复苏的不同速度反映了各自的经济发展和政策实施状况的差异。当前，欧洲经济政策的最大挑战是重获经济活力，以确保长期可持续和更加同质化的经济增长。 表1 世界经济增长情况 | 经济增长速度（%） | 2009 | 2010 | 2011 |
| 秋季预测报告数字 | 春季预测报告数字 | 秋季预测报告数字 | 春季预测报告数字 | 秋季预测报告数字 | 春季预测报告数字 |
| 世界 | -1,2 | -0,9 | +3,1 | +4,0 | +3,5 | +4,0 |
| 美国 | -2,5 | -2,4 | +2,2 | +2,8 | +2,0 | +2,5 |
| 日本 | -5,9 | -5,2 | +1,1 | +1,0 | +0,4 | +1,5 |
| 中国 | +8,7 | +6,8 | +9,6 | +10,3 | +9,5 | +9,4 |
| 欧盟27国 | -4,1 | -4,2 | +0,7 | +1,0 | +1,7 | +1,7 |
EU Commission (ed.): Spring Economic Forecast, Brussels 2010a. ---此表格中的秋季和春季的用法有问题？该表格实际是指对于同一年份的秋季预测数字和春季预测数字。应该对此加注给以说明。--- 表2 欧盟经济增长情况 | 增长率 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| 德国 | +1,3 | -5,0 | +1,2 | +1,6 |
| 爱尔兰 | -3,0 | -7,1 | -0,9 | +3,0 |
| 西班牙 | +0,9 | -3,6 | -0,4 | +0,8 |
| 法国 | +0,4 | -2,2 | +1,3 | +1,5 |
| 芬兰 | +1,2 | -7,8 | +1,4 | +2,1 |
| 英国 | +0,5 | -4,9 | +1,2 | +2,1 |
| 欧元区 | +0,6 | -4,1 | +0,9 | +1,5 |
| 欧盟27国 | +0,7 | -4,2 | +1,0 | +1,7 |
EU Commission (2010a). 由于欧洲经济复苏计划的正确实施，欧洲经济在2009年第三季度停止下滑。然而，对比以往危机后的经济复苏，此次经济复苏更加漫长。这并不令人吃惊，因为金融危机后的经济复苏通常要慢于一般经济危机后的复苏。 当前，欧洲缓慢的经济复苏明显地由外部因素推动，得益于亚洲尤其是中国强劲的经济增长。新兴国家经济增长迅速，推动了全球经济温和复苏，但是欧洲和其他G20国家的产出缺口仍然十分显著，而且只会缓慢缩小。因此，欧盟委员会将未来十年称为“失落的十年”。 欧盟面临一些损害未来经济增长的因素，尤其是面临内部需求削弱的挑战，比如非常低的资本使用率、去杠杆化和加剧的风险厌恶导致的投资低迷、低工资和就业率下滑带来的私人消费不振以及一些国家的房地产市场调整。 未来经济态势的不确定性依旧很高，但是经济衰弱风险总体已经被控制。虽然近来的希腊主权债务危机对实体经济的影响仍不清楚，但是成功的希腊援助计划的实施和可信赖的制度框架的建设有利于增加投资者和消费者的信心。另外，德国和西班牙最近进行了劳动力市场改革(见专题一)，劳动力市场的发展将对欧盟经济复苏会产生十分重要的作用，并有利于增加经济弹性。而且，新兴国家强劲需求带来的全球贸易复苏将极大地推动德国出口导向型经济的增长，从而有助于欧盟的经济增长。总之，市场对金融市场的信心稳定和全球不平衡的缩小将决定欧洲未来的经济增长。
专题一 德国劳动力市场的改革成果：“灵巧”劳动力市场改革 尽管此次经济危机来势凶猛，德国劳动力市场却表现出较好的弹性，好于其他欧盟和OECD国家（比如西班牙20%的失业率）。2009年，德国失业人数大约为340万，只比2008年多15万人。2010年6月，德国失业率降低到7.5%。 德国经济取得相对良好表现的关键原因在于不断优化的经济结构。德国统一后，实行了劳动力市场改革和其他结构调整措施。这些改革措施的落实以及德国工会的配合大大增加了德国劳动力市场的灵活性。由于可调整工作时间政策的实施，比如，德国推广了政府周期性短期就业计划，德国公司不必在需求下降时期解雇工人，而可以采取降低工人的工作时间的做法。 