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程卫东:导读《里斯本条约》:由来,内容及其影响

程卫东:导读《里斯本条约》:由来,内容及其影响

作者:程卫东 文章来源:《欧洲联盟基础条约》 更新时间:2014-10-13 09:37:35

    一  从欧盟宪法条约到《里斯本条约》

    2001年12月,欧盟布鲁塞尔峰会发表了《莱肯宣言》,提及欧盟机构改革以及更接近欧盟公民的必要性。为了更好地讨论有关欧洲未来的问题以及为下一轮政府间会议做准备,根据《莱肯宣言》的要求,欧盟成立了关于欧盟未来的大会(Convention on the Future of Europe),即通常所称的欧盟制宪委员会,由此开启了欧盟制宪的进程。《里斯本条约》是该进程的最终结果,但是欧盟制宪的过程,则是一波三折。

    (一)宪法条约的出台及其改革性内容

    欧盟制宪委员会从2002年2月正式开始工作,到2003年7月结束,历时近17个月,包括三个阶段:听取意见阶段,分析阶段与起草阶段。2002年2月—2002年6月为听取意见阶段,在全欧洲范围内与许多人及民间团体进行讨论、磋商;2002年6月—2003年2月为分析阶段,制宪委员会设立了11个工作组(working group),3个讨论组(discussion circle),每个组有自己特定的领域,讨论特定的问题,并向大会提出建议。2003年2月—2003年6月为宪法起草阶段,其结果是一个宪法性条约草案。2003年6月到制宪委员会结束工作之前的一段时间,制宪委员会主要就宪法草案进行一些技术性处理,形成提交欧洲理事会的宪法草案定稿。在2003年6月20日萨洛尼卡欧洲理事会上,欧盟各国领导人听取了制宪委员会主席德斯坦就宪法草案第一、二两部分的介绍,讨论了如何继续进行制宪工作,决定了下一轮政府间会议的框架。

    欧盟宪法草案的出台,引起了广泛的关注。从形式意义上讲,它为欧盟制宪的下一步工作奠定了一个坚实的基础,使得欧盟宪法有了一个雏形,宪法的轮廓已经基本形成,它为欧盟成员国进一步谈判与讨论提供了一个基础;从实质意义上讲,它表明了欧盟各国、欧盟各机构之间,就宪法问题已经形成了一个大体上的共识,表明在欧盟制宪的一些重大问题上,欧盟各国已经达成了初步的意向,因为欧盟宪法草案不只是反映了欧盟制宪委员会的立场,同时也反映了多数成员国的意向。正是在此意义上,可以认为,宪法草案出台本身是欧盟制宪进程的一个重大成果。但宪法草案的出台并不表明,欧盟各成员国以及欧盟各机构对于欧盟宪法草案在所有问题上已经达成了一致,事实上,它们之间的分歧依然较大,特别是在欧盟宪法革新性内容上,成员国之间与各机构之间意见并不统一,在某些问题上,它们之间的分歧还很大。

    对于欧盟宪法草案争议最大的,正是宪法草案的创新性内容。在宪法草案形成过程中,这些争议一直存在,在草案形成前后,各国的争议更是公开化。学者对这些问题的观点也各异。虽然宪法草案在这些问题上都基本形成了一个方案,但很多规定与制度设计只是反映了欧盟各国的主流意见或者是强势意见,并没有统一各国的立场,在欧盟委员会的改革、设立欧洲理事会主席、特定多数表决制适用范围等重大改革上,各国之间、学者之间都存在着重大争议。由于各国在制宪的许多重大问题上存在着分歧,在2003年10月的政府间首脑会议并没有如期就宪法文本达成一致。

    欧盟立宪在2004年3月份有了新的转机。2004年3月24-5日欧洲理事会同意重新启动政府间会议,并确立最迟于2004年6月17-8日完成该宪法文本确立程序。新的政府间会议于2004年5月4日开始,并最终于6月18日布鲁塞尔峰会上,2004年6月18日,欧盟25国首脑在各种矛盾与妥协中通过了欧盟宪法文本。宪法文本包括序言、正文、附件、议定书与声明等几项内容,其中正文包括四个部分。第一部分没有标题,规定了欧盟的基本方面,包括联盟的界定与目标、联盟的基本权利与公民、联盟的权能、联盟的机构、联盟权能的行使、联盟的民主、联盟的财政、联盟及其环境、联盟的成员资格等;第二部分规定了联盟的基本权利宪章;第三部分联盟的政策与运作,第四部分是总则与最后条款。它在许多方面改革了欧盟现有条约,主要包括以下几个方面。

    (1)取消了欧盟三个支柱的架构,赋予欧盟以法律人格。欧盟将取代共同体具有法律人格,欧盟今后能够与第三国及国际组织缔结协议,并在国内与国际法院内以自己的名义提起法律诉讼。

    (2)设立欧洲理事会常任主席,以之代替现行的半年轮值主席国制度。欧洲理事会主席由欧洲理事会以特定多数选举产生,任期为两年半,可连任一届。欧洲理事会主席的主要职权包括:主持欧洲理事会并推动其工作;与欧盟委员会主席合作,并在总务理事会工作的基础上,确保作好欧洲理事会的准备工作及其延续性;尽力推动欧洲理事会内的团结与一致;在欧洲理事会每次会议之后,向欧洲议会提交一份报告。宪法草案还规定,在不损害欧盟外长职责的情况下,欧洲理事会主席在自己的层面上并以自己的身份在有关共同外交与安全政策问题上代表欧盟。

    (3)改革欧盟委员会组成方式与运作制度。欧盟委员会的规模与组成一直是各国,特别是大国与小国之间争论激烈的一个问题。欧盟宪法草案最初规定,未来的欧盟委员会由一国一名委员组成,并由现行的单一制委员会变为双层制委员会,第一层委员会由15个成员组成,包括一名主席,一名欧盟外长兼副主席及13名委员,在成员国间按平等轮流制挑选,他们拥有表决权;第二层委员会由来自其上述15国之外的其他成员国的委员组成,他们没有投票权。此种安排计划从2009年11月1日起生效。但最终宪法文本抛弃了两层委员会的设计,没有采用一国一委员制,而是规定了一个较小规模的委员会,委员会的人数,包括主席与外长在内,为成员国数的2/3,但自2014年开始实施,在此之前,仍沿用尼斯条约的规定。此外,欧洲理事会通过一致表决可以改变委员会的组成。

    (4)设立欧盟外交部长,负责实施欧盟共同外交与防务政策,应部长理事会之指令,就共同外交与安全防务政策提出建议;欧盟外长同时兼任欧盟委员会副主席,负责处理欧盟对外关系以及协调欧盟对外行动的其他方面。该职位实际上将欧盟共同外交与安全政策高级代表与欧盟委员会外交委员这两个职位合而为一,统一负责欧盟的对外关系。

    (5)扩大欧洲议会的权力。欧洲议会在立法与预算方面的权力将大大加强。共同立法将成为联盟立法的一般程序,共同决策程序的范围扩展到更多的领域,这样未来欧盟的立法与决策将由民选代表与成员国代表共同决定。议会还将批准对欧盟外交部长与所有欧盟委员会成员的任命,欧盟委员会主席的人选也须得到欧盟议会多数票的通过。此外,在内务、司法与贸易上,欧洲议会也获得了更多的权力。

    (6)改革欧盟决策机制,宪法文本规定了一个复杂的体制,它所规定的多数分别为55%的成员国(至少15国),它们所代表的人口须占欧盟总人员的65%以上。此外,阻止一项措施通过至少须有四个成员国,否则则认为获得特定多数。在不是根据委员会或欧盟外交部长(以下称“外长”)提议采取措施的情况下,双重多数分别为72%的成员国与65%的人口。这种加强型的多数表决制将适用于重要事项的决策,如部长理事会根据自己的动议在共同外交与安全政策领域采取行动的情况下适用。

    更有复杂的是,宪法文本规定了一个2009年11月1日生效且至少在2014年前有效的特殊的折中机制,即在过渡阶段,如果达到阻止少数的75%(不论是以成员国数衡量还以是它们代表的人口来衡量)理事会的成员反对理事会通过一个法案,则理事会在合理的时间内,在其权力范围内,达成满意的解决方案。2014年后,理事会可以特定多数通过的方式废除该过渡方案。

