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刘衡:欧盟委员会提出关于欧盟航空碳税的修法新议案

刘衡:欧盟委员会提出关于欧盟航空碳税的修法新议案

作者:刘衡 文章来源:本站原创 更新时间:2013-11-04 10:08:31

    2013年10月4日,为期11天的国际民航组织第38届成员国大会在通过决议后闭幕。本次大会“在同意为国际航空(减排)制定全球性基于市场的措施(MBM)方面超过预期”;[1]国际民航组织理事会主席指出,“对航空运输和多边主义而言,MBM协议是应对全球气候挑战的历史性里程碑”。[2]

    大会决议为全球航空减排设计了一个大致路线图:2016年拿出建立全球统一的有关航空减排的MBM方案,2020年开始实施通过的方案。[3]决议同时指出,任何成员在设计新的或者实施现有MBM时,必须与其他成员达成一致。[4]这直接针对欧盟将国际航班纳入其排放交易机制(ETS)的行为,它虽然没有明确禁止欧盟将其ETS适用于国际航班的排放,但是为欧盟2008年“航空碳排放交易指令”对非欧盟航班的适用施加了限制性条件:除非欧盟与其他成员达成一致。可见,在欧盟已经通过修法暂停航空碳税,并在本届会议前释放多边优先的善意之后,国际社会并未对欧盟航空碳税所谓的“停摆”掉以轻心。

    尽管再次遭受挫败,欧盟仍然对此表示欢迎;[5]欧盟委员会气候行动专员赫泽高会后认为这是“国际民航组织历史上第一次就限制航空排放达成一致,欧盟多年的苦苦追求得到了回报”。[6]欧委会表示将会同欧盟理事会和欧洲议会进一步评估国际民航组织大会决议有关航空排放的相关细节,以决定欧盟的下一步行动。

    欧盟航空业对国际民航组织决议和欧盟的下一步行动展开了讨论。占欧洲内部航空运输超过43%市场份额的欧洲廉价航空公司协会(European Low Fare Airlines Association, ELFAA)支持“重启”欧盟航空碳税。他们表示,“国际民航组织‘具有里程碑意义’的决议除了延长三年的讨论时间外,没有任何实质内容”,欧盟暂停航空碳税时设定的“红线”条件无一得到满足,呼吁欧盟应该自动重启航空碳税。[7]与之相反,由50多个欧洲地区航空公司组成的欧洲地区航空公司协会(European Regional Airlines Association, ERA)不仅不支持“重启”航空碳税,而且认为欧盟ETS都应暂停实施。他们认为,国际民航组织为国际航空减排描绘了路线路,欧盟和国际社会都表示欢迎,因此不应再实施任何区域办法,欧盟应为达成新的减排协议而努力,停止实施复杂而成本高昂的欧盟ETS,2016年后视国际社会的进展再做打算。[8]

    欧洲议会航空碳税报告员(Rapporteur)Peter Liese博士认为2020年全球统一的MBM协议能否实施存在疑问,但是路线图是在欧盟的强大压力下迈出的第一步,应予肯定;他同时表示欧盟应采取的法律和政治行动还需研究,但是“依据欧盟现行法,航空碳税不可能暂停至2020年”,他提醒他的同事们不大可能支持ETS只适用于EEA成员内部的航空减排,“如果明年4月前欧洲议会和欧盟理事会不能就修法达成一致,航空碳税将重启”。[9]

    10月16日,欧委会向欧洲议会和欧盟理事会提交了对2008年“航空碳排放交易指令”的第二个修法议案。[10]欧委会在议案中表示,欧盟ETS应继续适用于航空排放,但自2014年1月1日起,欧盟ETS不再适用于国际航班在欧洲经济区(EEA,欧盟28国加上挪威和冰岛)外的排放,直到2020年新的国际航空减排全球框架开始实施。这意味着欧盟ETS仍将适用于非EEA航班在EEA区域内的排放。欧委会同时表示,希望欧洲议会和欧盟理事会在2014年3月通过该修法议案,以便“停摆”所涉截止日2014年4月30日到来前新规定生效并开始适用。赫泽高在就此举行的新闻发布会上表示:我们愿意和其他国家协商,但是在欧盟主权范围内,欧盟具有规则决定权。[11]

    在未经其母国政府同意的情形下,欧盟仍然将国际航班在EEA区域内排放纳入其ETS的行为受到国际航空业的反对。国际航空运输协会(International Aviation Transport Association, IATA)、亚太航空公司协会(Association of Asia Pacific Airlines, AAPA)和美国航空协会(Airlines for America, A4A)明确表示欧委会的修法议案有违国际民航组织通过的新决议;阿拉伯航空承运人组织(Arab Aviation Carriers Organization, AACO)则警告存在贸易战的风险。[12]欧洲航空业也对欧委会的议案不满。欧洲航空公司协会(Association of European Airline, AEA)认为将国际航班纳入ETS毫无意义,有损追求全球统一减排的目标;ERA仍然要求整体暂停实施欧盟ETS,待2016年后再做决定;ELFAA则批评欧盟将国际航班在EEA外的排放排除在ETS之外损害了ETS。[13]

    绝大多数国家还没有对欧委会的修法议案正式发表意见。印度是第一个公开反对欧委会议案的国家,有消息认为美国也准备采取行动;[14]分析认为中国和俄罗斯等航空大国不大可能会接受欧委会的上述议案。同时欧盟成员国也出现了与第三国就此出现争论的担忧。

    面对逐渐增多的反对声音,欧委会于10月24日表示,欧盟将遵守国际民航组织的决议,就议案将国际航班在EEA领域内排放纳入欧盟ETS一事与第三国进行协商。但是欧委会官员认为,国际民航组织决议并非禁止在未达成协议的情形下实施MBM。有分析认为美国的态度对欧盟至关重要。因为正是美国在国际民航组织第38届大会上提出了“领空模式”(airspace model),以调和欧盟和广大发展中国家的矛盾,虽然该提议未被采用。事态会如何发展,有待进一步观察。

     (联系 刘衡:liuheng@cass.org.cn

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[1] http://www.icao.int/Newsroom/News%20Doc%202013/COM.36.13.A38.Closing.EN.pdf.

[2] http://www.icao.int/Newsroom/Pages/mbm-agreement-solid-global-plan-endoresements.aspx.

[3] See http://www.icao.int/Meetings/a38/Documents/WP/wp430_en.pdf.

[4] See ibid., para. 16(a).

[5] See http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2013100401_en.htm.

[6] Ibid.

[7] http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1764.

[8] See http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1764.

[9] See ibid.

[10] See http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0722:FIN:EN:PDF.

[11] http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1768.

[12] See http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1770.

[13] See ibid.

[14] See http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1773.

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