2007年经济上升期出现的劳动力短缺使许多企业在危机时保留熟练工人的动机非常强。另外，德国政府也通过法案允许临时工人和固定期限工人能够加入短期就业计划，使雇主可以较为容易地保留工人的职位。 在危机期间，曾经有人担忧工作时间的缩短不能够阻止而只是延缓了解雇工人，因为生产能力过剩并没有缓解，而是一直持续。然而，这种担忧没有发生。从2009年5月到2010年3月，德国周期性工人就业数目从150万下降到90万，但并没有导致实际失业率的上升。[5] 鉴于对劳动力市场的良好稳定效应，主要的短期工作计划推迟到2012年的3月结束。 除此之外，当前对短期工人需求的上升可以被看作是整体就业增长的先行指标。当前仍然需要诸如短期就业计划等解决失业的政策。 二 经济危机和财政刺激政策的后果： 高赤字和巨额公共债务导致不可持续的预算 虽然经济在缓慢复苏，但经济低迷已经给财政带来了沉重的负担。欧洲面临很高的财政赤字、巨额的公共债务和不可持续的公共融资。2008年以来，由于自动稳定器的支出和欧洲经济复苏计划的实行，欧盟财政赤字几乎增加了3倍。根据预测，2010年欧盟财政赤字将达到顶峰，财政赤字占GDP的比例为7.25%，2011年小幅下降到6.5%（见表3）。 大多数的欧盟成员国的债务比例将持续增加，成为危机后需要长期解决的问题。非常高的财政赤字和公共债务有可能导致恶性循环，引发新的金融危机。在对成员国的财政形势评估后，欧盟委员会对20个财政赤字占GDP的比例超过3%的成员国启动了过渡赤字程序。 另外，欧洲人口老化也对欧盟财政稳定产生了长期挑战，全球化和气候变化等其他因素也是欧盟财政稳定面临的挑战。欧盟财政可持续性报告指出，许多成员国面临很高的财政风险，不能保持长期的财政可持续性（德国的风险较低）。
表3 欧盟财政赤字和公共债务情况 | 占GDP的比例 | 财政赤字 | 公共债务 |
| 2009 | 2010 | 2011 | 2009 | 2010 | 2011 |
| 德国 | -3,3 | -5,0 | -4,7 | 73,2 | 78,8 | 81,6 |
| 爱尔兰 | -14,3 | -11,7 | -12,1 | 64,0 | 77,3 | 87,3 |
| 西班牙 | -11,2 | -9,8 | -8,8 | 53,2 | 64,9 | 72,5 |
| 法国 | -7,5 | -8,0 | -7,4 | 77,6 | 83,6 | 88,6 |
| 希腊 | -13,6 | -9,3 | -9,9 | 115,1 | 124,9 | 133,9 |
| 葡萄牙 | -9,4 | -8,5 | -7,9 | 76,8 | 85,8 | 91,1 |
| 英国 | -11,5 | -12,0 | -10,0 | 68,1 | 79,1 | 86,9 |
| 欧元区 | -6,3 | -6,6 | -6,1 | 78,7 | 84,7 | 88,5 |
| 欧盟27国 | -6,8 | -7,2 | -6,5 | 73,4 | 79,4 | 83,8 |
EU Commission (2010a). 三 《稳定与增长公约》和欧洲退出策略 希腊巨额的财政赤字和公共债务引发了主权债务危机，甚至对欧元的信心危机。最近的危机带来的一个重要教训是，加强财政长期可持续性和《稳定与增长公约》的公信力十分重要。欧元的稳定、投资者和消费者信心的维持很大程度依赖于成员国对《稳定与增长公约》的严格遵守。毫不夸张的讲，如果想为中长期的经济发展保留财政空间，那么当前必须采取强制性的财政退出措施。 欧盟财政部长在充分考虑了各个国家不同的经济形势的基础上，就财政退出的主要原则达成了以下共识。 1.财政部长们同意，所有的成员国最迟于2011年开始财政协调，在2013年绝大多数成员国应该将财政赤字占GDP的比例控制在3%以内。这是财政退出政策的最低目标，而且也是希腊救助计划的一部分。 2.逐渐取消与危机相关的财政刺激手段，但对劳动力市场、产品市场、收入支持、金融市场等不同领域采取不同的方式。成员国在欧洲经济复苏计划的框架下，在2009和2010年已经实行了大量的范围广泛的临时财政刺激措施。当前，经济复苏已经比较明确，有必要根据各个成员国的形势采取财政退出协调手段。如果这些刺激措施保留过久，则会影响必要的经济结构调整、引发不良动机和给公共融资的可持续性带来风险。 