    (7)设立外交事务理事会。宪法草案为加强民主、透明与责任制,在理事会构成上创设了立法理事会。但是,最终宪法文本没有采纳这一制度,只规定了两个理事会,即总务理事会与外交事务理事会,形成其他理事会的设置将由欧洲理事会以简单多数通过。

    除了这些有关欧盟制度方面的重大变革外,宪法草案的其他方面的规定也非常引人注目。这些方面的规定有些是欧盟长期实践的法律化,有些则是简化了以前的规定或澄清了以前不确定的内容,其中对欧盟的未来发展将具有重要影响的主要有以下几个方面。

    第一,明确规定了欧盟公民的基本权利。在欧盟公民基本权利保护方面,与欧盟以前的立法与实践相比,宪法草案有了突破性的进展。在此之前,基本权利宪章的法律地位在欧盟一直存在着各种争议,欧盟加入欧洲人权公约的问题也存在着诸多不确定性,宪法草案在这两个问题上都做了明确的规定。一方面,宪法草案承认基本权利宪章中规定的权利、自由与原则,并将整个“基本权利宪章”直接纳入到宪法草案中,作为宪法的第二部分,这实际上赋予了宪章以法律约束力,赋予了欧盟公民身份以实质性内容;另一方面,宪法草案规定,欧盟应尽力寻求加入欧洲人权公约,这从权能上解决了欧盟加入欧洲人权公约的问题。

    第二,明确规定欧盟法的优先效力。宪法草案规定,欧盟宪法以及欧盟机构在其权能范围内通过的法律具有优先于成员国法律的效力。欧盟法的最高效力原则是由欧洲法院通过判例法确立并得到普遍认可的,但是将之明确上升为一项宪法原则并规定在成文的宪法性文件中,这是第一次。

    第三,明确规定了欧盟的三类权能。在新的宪法秩序中,权能问题是欧盟与成员国关系的核心。在权能问题上,至少从形式上看,宪法草案的规定更加明确、清晰。它明确规定了欧盟权能的两项基本原则,其一是欧盟权能授予原则,即欧盟的权能是由成员国赋予的,联盟应在宪法规定的、由成员国赋予的权能范围内行动以实现宪法所规定的联盟目标,宪法未授予联盟的权力由成员国保留;其二是辅助性原则,在非欧盟专属权能的领域内,对于拟采取的行动意所达到的目标,仅在联盟层次上能更好实现,而成员国采取行动不能充分实现的情况下,联盟方可采取行动。这两项原则与欧盟现有的条约是一脉相承的。对于具体权能,宪法草案规定了三类权能,即欧盟专属权能、共享权能以及支持、协调与补充性的权能。根据不同的权能,在不同领域内,欧盟能够采取不同的行动。

    第四,明确规定了联盟成员退出的条款。宪法草案第一部分第59条规定,任何成员国可以根据自己宪法的要求决定退出联盟,经一定程序后,该成员国可以退出联盟,联盟宪法将不再适用于该国。在成员国退出欧盟/欧共体问题上,此前的条约都没有明确的规定,学界关于此问题,也多有争论。宪法草案在此问题上第一次作了明确的规定,澄清了诸多模糊之处,如退出的权力,退出的程序与效力等。

    从总体上看,宪法条约改革性的内容主要体现在两个方面,一是机构改革,二是赋予欧盟基本权利宪章以法律效力,并成为宪法条约的一部分。同时,宪法条约还规定了很多象征性的条款,如规定了盟旗、盟歌与盟徽,规定了欧盟的最高效力等。

    (二)宪法条约的批准危机

    宪法条约签署除欧盟25个成员国外,还邀请了罗马尼亚、保加利亚与土耳其参与。宪法条约签署后,须经各成员国一致批准才能最终生效。原计划批准程序约持续二年左右的时间,于2006年11月完成。但由于2005年5月29日法国公投与6月1日荷兰公投都反对批准宪法条约,欧盟宪法条约的批准与生效蒙上了不确定的阴影。实际上,法国与荷兰公投的结果不仅对宪法条约批准程序与生效产生了直接的影响,而且还揭示了欧洲各国及各阶层、各团体、各群体对欧洲一体化现状及发展方向的分歧,并引起了欧洲范围内就欧洲一体化诸多深层次的问题的广泛争论与思考。很多人认为,法国与荷兰公投否定宪法条约后,欧盟处于一种危机状态,卢森堡首相容克更是认为,“欧洲不是处于一种危机状态,而是处于一种深刻的危机状态”。 

    欧盟宪法条约第IV-447条第1款和第2 款分别规定:“本条约由各缔约方按各自宪法上的要求批准”;“如所有批准文件均已交存,本条约于2006年11月1日生效;或者如批准文件未如期交存,本条约在最后一个签署国交存批准文件次月后第一天生效”。在欧盟宪法条约批准上,该条规定了两个重要内容:其一,宪法条约由各成员国按各自宪法上的要求批准;其二,宪法条约须经所有签署国批准,否则不生效。

    关于宪法条约的批准方式,各成员国规定各不相同。从法律上看,在欧盟成员国中,只有爱尔兰与丹麦两国法律上要求在批准涉及将国家主权转让给超国家机构的欧盟条约修改时必须进行有约束力的公投。其他国家法律上没有规定批准条约必须公投,而且在以往的历史上,在批准条约修改时,较少利用公投的方式。对于举行公投的国家,公投的法律意义并不完全相同,总体上分为两类,一类是公投具有法律约束力(但公投结果的法律地位因国而异,有些国家的公投结果直接决定是否批准宪法,如法国,丹麦,葡萄牙等;有些国家的公投与议会程序共同决定是否批准,如英国,爱尔兰等,但在这两种情况下,公投结果均具有法律约束力);另一类是公投没有法律约束力,仅是咨询性的(如荷兰,卢森堡,西班牙)。但是,从政治意义上讲,咨询性公投实际上也具有决定性作用。如荷兰的公投虽然是咨询性的,但是荷兰主要政党在公投前明确表示,如果投票率超过30%,他们将尊重公投的结果,  因此,咨询性公投实际上起到了决定性的作用。

    虽然人们早就认识到欧盟宪法条约批准对欧盟各成员国将是一个挑战,在批准过程中可能会遇到很多困难。但是,在法国公投之前,宪法条约批准进程一直很顺利。一方面,不论拟采取何种方式批准宪法条约,大部分成员国已经就批准日程做出了安排;另一方面,已履行批准程序的成员国均顺利地批准了宪法条约。但是,法国公投否决宪法条约之后,整个宪法条约批准遇到了真正的挫折,实际上是陷入了危机状态。

    在2005年5月29日举行的法国公投中,超过69%的选民参加了投票,结果54.7%的投票者反对批准宪法条约。三天后,6月1日,荷兰举行公投,投票率62.8%,61.6%的投票者反对批准宪法条约。虽然在两次公投之前的民意测验显示,该两国公投很有可能会否定宪法条约,但是投票结果,尤其是法国的投票结果,还是让很多人大吃一惊。

    当2004年7日14日希拉克在国庆日演讲中宣布法国将就宪法条约进行公投时,他可能没有想到法国人民会拒绝批准宪法条约,而且他认为法国的政治领导人也不会认真地反对宪法条约,但实践表明,希拉克对形势的发展估计失误了。在2005年3月份之前,宪法条约批准的形势确实一直比较乐观。虽然在执政的社会党内部对宪法条约存在着尖锐的对立,社会党领导人弗朗索瓦•奥朗德(Francois Hollande)支持宪法,认为反对宪法条约将会给欧洲及社会党本身带来不稳定,并可能在大选中让中右政党上台;而社会党另一位领导人前总理洛朗•法比尤斯(Laurent Fabius)则认为宪法文本能够而且应该改进,目前的文本应该予以拒绝,但2004年12月1日在社会党内部举行的投票中,58%的投票者支持宪法条约。2004年12月发布的民意调查显示,57%的人支持宪法。但自此以后,形势发生了变化。首先是宪法条约的支持者减少了运动的规模,而反对宪法者加强了反对宪法条约的宣传运动。一些组织相继通过决定反对宪法,如法国资助公民资金转移税收联合会(ATTAC)(2004年12月12日通过决定)、法国最大的工会法国劳工总联合会(CGT)(2005年2月3日)等。  但2005年3月份之前,虽然与以前相比,宪法条约在法国的支持率逐渐有所下降,但支持者的人数仍然超过反对者。然而,3月17日一家调查机构公布的调查结果表明51%的受访者拟投反对票,这是第一次民意调查显示法国公投有可能出现否定宪法条约的结果。  自此以后,在整个4、5月份,虽然民意有所起伏,但大多数民意调查基本上都表明法国公投会否定宪法。

    与法国相比,荷兰政府公投宣传启动较晚,约在公投前一个半月左右,荷兰政府才开始宣传宪法条约,要求公民投赞成票。荷兰大多数政党都支持宪法条约,但公民对宪法条约的态度也与法国一样经历了一个转变的过程。在2005年3月份的时候,民意调查表明,赞成批准宪法条约的人数稍占多数;4月份的时候,赞成与反对的比例大体相当,但5月份以后,支持宪法条约的人数一路下滑。法国公投之后,反对宪法条约的人数大幅攀升。  因此,在法国公投之后,荷兰公投的结果已是预料之中的事。

    法国与荷兰都是欧盟的创始成员国。法国是一个大国,在欧洲一体化过程中,一直发挥着领导作用,是欧洲一体化的积极推动者。荷兰传统上一直是欧洲一体化的积极支持者。两个创始成员国公投反对欧盟重要条约,这在欧洲一体化历史上是第一次。很多文章从不同角度、不同方面,如从政治上、经济上与法律上,从成员国国内因素与欧盟层面上的因素,从宪法条约本身的内容到与宪法条约无关的因素,分析了法国与荷兰公投结果及其成因。总体上说,选民投反对票的动机与理由不尽一致,不仅法国与荷兰之间存在着差异,在同一国家内,选民投反对票的理由也不尽相同;不同的因素对他们投票选择的影响也是不同的,并不存在单一的原因或决定性的因素促成了否定性结果。

    公投实际上是民意的一种表达方式。自1970年代以来对有关欧洲一体化的民意研究表明,对民意影响的主要因素包括:认知动员水平、功利主义与经济上的因素,对现政府的满意度,社会人口特征与政治上的倾向,对民族国家的认识及文化因素等;近年来,移民日益成为一种重要因素。  从法国与荷兰公投前后的一些民意调查、讨论与分析及相关报道中可以发现,影响选民态度与意见的因素,主要也可以归为这几类。此外,除了外部因素外,在对宪法条约的公投中,宪法条约本身也是一个重要影响因素,它的影响主要体现在它对其他因素的影响上,特别是对认知动员水平和功利主义和经济的考虑的影响上。

    法国和荷兰公投否定宪法条约后,其他尚未履行批准程序的国家该怎么办,以及如何看待宪法条约的未来命运,立刻引起了广泛的争论。支持与反对继续批准宪法条约的人各自提出了支持他们观点的理由,并提出了解决相应的宪法条约批准危机的方案。大多数的观点与方案都有一定的理由,但从不同的角度看,问题的性质并不相同。这里,实际上涉及到一个法律上分析与政治上分析的冲突与矛盾。有些方案从法律上讲是应该如此,但在政治上却不一定行得通;而在政治上站得住脚的方案,在法律上可能会存在问题。当然,从不同的政治观点与法律角度来分析,对同一方案的合法性、合理性与可行性的评价是不同的。继续批准宪法条约还是寻求其他替代方案,是一个令欧洲领导人进退两难的问题,因为并不存在一个压倒性、具有普遍说服力的法律依据或政治立场能够提出一个令人信服的答案。这也是欧洲理事会不能在短时间内找到解决问题的方案的真正原因。欧洲领导人需要时间寻找解决危机的方案。

    总体上来说,对于宪法条约批准危机,无非通过两种途径来解决,一是继续履行宪法条约批准程序,并在此基础上寻求解决成员国宪法批准中遇到的问题;二是终止宪法条约批准程序,放弃宪法条约,而代之以其他方案满足欧盟扩大后运转所需的改革。每种方案都会遇到许多问题,而解决这些问题也面临着许多挑战与不确定因素。

    欧盟宪法条约批准危机是多方面的因素造成的,它折射出了在欧盟层面及成员国层面欧洲各国人民所关心的许多问题。对于欧洲一体化而言,最引人注目的不是宪法条约本身能否得到批准,也不是成员国内部的政治与经济问题,而是围绕宪法条约及其批准所反映出的欧盟各成员国政府之间、成员国国民之间以及成员国内政治阶层与选民之间在欧洲一体化许多根本性问题上的分歧。这些分歧比宪法条约本身、比成员国各自的政治与经济形势本身对未来欧洲一体化产生的影响将会更深刻、更长远。这些根本性问题,主要包括但不限于以下几个方面:

    (1)欧洲政治一体化问题。宪法条约本身是为政治一体化做准备的,它反映了欧盟大多数政治领导人在政治一体化上的意向与立场,但是在法国与荷兰公投中,很多选民表示他们反对政治一体化;一些政治人物,如捷克总统也主张欧盟向国家间组织的方向转变,以自由市场为取向。 

    (2)社会模式。在有关宪法条约的争论中,有关欧盟的社会模式问题,在很多成员国,特别是法国与英国引起了激烈的争论,两国反对宪法条约的人从不同的方面解读宪法条约,法国人认为宪法条约太过倾向于自由主义模式,主张应加强社会欧洲的内容,而英国人则认为宪法条约社会欧洲的色彩过浓。在自由主义欧洲与社会欧洲之间,各自支持者的立场似乎难以调和。

    (3)超国家主义与政府间主义。这是欧盟内部传统的争论主题,但一直没有得到解决。随着欧盟在空间范围上及政策范围上人的扩大,以及随着各国人民逐步深入地参与到欧洲一体化之中,有关这个问题的争论,近来重新成为人们关注的一个焦点。如在法国与荷兰公投中所反映出的,很多国家的人民,越来越怀疑欧盟机构的决策;很多国家的人民对主权越来越关注。在此背景下,人们对欧盟的机构与制度性变革将会非常敏感。

    (4)欧盟扩大。对于欧洲很多政治领导人来说,欧盟扩大是欧盟成功的一个标志,是欧盟获得新的发展动力的契机。2005年7月15日欧盟七国(德国、奥地利、意大利、芬兰、波兰、葡萄牙和拉脱维亚)总统共同发表了一篇文章,认为欧盟的开放政策是成功的,新成员国的加入给了欧盟新的动力与可能性。  很多欧盟政治人物支持欧盟继续扩大。但是很多人对欧盟的扩大持怀疑甚至反对态度,在法国与荷兰公投中,这一点反映得很清楚,特别是对于土耳其加入欧盟,很多选民持反对态度。在政治上的必要性与选民反对的现实性之间,欧盟内部在此问题上将会有很多争论,未来的扩大问题将会令欧盟陷入两难境地。

    这些根本性分歧将会影响欧洲作为整体的凝聚力,影响欧盟的发展方向。这些问题在各类分歧中将难以在令各方满意中获得解决。一个可能的选择是欧洲一体化向弹性一体化方向发展。实际上,自20世纪90年代以来,弹性一体化的讨论便开始以各种不同形式出现。英国不愿意参加一些重大的欧洲计划,如单一货币,使得人们开始怀疑罗马条约所提出的同一的、统一的欧洲一体化模式能否实现。  阿姆斯特丹条约第一次在制度上为弹性一体化提供了可能性,即“更紧密合作”(closer co-operation)制度,尼斯条约规定了“加强型合作”(enhanced co-operation)制度。宪法条约在此方面规定了许多条款。实际上,在欧盟宪法条约起草与相关讨论中,一些欧盟国家的领导人在政治上也表现出了支持弹性一体化的倾向,提出了一些理念,如核心欧洲、先锋集团、两个速度的欧洲等。在欧盟大框架下,弹性一体化是能够容纳共性与差异性的一种一体化模式。当然,在弹性一体化模式下,欧盟作为一个整体的力量将会受到削弱,但在欧盟空间与政策领域不断扩大的情况下,这可能是一种比较现实的选择。在没有最佳选择的情况下,次佳的选择将是最佳的。

    (三)宪法条约批准危机的解决与《里斯本条约》

    在法国与荷兰公投否定宪法条约两年之后,欧盟领导人终于在2007年6月21-22日的峰会上确定了解决宪法批准危机的方案,即召开新一轮政府间会议,起草一个修改现行诸条约的“改革条约”(Reform Treaty),以之代替欧洲宪法条约,以加强扩大后联盟的效率与民主以及对外行动中的一致性。政府间会议按计划将在2007年底结束,以便在2009年6月欧洲议会选举之前各成员国能够有充分的时间批准政府间会议所达成的条约。