3.对金融部门的财政支持必须根据退出政策进行调整。一方面，在考虑宏观经济和财政稳定性、信贷系统的正常运行的情况下，逐步停止对金融部门的政府担保；另一方面，欧洲系统风险委员会以及G20框架需要对这一退出过程进行相应监管。 4.需要采取应对长期挑战的财政措施，比如解决当前热烈讨论的欧洲养老金和医疗改革问题。总体而言，促进增长、提高公共财政的效率性和有效性是主要目标，这些目标通过“欧洲公共财政质量”指标进行考核。 公共财政质量评估已经制度化，在欧盟经济政策协调领域发挥重要作用。然而，这个概念需要进一步提炼，比如，对财政支出结构对经济增长率的潜在效应进行定义。公共财政质量评估需要加强日常预算中的制度建设，比如，进行系统绩效评估或者保证严格的从上至下的财政执行（见表4）。
5.必须关注国家预算框架在维持财政可持续性的重要性。财政退出的政策将包括有利于财政稳定和可持续性的国家预算框架，这些预算框架将写入递交给欧盟理事会的国别稳定报告。当前，欧盟建立了关于国别预算程序和框架的交流机制，成员国可以互相交流和分享好的做法。德国和北欧国家的好的做法也许会成为欧洲各国效仿的榜样。 表4 公共财政质量的概念框架
| 目标：长期的经济增长 |
| 支出 | 制度建设 | 收入 |
| 转向促进增长的领域（比如研发和教育） 增加公共支出的有效性和效率 更好地解决社会福利 减少补贴支出 | 财政规则 预算程序 会计和成果信息 | 促进增长的税收设计（刺激工作和投资） 扩大税收基础 如果可能，尽量降低税率 |
围绕这些共识，各成员国开始了自己的实践，其中比较出名的是德国的“债务刹车”。德国“债务刹车”是退出战略的核心要素，是保证公共财政质量的重要手段。“债务刹车”是德国在2009年引入的新赤字规则。新规则明确规定，从2016年开始，德国联邦政府的年度财政赤字不能超过0.35%，而德国州政府在财政转型期结束后，即2019年后不能有财政赤字。[6]新规则允许自动稳定器在经济上升和下降时充分发挥作用。当然也在新规则中写入了例外的情况。上述新规则意味，从2011年到2016年，德国为了达到新的赤字标准，每年财政结构性赤字将大约减少75亿欧元。最近德国实施的财政节制措施是实现赤字减少的重要的一步。
总之，德国新赤字规则的诉求与《稳定与增长公约》的主张相匹配。新规则通过德国宪法予以确认，这保证了新规则能够严格执行。这不仅有利于促使德国财政可持续发展，而且可以成为整个欧盟保持财政长期稳定的一种选择。实际上，德国的新财政规则适用于欧盟所有成员国，有利于各成员国遵守《稳定与增长公约》。从德国的经验看出，新赤字规则实际上成为《稳定与增长公约》的某种预防措施。 四 加强欧元区的财政和经济政策协调 希腊的债务危机表明，欧元区经济和财政政策协调存在严重缺陷。这才是欧元稳定面临巨大压力和欧洲一体化备受质疑的真正原因。希腊危机以及后来3月份欧洲理事会的糟糕表现显示，为了解决危机和避免在未来产生不利的发展局面，欧盟需要发展出完善的制度框架予以应对。德国财政部长沃夫冈·朔伊布赫已经明确提出了解决欧盟协调机制的结构性缺陷的建议，[7]以下章节从经济层面分析如何改进欧盟经济和财政协调机制。 1.财政和经济政策协调首先要考虑宏观经济差异 欧元区成员国的经济差异非常明显。当前，欧元区紧张的财政趋势由各成员国不可持续的经济政策导致，这是欧元区成员国面临的一个大问题。不管是从经济、财政或者制度设计看，希腊危机都不是一个孤立的事件。葡萄牙脆弱的经济形势，西班牙、爱尔兰或者意大利的经济压力，最近保加利亚的财政预算问题都是互相联系的。 欧盟需要对一些国家不可持续的结构缺陷进行中长期的改革。当前的财政问题在经济复苏后并不会自动消失，因为这些问题是在过去十年经济较好时期长期积累和形成的。各成员国劳动力、产品和服务市场以及金融部门的问题是导致各成员国经常账户差异的主要原因。 回顾历史，自从欧元引入，各成员国始终面临经济差异。欧元区的内部不平衡是各成员国经济结构差异、结构改革的不适应和丧失了汇率调整后的政治缺位等问题的自然反映。欧元区希望引入一个较为完善的经济和财政治理结构以补充汇率机制丧失的不足，但是最近的发展显示这个制度存在明显缺陷。 2.财政和经济协调的结构性缺陷 欧元区经济治理主要有三根支柱：第一支柱，欧洲中央银行负责单一货币政策；第二支柱，作为财政政策硬约束的《稳定与增长公约》；第三支柱，里斯本战略下增长导向的经济政策协调，即《稳定与增长公约》的配套政策。 