    “改革条约”的方案表明欧盟放弃了通过欧洲宪法条约的计划。2007年7月23日,在欧盟外长部长理事会上,欧盟轮值主席国葡萄牙提交了一份根据欧盟领导人峰会达成的一致意见起草的新的条约的文本,以作为政府间会议讨论的基础文本。条约全称为“修订欧盟联盟条约和欧洲共同体条约的条约(草案)”(Draft Treaty Amending The Treaty On European Union And The Treaty Establishing The European Community),即欧盟领导人所称的改革条约。

    2007年10月18日,在里斯本召开的非正式欧盟理事会会议上,欧盟各成员国国家或政府领导人就“改革条约”的文本达成一致,该条约也因此被称为《里斯本条约》;2007年12月13日,各国领导人在布鲁塞尔签署了《里斯本条约》,并呼吁各国尽快完成条约在国内的批准程序,以期条约能够在2009年1月1日家生效。同时,各国领导人之间对于《里斯本条约》在成员国批准问题也达成了默示的协议,除爱尔兰因宪法上的规定必须进行公投以外,其他成员国将不举行公投。在2008年6月12日爱尔兰公投之前,匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他、罗马尼亚、法国、保加利亚、 波兰、 斯洛伐克、葡萄牙、奥地利、丹麦、立陶宛、拉脱维亚、德国、卢森堡、芬兰、爱沙尼亚、希腊共18个成员国相继批准了新的条约。但是,爱尔兰公投以53.4%的反对票否决了《里斯本条约》,条约批准危机的噩梦再次降临欧盟。在2008年6月19-20日召开的布鲁塞尔欧洲理事会上,各国领导人未确定如何解决这一危机的方案,但就此问题达成了一致,一方面尊重爱尔兰人民的决定,另一方面强调其他成员国继续按原有的计划批准条约。欧洲理事会计划在2008年10月的会议上继续讨论这个问题。在此之后至2008年8月底,英国、塞浦路斯、荷兰、比利时、西班牙、意大利也相继批准了《里斯本条约》。

    关于爱尔兰公投否决《里斯本条约》的问题,已有很多讨论与分析。从媒体的报道及反对《里斯本条约》阵营的宣传来看,最重要的原因在于爱尔兰人民对于《里斯本条约》对爱尔兰未来的影响非常担心,对于《里斯本条约》扩大欧盟权能的范围与决策能力以及由此导致的对成员国主权的削弱抱有深深的疑虑。这种疑虑主要集中在三个方面,其一是对欧盟税收权力扩大的担心,爱尔兰人担心欧盟在税收上的权力将会迫使爱尔兰提高公司税,从而影响爱尔兰企业的竞争力与经济发展;其二,对于《里斯本条约》中规定的欧盟委员会的改革,爱尔兰担心这会影响爱尔兰在欧盟中的影响。《里斯本条约》规定,自2014年起,欧盟委员会将缩减规模,这将改变目前欧盟委员会一国一委员的规则,而采取轮流制,这意味着在特定的时间内,委员会中将没有某些成员国国籍的委员。虽然委员会委员将在各成员国间平等地轮流,但是爱尔兰及其他一些小成员国担心轮流制将削弱小国在欧盟委员会中的影响力;其三是《里斯本条约》增强了欧盟在对外事务中的发言权,包括加强了欧盟在共同外交与安全政策领域的合作,爱尔兰人担心欧盟在这方面权力的加强将增加爱尔兰在军事上的义务,从而影响爱尔兰军事上的中立性。当然,在其他一些方面,爱尔兰人也存在着一些疑虑,如担心《里斯本条约》生效将会削弱爱尔兰的一些价值与政策,如关于堕胎的政策等。

    如果对爱尔兰公投结果进行深入的分析,我们不难发现,与其说爱尔兰人公投是反对《里斯本条约》,不如说是爱尔兰人民对欧盟一体化的方向与未来存在着疑虑,因为从《里斯本条约》本身的规定来看,并不存在爱尔兰人所担心的内容。税收的主权仍然在成员国,成员国对欧盟税收领域的决策拥有否决权,不存在迫使爱尔兰人提高公司税的问题;对委员会改革的担心更是没有法律基础;在防务政策上,《里斯本条约》将会加强成员国在共同安全与防务政策上的合作,但成员国对该领域的决策拥有否决权,至少在现阶段,它不会影响爱尔兰军事中立的立场。

    爱尔兰公投的结果表明,欧盟公众与欧洲精英在欧洲一体化的方向与欧盟的未来发展方面存在着重大的分歧。这种分歧在此之前的法国与荷兰公投结果上就已经反映出来了。爱尔兰公投的结果还表明,虽然欧洲经济一体化已经发展到了要求政治一体化相配套的程度,但是,欧洲政治一体化的条件还远未成熟,欧盟成为一支整体政治力量的时机还未到来。这说明主权因素仍然是当代国家的一个主要特征,主权的敏感性并未随着欧盟经济一体化的成功而削弱,欧盟政治一体化还任重道远。

    爱尔兰公投结果使得《里斯本条约》不能如期获得所有成员国的批准并在2009年1月1日生效。此后欧盟及成员国领导人一直致力于寻求解决条约批准危机问题。2008年6月19-20日布鲁塞尔欧洲理事会一方面强调尊重爱尔兰人民的决定,另一方面要求其他成员国继续按原有的计划批准条约,但未能就解决条约批准危机的方案达成一致。

    2008年12月11-12日的峰会上,欧洲理事会再次重申《里斯本条约》对于扩大后欧盟更民主、高效地运作及更有效地参与国际事务的必要性。为了使条约能在2009年底生效,针对爱尔兰公投过程中所表现出来的担忧,欧洲理事会确定了解决方案,包括:(1)在欧盟委员会的组成问题上,欧盟现行条约规定在2009年减少委员的人数,欧洲理事会同意,在《里斯本条约》生效后,将根据必要的法律程序通过一个决定,规定委员会将继续包括一国一委员;(2)关于爱尔兰人民所关心的税收政策、家庭、社会与伦理事项及与其传统中立政策相关的共同安全与防卫政策,欧洲理事会同意,在爱尔兰政府承诺在本届欧盟委员会任期结束前致力于批准《里斯本条约》的前提下,上述所有事项将会以爱尔兰及其他成员国均满意的方式予以处理。关于这些问题,欧洲理事会拟作出三点法律上的保证,其一,在税收事项上,《里斯本条约》对联盟权能的范围与行使未作出任何改变;其二,《里斯本条约》不影响成员国的安全与防务政策,既不影响爱尔兰传统的中立政策,也不影响大多数其他成员国的义务;其三,虽然《里斯本条约》赋予了《欧盟基本权利宪章》以法律效力,但爱尔兰宪法中有关生命权、教育权和家庭权的规定,在任何方面,都不受之影响,也不受《里斯本条约》中内务与司法合作条款的影响。会议还确认了社会事项,包括劳动者权利的重要性等。

    2009年6月18-19日召开的欧洲理事会再次讨论了《里斯本条约》批准问题,就爱尔兰人民关心的有关条约的问题,成员国或其政府首脑就2008年底欧洲理事会上拟作出的法律保证达成了一致,为爱尔兰重新公投批准《里斯本条约》铺平了道路。欧洲理事会再次重申希望在2009年底条约能够生效。为此目的,欧洲理事会通过了两个文件,一是关于爱尔兰人民针对《里斯本条约》所关注的问题的决定,一是关于劳动者权利、社会政策及其他事项的郑重声明。欧洲理事会的决定既对爱尔兰人民所关注的问题作出了法律上的保证,保证这些事项不受《里斯本条约》生效的影响,同时也认为决定的内容与《里斯本条约》完全一致,因此,不需要对该条约重新批准。该决定的主要目的是澄清爱尔兰人民所关注的问题,它本身并不改变欧盟与成员国之间的关系,不改变《里斯本条约》的内容及其适用。 在欧洲理事会努力的同时,爱尔兰也为重新公投进行了积极的准备。2009年10月2日爱尔兰就《里斯本条约》举行了第二次公投,结果是《里斯本条约》获得了2/3的支持,从而为该条约的生效扫清了最大的障碍。《里斯本条约》于2009年12月1日正式生效。

    二、《里斯本条约》的主要内容

    与宪法条约相比,《里斯本条约》保留了宪法条约关于机构改革的主要内容,如欧洲理事会常设主席、精简委员会人数、重新界定多数表决制、关于成员国退出联盟条款以及赋予欧盟完全的法律人格等。