过去十年，欧洲中央银行在价格稳定上发挥的作用受到广泛赞誉，并且在危机时期采取了正确的货币政策带动欧元区走出危机。虽然第一支柱的成功无可争议，但是另外两个支柱却饱受批评。在《稳定与增长公约》的框架下，欧元区在过去十年取得了一定的财政稳定和趋同的成绩，但是从支持经济增长和促进结构改革的角度看，并没有取得较大的进步。因此，里斯本战略下的第二支柱和第三支柱都需要实质性改革，但是改革的原因各不相同。 《稳定与增长公约》的问题包括：第一，仅仅将重点放在财政方面，并没有考虑长期目标和深层次的经济因素；第二，没有建立对存在财政问题和财政风险的国家的早期监测机制；第三，公约没有被严格执行。没有落实早期警告，预防措施也没有写入成员国的法律，得到严格执行；第四，当整体治理结构缺乏公信力时，基本的不救援原则难以实现；第五，紧急情况发生时，没有可选择的制度化方案。 其配套的经济政策协调的问题包括：第一，没有反映经济增长的可持续性或者成员国不同的竞争力（爱尔兰、西班牙、希腊、葡萄牙、意大利）；第二，直到最近欧盟委员会才提出了着眼于欧元区竞争力的分析框架；第三，同行评议的压力和自主权流于形式。在当前非常复杂的协调框架下，针对27个差异很大的成员国提出的建议不是非常有效。 欧盟经济治理结构的这些缺陷导致了一个尴尬局面：充分尊重成员国的自主权和严格监管下的协调合作可以产生双赢的局面，同时脱离联盟和拒绝接受严格的批评和建议也是成员国有利的选择，这两种选择对成员国都是可取的。这是国际协调领域经常出现的尴尬局面，必须利用一种聪明的治理结构解决。这种治理结构可以增加透明度和加大成员国脱离联盟的成本。 3.改进欧元区经济和财政协调的建议 从当前治理改革讨论的开始，欧元区集团就在范龙佩的专门任务小组发挥主导作用。欧元区集团进一步的一体化和协调意味着欧元区集团必须有政治意愿公开地讨论问题，而且各成员国有能力在国家内部解决这些问题。欧元区成员国的自主权十分必要，但必须对建设一个强大和有弹性的欧元区的共同目标负责。改革应着眼于加强规则和程序，附加措施只能在欧元区集团有能力执行的情况下才能够成功。 为了解决欧元区面临的挑战，欧元区集团的协调必须加强。欧盟委员会根据欧盟运行条约第136款提出了利用经济协调加强财政和经济监管的建议[8]，其重点是：加强《稳定与增长公约》的纠正和预防机制、深化和扩展经济监管以及创造危机解决机制。 第一，加强《稳定与增长公约》的纠正和预防机制 欧盟委员会建议加强过渡赤字程序。将负责任的财政政策作为欧盟凝聚和结构基金的给予条件的主意非常有创意。如果成员国没有落实过渡赤字程序的纠正措施，那么应该停止向其提供凝聚基金的资金。这条措施在未来应该得到运用。同样，有条件的使用结构基金也可以应用于更多的国家。 对反复违反规则的成员国应该实行加速赤字程序，而且对债务水平较高的成员国给予更多的关注，这将加强《稳定与增长公约》的有效性。债务很高的欧元区成员国必须在未来更加努力地削减其债务水平，而且应该对这些国家设定中期财政平衡的目标。 为了使成员国财政和债务刹车，所有国家需要采取符合《稳定与增长公约》的财政管理制度。这有利于长期加强财政纪律。而且，欧元区财政部长的责任性和自主性需要得到加强，这可以通过向各成员国的议会提交稳定计划实现。 第二，深化经济政策协调 单独依靠财政政策不能解决欧元区的深层次问题。最近建立的欧元区竞争力评价机制是积极加强协调的一个非常好的例子。该机制应该重点关注各个国家的缺陷，首先需要关注经常账户赤字的国家。目标之一是在成员国政府层面增加自主权。每个成员国应该实行有效的国内政策，在世界市场提高生产率、创新能力和竞争力。所有的欧元区国家必须努力实现这一目标。回到欧盟层面，国别评价机制需要得到提高。在欧盟委员会的监督下，欧洲理事会必须就欧盟整体和各成员国实现2020战略的成绩做出坦诚和明确的评价。做出评估时，必须考虑宏观经济发展、结构改革和竞争力提升等因素，同时结合整体财政稳定形势。 当存在竞争力问题时，必须尽可能早地告知各成员国的部长。通过建设评分系统，对高、中、低风险的国家进行不同的警告，据此提出不同的建议，这有利于加强系统和完善的经济治理。最后，对这些问题的分析和讨论应着眼于提出相应的政策改进工具，比如给予具体的建议和早期警告等。 