    但是《里斯本条约》与宪法条约在很多方面还是有重大的区别。

    首先在条约形式上,宪法条约是以一部分新的条约代替欧盟现有的所有基础条约,而《里斯本条约》采取的是欧盟传统的修订条约的方式,以《里斯本条约》修订了欧洲联盟条约与欧洲共同体条约,并将后者重新命名为《欧洲联盟运行条约》(the Treaty on the Functioning of the European Union)。

    其次,如欧盟峰会的结论所特别强调的,欧洲联盟条约和联盟运行条约将不具备宪法性质,条约中不会出现“宪法”的术语,宪法条约中具有宪法性的一些提法也将加以修订,如“联盟外交部长”(Union Minister for Foreign Affairs)将改名为“联盟外交事务与安全政策高级代表”(High Representative of the Union for Foreign affairs and security policy),条约中也不再提联盟的标志等。

    其三,在表决权问题上,由于波兰等国反对宪法条约中的双重表决机制,经欧盟领导人协商与妥协,《里斯本条约》规定在2014年之前将继续适用尼斯条约规定的表决机制, 2014-2017年间,为过渡阶段,将适用新的特定多数表决制,但如果有成员国希望继续适用尼斯条约规定的表决权重,尼斯条约的规定将继续适用。

    其四,基本权利宪章在新的条约中不再占有一席之地。由于英国强烈反对宪章成为具有法律约束力的文件,经过讨论与妥协,在新的条约中不再包括宪章全文,只是规定一个条款,提到宪章,赋予其法律效力,并规定它的适用范围,而且在有关条款中明确规定,欧盟仅在成员国赋予其权能的范围内采取行动。

    其五,宪法条约中对新的法律名称的设计将弃之不用,欧盟将继续使用现行的有关欧盟法律的名称。

    其六,宪法条约中规定的欧盟法最高效力原则也不再规定在新的条约中,而是以一个政府间会议声明的形式回顾(recalling)欧盟法院的判例法。

    虽然存在着重大的不同,但是,《里斯本条约》对欧盟现行的机构与制度的改革也是重大而显见的。它的改革性内容主要包括以下几个方面:

    (一)欧盟取代共同体

    在结构性调整上,《里斯本条约》对欧盟改革引人注目的一个方面是它取消了《马斯特里赫特条约》所确立的欧盟三个支柱的结构,即欧洲共同体、共同外交与安全政策及刑事与警察事务合作。在三个支柱下,欧盟与欧共体所涵盖的范围不尽相同,欧盟在三个支柱下的权能、决策机制各不相同,使用的法律与政策文件各异,甚至在对外名称上,欧盟与欧共体也代表着不同的意义。经过《里斯本条约》的改革,欧盟三个支柱在名义上不复存在,欧盟与欧共体合而为一,统一使用“欧盟”的称谓,不再使用共同体这一术语。

    但在这方面,《里斯本条约》的改革也不是彻底的。虽然它将警务刑事司法合作纳入到欧盟运行条约中,适用传统上共同体方法,但是,共同外交与安全政策并未纳入其中,而是规定在《欧洲联盟条约》之中,适用特定的决策程序与规则,这意味着,共同外交与安全与欧盟其他政策领域实际上还是存在着两个隐性的支柱。这表明,欧洲一体化在不同的政策领域还是存在着差异,在敏感的领域,特别是共同外交与安全政策领域,一体化还远未达到经济一体化及其他领域一体化同等的程度。

    (二)关于机构改革

    机构改革是欧盟本轮改革的核心,也是《里斯本条约》的核心内容之一。欧盟机构改革涉及到欧洲理事会、欧洲议会、欧盟理事会、对外关系代表、欧盟委员会等多方面,在很多方面确立了新的机制,它对欧盟的影响将是全方位的。

    1.欧洲理事会成为正式机构并设立欧洲理事会常任主席

    欧洲理事会的改革是自欧盟宪法条约以来最引人注目的一个改革。《里斯本条约》第14条修订了欧洲联盟条约第9条,正式规定欧洲联盟的机构包括欧洲理事会(European Council)。同时,《里斯本条约》第16条为欧洲联盟条约增加了第9B条, 规定了欧洲理事会的职能、组成、会议制度、表决方式等。

    欧洲理事会由各成员国国家元首或政府首脑、以及欧洲理事会主席和委员会主席组成。联盟外交事务与安全政策高级代表参与其工作。欧洲理事会的职能是为联盟发展提供必要的推动力,并确定其总体政治方向和优先事项,但不行使立法职能。这意味着欧洲理事会的职能是政治性与方向性的,它并不直接参与欧盟的立法与具体政策的制定。欧洲理事会的工作方式是召开会议,欧洲理事会每季度召开一次会议,由其主席召集。如因日程安排有要求,欧洲理事会成员可决定每位成员由一名部长协助与会,委员会主席可由一名委员会委员协助与会。如因情势所需,欧洲理事会主席可召集欧洲理事会特别会议。在表决方式上,除联盟条约与运行条约另有规定(如关于欧洲理事会常任主席由特定多数选举产生)外,欧洲理事会以一致同意方式做出决定。

    在欧洲理事会的改革中,引起广泛关注、争议与讨论的是条约规定欧洲理事会设常任主席。欧洲理事会主席由欧洲理事会以特定多数选举产生,任期两年半,可连任一次。如因故不能履行职务或严重失职,欧洲理事会可按同样程序终止其任期。虽然很多人将欧洲理事会常任主席称为欧盟的“总统”,但实际上,这个职位并不等同于通常意义上的国家元首,在目前的条约框架下,主席的职权更多的是涉及到程序性的事项,主要包括:

    (1)主持和推进欧洲理事会工作;

    (2)在总务理事会工作的基础上,与委员会主席合作,确保筹备欧洲理事会并保持欧洲理事会工作的连续性;

    (3)努力促进欧洲理事会内部的凝聚力和一致;

    (4)在每次欧洲理事会会议后向欧洲议会递交一份报告;

    (5)欧洲理事会主席以其级别和身份在与联盟共同外交与安全政策有关的事项上对外代表联盟,但不得影响联盟外交事务与安全政策高级代表的职权。

    2.关于欧洲议会规模

    尼斯条约规定,将欧洲议会的规模限制在731名议员,但《里斯本条约》将之提高到751名。条约没有具体规定各国议席的分配,规定则欧洲理事会以一致通过的方式决定议会的具体组成。条约还规定每个成员国最低与最高分配额,最低限为6人,最高限为96人。此外,条约还规定由于2004年和2007年两次扩大的关系,因此规定了一个过渡期条款,规定在过渡期内,欧洲议会议员最多不能超过785人;如果《里斯本条约》在2009年6月议会选举之前未能生效,则选举的议员数还是按尼斯条约的规定为732人,直到下次选举才正式适用《里斯本条约》的规定。在2009年6月18-19日布鲁塞尔欧洲理事会会议上, 各成员国与欧盟就欧洲议会过渡期安排达成一致,决定在2009年6月份的欧洲议会选举中,将在欧洲议会现有的736个议席的基础上增加18个议席。

    3.关于欧盟理事会

    欧盟理事会与欧洲议会行使欧盟立法与预算职能,根据联盟条约的规定制订欧盟政策并进行协调。《里斯本条约》在诸多方面对欧盟理事会进行了改革,主要包括其表决机制、组成方式、会议方式及主席等。

    (1)关于多数表决制

    关于多数表决制,《里斯本条约》在两个方面进行了改革。

    其一是增加了多数表决制的适用范围。根据《里斯本条约》的规定,除条约另有规定外,欧盟理事会决策适用多数表决制。 据统计,《里斯本条约》增加了33项新的领域适用多数表决制,在此之前,有63个条款规定适用多数表决制,在《里斯本条约》之后,欧盟在93个事项上适用多数表决制。

    其二是关于多数表决制的界定。《里斯本条约》不仅增加了多数表决制的适用范围,而且重新界定了多数表决制的内容。从2014年,多数表决制界定为,从2014年11月1日起,特定多数指至少55%的理事会成员、至少包括其中15名成员,并且他们所代表的成员国至少占联盟人口的65%。 。条约还规定了阻止少数至少包括四个成员国,如果不满足这样的条件,则认为已经获得特定多数。

    新的表决机制从2014年起适用,条约规定了一个过渡期,从2014年10月31日到2017年3月31日,在过渡期内适用一些过渡期规则,该等规则在有关过渡条款的议定书中予以规定。该议定书规定,在2014年11月1日至2017年3月31日期间,在需经由特定多数通过一项法令的情况下,理事会的一名成员可以要求其按照现行的按加权表决票计算特定多数的方法确定的特定多数予以通过,议定书还明确规定了各国在理事会中的表决票权重及确定特定多数的方法。

    (2)关于理事会的组成方式

    欧盟理事会分为不同的理事会,根据议题类型的不同,以不同的组成方式召开会议。《里斯本条约》规定,理事会的具体组成方式由欧洲理事会经特定多数通过的决定予以具体规定,《里斯本条约》仅规定了总务理事会和外交事务理事会。这两个理事会以前是一个理事会,即总务与对外关系理事会,现将该理事会一分为二,分别履行不同的职责。总务理事会的主要职责是确保各不同组成结构工作的一致性,经与欧洲理事会主席及委员会联络,总务理事会负责筹备欧洲理事会会议及确保会议的后续工作;外交事务理事会根据欧洲理事会确定的战略方针,形成了联盟对外行动并确保行动的一致性。

    (3)立法性理事会会议向公众开放

    理事会的会议分为两类,立法性会议和非立法性会议。如果理事会讨论立法性法令草案并就此进行投票,则理事会的会议向公众开放。这是增加欧盟透明性的一个重要改革。

    (4)关于理事会会议主席

    欧盟理事会会议主席分为两类,一是外交事务理事会会议,其主席由高级代表担任;其他理事会会议主席由成员国代表均等轮流担任。

    2.关于欧盟的决策程序

    欧盟的决策程序一直非常复杂,根据决策事项的不同适用不同的决策程序。在《里斯本条约》改革之后,虽然还是存在着多种决策程序,但是共同决策(co-decision)成为欧盟普通决策程序。共同决策程序由理事会与欧洲议会共同行使决策权,二者均具有否决权。据统计,在《里斯本条约》之约,欧盟适用共同决策程序的领域占欧盟决策领域的75%,而在里斯本改革之后,共同决策程序领域占95%,增加了40多个适用共同决策程序的领域 。

    3.关于欧盟委员会

    关于欧盟委员会的改革,主要包括两个方面:

    其一是关于欧盟委员会组成。在《里斯本条约》之前,委员会里每国至少有一名委员,但是,考虑到欧盟扩大及委员会的工作效率问题,《里斯本条约》试图对此进行改革,规定从2014年11月1日起,包括其主席和联盟外交事务与安全政策高级代表在内的委员会委员数目应为成员国数量的三分之二,委员会委员根据成员国国民平等轮流担任机制,在成员国国民中选任。但是,这一规定并非是不可变通的,该项规定了一个除外条款,即欧洲理事会可以以一致通过的方式改变委员会的组成。 由于爱尔兰人民在公投中对这一问题表示了重大关切,为了解决爱尔兰公投危机问题,欧洲理事会在其2008年12月11-12日的会议上已就此问题达成一致:只要《里斯本条约》生效,即根据必要的法律程序,通过一项决定,以使委员会继续包含每个成员国的各一名国民。这意味着,虽然《里斯本条约》试图缩小委员会的规模,但在实践中要真正实施,可能还需要很长的一段时间才能做到。

    其二是关于委员会主席的选举。尼斯条约规定的主席选举程序是由欧洲理事会提名后由欧洲议会批准。《里斯本条约》规定了新的主席产生方式:在考虑欧洲议会的选举情况并经适当咨询之后,欧洲理事会经特定多数表决,向欧洲议会提出一名委员会主席候选人。该候选人由议会多数成员选举为主席。如该候选人未能获得所需的多数票,欧洲理事会应在一个月内经特定多数表决提出新的候选人,由议会按照同样程序再次选举。 因此,在新的制度中,欧盟委员会主席是经欧洲议会选举而非由其批准。

    4、关于法院的名称与管辖权

    《里斯本条约》对欧洲联盟法律的名称与管辖权进行了改革。首先,欧盟所有的法院统称欧盟联盟法院,改革了现有法院体系的名,原欧洲法院(European Court of Justice)改称为法院(Court of Justice), 欧洲初审法院改称为综合法院(General court),此外还有专门法院等。由于《里斯本条约》取消了三个支柱的欧盟结构,原第三支柱合并到欧盟运行条约之中,欧洲法院的管辖权也扩大到该领域。

    (三)关于在欧洲层面加强民主

    《里斯本条约》将修改后的原欧盟条约第二编纳入到欧盟运行条约中,明确规定联盟运作以代议制民主为基础,条约加强了欧洲议会的作用。除此之外在加强民主方面,《里斯本条约》还进行了两个方面的改革。

    1.明确规定了欧洲公民的动议权。《里斯本条约》规定,如公民认为实施两部条约需要一项联盟法令,则来自相当数量成员国的总数不少于一百万的公民可提出动议,提请欧盟委员会在其权力范围内就此事项提交适当提议。” 这是欧盟条约中第一次明确规定了公民的动议权,而且明确规定了公民行使动议权的程序和条件。

    2.加强成员国国内议会在欧盟运行中的作用。《里斯本条约》明确规定了成员国议会发挥作用的途径与方式, 主要包括以下几个方面:

    (1)联盟机构向成员国议会发布通知,并将有关草案转送给成员国议会;

    (2)监督辅助性原则按照“关于适用辅助性原则与相称性原则的议定书”规定的程序得到尊重;

    (3)参与对自由、安全与公正领域内实施联盟政策的评估机制,参与对欧洲警察组织的政治监督以及对欧洲司法组织活动的评估;

    (4)参与对欧盟条约与欧盟运行条约的修订程序;

    (5)获得关于入盟申请的通知;

    (6)参与成员国议会与欧洲议会的议会间合作。

    (四)关于欧盟的权能

    权能问题一直是欧洲一体化过程中的一个敏感问题。欧盟制宪委员会在欧盟制订宪法的过程中,对这个问题进行了详细的讨论,并在宪法条约中规定了不同类型的权能。《里斯本条约》保留了宪法条约关于欧盟权能的相关规定,除了在共同外交与安全领域内的权能外,将欧盟的权能划分为四类。

    1.专属权能

    欧盟的专属权能是指,当两部条约赋予联盟在某一特定领域享有专属权能时,只有联盟可在此领域进行立法和通过具有法律约束力的法令,成员国仅在获得联盟授权或为实施联盟法令的情况下才可采取此类行动。 欧盟享有专属权能的领域有五个,分别是:(1)关税同盟;(2)确立内部市场运作所必需的竞争规则;(3)欧元区成员国的货币政策;(4)根据共同渔业政策保护海洋生物资源;(5)共同商业政策。 此外,条约还规定了欧盟缔结国际协议的平行权能,即在联盟的立法性法令规定了缔结国际协议,或者缔结国际协议对于联盟行使对内权能是必须的,或者缔结国际协议可能会影响共同规则或改变其适用范围的情况下,联盟也具有缔结国际协议的专属权能。

    2.共享权能

    共享权能是由欧盟与成员国共同享有的权能,在共享权能领域,联盟与成员国可在该领域进行立法和通过具有法律约束力的法令。但是,在共享权能的行使方面,联盟具有优先性,除条约另有规定外,仅在两种情况下成员国可以行使共享权能,其一,联盟未行使其权能;其二,联盟决定停止行使其权能。 共同权能适用的领域主要包括:

    (1) 内部市场;

    (2) 社会政策中由《欧洲联盟运行条约》规定的部分;

    (3) 经济、社会与领土聚合;

    (4) 农业及除海洋生物资源保护以外的渔业;

    (5) 环境;

    (6) 消费者保护;

    (7) 运输;

    (8) 泛欧网络;

    (9) 能源;

    (10) 自由、安全和公正的区域;

    (11) 由《欧洲联盟运行条约》确定的公共卫生方面的共同安全问题。

    此外,研究、技术开发和空间领域,以及发展合作和人道主义援助领域,也属于欧盟与成员国共享权能,条约特别强调,欧盟在这些领域拥有行动权,但该等权利的行使不得妨碍成员国在这些领域行使权能。