第三，建立危机解决机制 就最后措施而言，欧元区需要一个固定的危机解决框架，但紧急救助必须在严格的财政和经济条件下提供。对希腊的救助是在紧急情况时的不可缺少的最后救助措施。欧盟成员国和国际货币基金组织对提供给希腊的贷款规定了严格的条件。这些条件是在危机解决机制下，根据市场的特点做出的。 五 结论：欧洲下一步建设新的制度体系的努力 新的里斯本条约描绘了解决问题的平台：首先，欧洲经济政策协调被正式写入了条约；其次，欧盟委员会主席范龙佩建立了一个稳定的改革交流平台；再次，条约明确阐述，欧洲经货联盟必须有能力对付极端情况；最后，2020欧洲战略应该将战略构思落实为未来十年的行动计划。 然而，欧洲并没有处在财政和经济政策协调改革的最佳位置，还需要继续努力。2010年6月的欧洲理事会重申了加强经济政策协调的急迫性，对专门任务小组取得的进步表示欢迎，热切盼望着10月的最后报告。 迄今为止，各成员国同意： 第一，加强《稳定与增长公约》的预防和纠正机制，对成员国是否向财政稳定的中期目标迈进设立制裁机制。还需要根据每个成员国的实际情况，建立统一、公平的成员国成绩评价体系。 第二，就财政监管而言，更加重视整体债务可持续性的程度和变化。 第三，从2011年开始，在欧洲半年期计划的框架下，各成员国需要在春季提交来年的稳定与趋同计划和国家结构改革计划。 第四，在《稳定与增长公约》的框架下，保持所有成员国的国家财政规则和中期财政框架，由欧盟委员会和理事会进行评估。 第五，为了实现完善的财政监管，必须提高财政统计数据水平，因此统计机构在数据统计上必须完全独立。 第六，建立评估成员国竞争力和内部不平衡的评分体系，提前预知成员国经济中不可持续或者危险的趋势。 第七，建立反映欧元区成员国具体形势的有效的监管框架。 不管最后改革的成果怎样，这些结果都必须符合里斯本条约的框架。同时，经济协调问题必须和新的欧洲2020战略结合，以促进经济增长、竞争力和就业。改革目标是通过劳动力、服务业市场的结构改革和增加研发、创新和教育的投入，加强内部和外部经济活力。改革必须和以下具体目标匹配，到2020年，就业率达到75%以及研发投入达到国民生产总值的3%。 经过当前危机，欧盟不仅仅要找出当前存在的问题，而是要彻底落实解决这些问题的政策措施，即提高经济治理水平、加强监管和政策协调。欧盟的财政部长将在此轮改革中处于中心位置，经济协调也将受到同等关注，因为财政和经济是一枚硬币的两面。可以预计，在2010年秋季之前，当前关于改革的讨论和各项提议都将继续。 （作者简介：沃纳·伊伯特（Werner Ebert），德国财政部经济政策委员会主管，经济学博士；责任编辑）
（熊厚 译）
[1] Conclusions of the European Council (20109. [2] See the press statement van Rompuy at the first and second Task Force meetings, 7 June 2010. [3] The whole discussion on institutional has to be seen in the context of the new Treaty for Europe. [4] EU Commission (2010). [5] Bundesagentur für Arbeit, Spring revival continues: Unemployment goes down. Labour market report May 2010, Nuremberg 2010
[6] Kastrop, Christian et al (eds.), The German Debt Brake and the Reform of Fiscal Federalism; A Reader, Berlin 2010, forthcoming. [7] Wolfgang Schaeuble, in Financial Times Deutschland, 12 March 2010
[8] EU Commission (ed.): Reinforcing Economic Governance, Communication from 12 May 2010, Brussels 2010b.