    3.政策协调的权能

    除了在专属权能与共享权能领域,欧盟能够采取行动外,在某些政策领域,欧盟可以进行政策协调,但不具有立法性权能,所通过的文件不具有法律约束力。《里斯本条约》规定欧盟在三个领域可以开展协调行动,但开展协调行动的方式不尽相同。首先,欧盟可以在经济政策领域进行协调,为此目的,理事会可以采取措施,主要是为经济政策确定一般性的指导方针;其次是在就业政策领域,欧盟可以确定指导方针;其三是在社会政策领域,欧盟可采取的行动是提出动议。

    4.采取支持、协调和补充行动的权能

    第12款(第2E条)规定,在七个领域,欧盟可以采取支持、协调或补充成员国的行动,这些行动领域包括(1)保护和改善健康;(2)工业;(3)文化;(4)旅游;(5)教育、职业培训、青年和体育;(6)民事保护;(7)行政合作。但在这些领域,欧盟的行动权能并不取代成员国在这些领域的权能。

    除上述四类权能外,《里斯本条约》还就联盟在共同外交与安全政策领域的权能进行了规定,联盟可以根据欧洲联盟条约的规定制定和执行共同外交与安全政策,包括逐步构建共同防务政策的权能。 联盟在共同外交与安全政策事务方面的权能应覆盖外交政策的所有领域以及与联盟安全有关的所有问题,包括逐渐建构一项可能导致共同防务的共同防务政策。

    (五)关于欧盟对外关系

    欧盟的对外关系一直由不同部门、使用不同的方法来处理。在《里斯本条约》之前,共同外交与安全政策属于欧盟第二支柱,适用政府间主义的方法;对外贸易属于第一支柱内事务,由欧盟委员会负责,对外贸易属于共同体权能内的事项;对外关系的其他方面,如发展合作、人道主义援助等,分散在共同体条约的不同部分。

    《里斯本条约》试图加强欧盟对外关系的一致性与协调性,如将共同商业政策、发展合作与人道主义援助等合并到《欧洲联盟运行条约》第五部分,只是《里斯本条约》在欧盟对外关系上的改革仍然是不彻底的。《里斯本条约》虽然取消了三个支柱的欧盟结构,但是,原第二支柱下的共同外交与安全仍然基本上保留了政府间主义的方法。即使如此,与以前的条约相比,在对外关系领域,《里斯本条约》还是取得了明显的进展。

    1.关于共同外交与安全

    (1)《欧洲联盟条约》第24条第1款明确规定,共同外交与安全政策领域将适用特别的规则和程序。它有三个特点,其一,在此领域,除条约另有规定外,适用一致通过的决策机制; 其二,在此领域,欧盟虽然有行动权,但不能通过立法性文件;其三,除特定情形外, 欧盟法院在此领域没有管辖权。

    (2)由于欧盟取代欧洲共同体,被赋予了法律人格,因此,欧盟取得了在共同外交与安全政策领域缔结国际协议的能力。

    (3)简化了欧盟在共同外交与安全政策领域的文件类型与名称。在《里斯本条约》之前,在共同外交与安全政策领域,欧盟的文件包括联合行动(joint acitons)、共同立场(common positions)以及共同战略(common strategies)。《里斯本条约》规定共同外交与安全政策领域的文件包括两种类型:一般指导原则(general guidelines)和决定,后者用于确定联盟的行动、立场、上述决定实施的安排以及加强成员国间在政策行为(conduct of policy)系统合作。

    2.关于共同外交与安全事务高级代表

    高级代表的设置是《里斯本条约》在欧盟对外关系领域的一个重要创新,它在欧盟对外关系,包括共同外交与安全政策及其他对外关系领域将发挥重要作用。 共同外交与安全事务高级代表身兼数职,因此,高级代表在欧盟对外关系领域,将能够协调欧盟在不同外交领域的外交政策,尽可能保证欧盟对外事务的一致性。高级代表的主要职责包括三个方面:

    (1)在有关共同外交与安全政策的事项上,高级代表代表联盟,代表联盟与第三方进行政治对话,并在国际组织中和国际会议上阐明联盟立场;实施联盟共同外交与安全政策;就联盟共同外交与安全政策的发展提出建议,并根据理事会的指令执行此政策。高级代表在共同安全与防务政策领域发挥同样作用。

    (2)高级代表主持外事理事会。

    (3)高级代表是委员会副主席之一,在委员会内,负责由委员会承担的在对外关系方面的责任,负责协调联盟对外行动的其他方面。

    3.关于共同商业政策

    传统上欧盟共同商业政策属于共同体专属权能,最初只包括货物贸易。但由于TRIPS中将贸易延伸到与知识产权相关的服务与贸易,1994年欧洲法院裁决这些新的领域属于共同体与成员国共享的权能。阿姆斯特丹条约将贸易重新界定为包括服务与知识产权,但是在这些领域,共同体决策采取共同一致的决策机制;尼斯条约对此进行了改革,将特定多数表决制扩大适用于除文化与音像、教育及社会与健康服务之外的其他服务与知识产权贸易。《里斯本条约》进一步扩大了共同商业政策的范围,将共同商业政策扩大到外国直接投资。此外,《里斯本条约》在共同商业政策领域的另一个重要变化是规定在此领域适用普通决策程序,  这意味着欧洲议会在共同商业政策领域取得了决策权。

    4.关于对外行动局

    对外行动局创设是《里斯本条约》在欧盟对外关系领域一个创新。对外行动局的主要职能是协助高级代表开展工作,它由理事会秘书处、委员会的官员及成员国外交部调派的官员组成。该机构的设立有助于欧盟形成更有效的对外政策及加强对外政策的协调性与一致性。该机构的具体组织机构及功能,条约未明确规定,将由高级代表提出提议,由理事会将咨询欧洲议会的意见并经委员会同意后,以决定方式作出具体安排。

    5.关于共同防务与安全政策(CDSP)

    共同防务与安全政策在《里斯本条约》之前被称为欧盟安全与防务政策(European Security and Defence Policy, ESDP)。在此领域,《里斯本条约》不仅改变了其名称,而且更强调欧盟在此领域的行动能力。《里斯本条约》规定,共同安全与防务政策是共同外交与安全政策的组成部分,它为联盟提供利用民用和军用资源实施行动的能力;联盟可利用这些资源执行联盟以外的任务,以维护和平、预防冲突,以及根据联合国宪章的原则加强国际安全;条约还强调应利用成员国提供的能力承担上述任务。

    (六)关于弹性一体化

    《里斯本条约》在现有条约规定的基础上,进一步加强了弹性一体化的机制。

    1.关于加强型合作

    欧盟条约规定了在共同外交与安全政策领域成员国可以开展加强型合作(enhanced cooperation)。《里斯本条约》进一步扩大了加强型合作的适用范围,不仅可以适用于共同外交与安全政策,而且可以适用于共同安全与防务政策。 在加强型合作上,《里斯本条约》除了继续要求经理事会一致通过外,还要求至少9个成员国参加,而此前的要求是至少8个成员国参加。

    2.关于常设有组织合作

    除了加强型合作外,《里斯本条约》在防务领域还引进了一种新型的合作方式,即常设有组织合作(Permanent Structured Cooperation)。与加强型合作相比,它更加灵活。首先,在决策机制上,成员国开展常设组织型合作并不需要在理事会内以一致通过的方式进行决策,而是适用多数表决制;其次,它对参加该等合作的成员国的数量没有明确的规定。

    3.关于委托执行任务

    《里斯本条约》在共同外交与安全政策领域另一个较大的改革是规定了欧盟可以将某些任务委托给部分成员国执行。在共同外交与安全政策行动范围内,在理事会通过执行联合裁军行动、人道主义和救援任务、军事建议与援助任务、预防冲突与维和任务、作战力量在危机处理中肩负的任务,包括维和与冲突后的稳定局势等任务的决定时,理事会可委托部分有意愿且有必要能力的成员国执行某一任务。 委托执行任务的规定将加强部分有能力、有意愿的国家在执行共同外交与安全政策方面的作用和影响力。

    (七)关于武装侵略情况下的相互协助

    《里斯本条约》第一次明确规定了在某一成员国领土遭武装入侵的情况下,其他成员国应依照联合国宪章第五十一条,承担尽其所能向其提供援助与协助的义务。但是,由于爱尔兰等国的中立地位,《里斯本条约》的规定引起了很多争议,因此,条约在规定相互援助与协助义务的同时,还明确该义务不影响某些成员国安全和防务政策的特征;此外,在此领域的义务和合作应与北大西洋公约组织内的义务保持一致,强调对于作为该组织成员国的国家而言,北大西洋公约组织仍是其集体防务的基础和实施集体防务的场所。 但该规定还是为欧盟成员国之间的集体防卫提供了新的基础。

    (八)相互团结条款

    为加强成员国在应对恐怖主义及其他灾害时的合作,《里斯本条约》在《欧盟运行条约》里增加了相互团结条款, 其内容包括两个方面:

    1.如一成员国遭受恐怖袭击或者自然与人为灾难,联盟及其成员国应基于团结精神共同行动。联盟应调动一切由其支配的手段,包括成员国提供的军事资源,以实现下列目的:(1) 预防成员国领土内的恐怖威胁;(2)保护民主机构与民众免遭恐怖袭击;(3)应遭恐怖袭击的成员国的政治当局要求,在其领土内提供援助;(4)应遭受自然或人为灾难的成员国的政治当局要求,在其领土内提供援助。

    2.如某一个成员国遭受恐怖袭击、或遭受自然或人为灾难,其他成员国应当应其政治当局的要求提供援助。

    相互团结条款为成员国共同应对恐怖袭击及其他自然或人为的灾难提供了法律基础,但是,其他成员国在遭受袭击或灾难的成员国领土内提供援助与协助并不是自动的,而是需要经遭受袭击或灾难的成员国提出相关要求。

    以上是《里斯本条约》对欧洲联盟条约及运行条约修订的主要内容。它对欧盟的改革最主要的体现在机构改革及条约整体结构方面,但在其他方面的改革也具有重要意义,它将有助于欧盟向更有效率、更加透明、更加民主的方向发展。

    三、《里斯本条约》与欧洲一体化

    《里斯本条约》是作为自尼斯条约以来欧盟改革的成果,它为欧盟进一步一体化提供了制度上的保证,它将使得欧盟比现在具备更强的行动能力,使之能够更专注于未来的发展与挑战。

    (一)进行结构性调整,欧盟三大支柱合而为一

    欧盟三个支柱的结构异常复杂,让很多人难以理解,在对外关系上,欧盟的代表性也经常让人无所适从;在法律人格上,欧共体具有法律人格,而欧盟的法律人格存在着不同解读。《里斯本条约》改变了欧盟这种结构,它统一用欧盟作为欧洲一体化组织的名称,欧盟与欧共体合而为一,《欧洲共同体条约》也更名为《欧盟运行条约》,欧盟全面继续并替代欧共体,具有了法律人格。欧盟与欧共体合而为一,简化了欧洲一体化的组织结构及相应地简化了欧盟的决策程序与运行机制。

    (二)改革内部机制,提高一体化的合法性与效率

    欧盟本轮改革的内部目标是加强欧盟内部的民主与效率,提高欧盟的透明性,以增强欧盟的民主合法性与决策效率。

    在透明性上,欧盟一直饱受诟病,很多人批评欧洲一体化是脱离大众、由布鲁塞尔精英推动的进程。《里斯本条约》试图解决这一问题,规定欧盟机构的工作将更透明化,如欧盟理事会在讨论或通过立法性文件时,将举行公开会议。在欧盟权能问题上,《里斯本条约》明确规定了欧盟三类不同的权能,与成员国的权能进行了划分,这也将有助于提高欧盟决策的透明性。另外,《里斯本条约》更加强调辅助性原则,成员国的议会对欧盟立法获得了更多的知情权及基于辅助性原则的异议权,这也将促进欧盟决策的透明化。

    随着欧盟范围的扩大及权能的增加,效率一直是欧盟寻求解决的一个重要问题。在这方面,《里斯本条约》进行了一些努力。首先,《里斯本条约》规定多数表决制为欧盟决策的普通程序,并界定了理事会双重多数表决制,这使得多数表决更容易实现;其次,在多数表决事项中,《里斯本条约》增加了30多个新的领域,从理论上说,它将有助于欧盟理事会更有效率地决策;其三,它限定了欧洲议会的规模,使得欧洲议会不会随着欧盟的扩大而不断扩大。此外,条约还试图限制欧盟委员会的规模,规定从2014年开始,委员会的人数为成员国数的2/3,但由于这个问题过于敏感,引起了成员的特别是小国的担心,因此,能否最终实施,尚未可知。

    在民主方面,《里斯本条约》的一些机制将有助于提高欧盟民主合法性,缓解各方面对欧盟民主赤字的批评,如欧洲议会和成员国议会对共同体的决策将有更多的参与与监督权;首次规定百万以上的欧盟公民可以直接请求委员会提出动议;多数表决制中考虑到了人口的因素等。

    《里斯本条约》还发展了欧盟人权法,规定了《欧盟基本权利宪章》的法律地位及其法律效力,它使得在欧盟活动领域内,基本人权将得到进一步的尊重。条约还明确规定在确定和实施其政策与行动时,必须考虑与促进高水平就业、确保充分的社会保护、反对社会排斥、促进高水平的教育、培训和保护人类健康相关的要求。这些新的内容都将有利于促进欧洲公民对欧盟的认同与支持,增强欧盟的合法性。

    (三)加强协调与一致,谋求一个声音对外

    在对外关系上,欧盟一直渴望能够用一个声音说话,加强欧盟整体的外交力量。《里斯本条约》的一系列新规定都是谋求加强欧盟作为一个整体力量在国际舞台上发挥作用。

    首先,在条约结构上,除共同外交与安全政策外,《里斯本条约》将欧盟原各条约中有关对外关系的条款进行了整合,集中规定在欧盟运行条约第五部分,这不仅使欧盟在对外关系的规定上更加清楚,而且有助于欧盟在对外关系各领域进行协调,有助于欧盟确立并实施在对外关系领域的共同原则与目标。

    其次,在对外代表上,《里斯本条约》设立了欧洲理事会主席,在共同外交与安全问题上,在不损害对外关系高级代表作用的前提下,对外代表欧盟;同时,条约规定外交与安全政策高级代表同时兼任欧盟委员会副主席,其职能是促进欧盟在共同外交与安全领域的共同利益,并在对外关系中代表欧盟。这两项改革有助于欧盟在国际上形成统一的对外形象,并促进欧盟在共同外交与安全政策的一致性与连续性。

    其三,《里斯本条约》规定欧盟将设立欧洲对外行动局,该机构将协助欧盟外交与安全政策高级代表开展工作,并与成员国的外交机构进行合作。这是欧盟对外关系领域的一项重要变更,它将有助于提高欧盟在对外关系领域的行动能力,促进欧盟形成更有效的对外政策,并协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。

    其四,《里斯本条约》首次将对外贸易政策的范围扩大到包括所有外国直接投资在内,规定它属于欧盟的专属管辖权,并加强了议会在对外贸易领域的控制权。这将有助于欧盟在对外经济关系方面具有更强的谈判能力;同时,在对外贸易与投资方面,各国与欧盟打交道,需要考虑的因素将更多,不仅须考虑各成员国与欧盟委员会的立场,还必须考虑欧洲议会的立场,使得各国与欧盟在贸易与投资领域的合作存在着一些变数。

    《里斯本条约》为扩大后欧盟的有效运作及加强欧盟在世界上地位,提供了机构与制度方面的基础。但是,一方面,《里斯本条约》本身在很多方面的规定非常模糊,如欧洲理事会主席与高级代表在欧盟对外代表性上如何区分与协调,对外行动局如何具体运作等,这些都有待于欧盟在实践中加以解决或澄清;另一方面,欧盟本轮改革一波三折,反映了欧洲一体化中存在的一些深层次的矛盾以及在欧洲一体化许多根本性问题上的分歧,如欧洲一体化中的政府间主义与超国家主义、经济一体化与政治一体化、社会模式的选择等,这些分歧对未来欧洲一体化将会产生深刻、长远的影响。

    但无论如何,《里斯本条约》已经如期生效,世界瞩目已久的欧洲理事会主席与高级代表已经产生,欧洲一体化已经步入一个新的阶段,并将沿着《里斯本条约》规定的改革方向继续前行。欧洲一体化在未来的道路上可能会存在着这样或那样的问题,但总体上看,《里斯本条约》将会促进欧洲一体化向更深、更广的方向发展,但到底会走向何方,《里斯本条约》并没有告诉我们一个准确的答案。

   

    原载于 程卫东、李靖堃《欧洲联盟基础条约:经<里斯本条约>修订》一书(译著)中,该书2010年由社科文献出版社出版。

    (联系 程卫东:chengwd@cass.org.cn

     

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