刘衡：欧洲议会通过欧盟航空碳税“停摆”决定
2013年4月16日，欧洲议会通过有关停止对国际航空征收碳税的修法议案，决定2014年1月1日前不对未遵守“欧盟航空碳排放交易指令”的国际航空公司采取任何行动。[1]欧洲议会在审议了欧盟委员会2012年11月20日提交的修法议案[2]之后通过了该决定。修正案一共七条，在欧委会修法议案的基础上增加了三条。该决定将在欧盟《官方公报》（Official Journal of the European Union）上公布之后生效，但自通过之日起适用。从而将欧盟委员会2012年11月暂停航空碳税的政治承诺转化为法律条文。
欧洲议会在通过决定中指出，航空排放具有强烈的“国际”特征，全球共同应对是最有效的方式，应放在优先位置；预期将于2013年9月召开的国际民航组织（ICAO）成员国大会在国际航空减排全球规制上取得进展。本着为大会的成功召开创造良好气氛的目的，欧盟决定暂停单边行动，但是欢迎有意遵守相关规定的航空公司依规定办事。
欧委会在去年11月12日发布暂停决定时，强调其只是提供一个“机会之窗”（window of opportunity），一旦2013年ICAO成员国大会未就国际航空减排全球规制取得一致，航空碳税将“自动”重启。[3]国际社会在欢迎欧盟暂停决定的同时，反对以此作为多边谈判的条件。但在欧委会稍后提交的修法议案中，并未谈及此事，反而讨论了2014年以后继续暂停的可能性。欧洲议会的此次通过决定中也未提及，只是要求欧委会向其报告ICAO成员国大会就此讨论的结果。另一方面，只要欧盟愿意妥协，ICAO成员国大会多少会取得一些进展。欧盟航空碳税将就此不了了之。欧盟可能在2014年再次修法，以废除或者无限期暂停实施相关规定的方式为此划上句号，虽然它未必情愿。
欧盟碳排放交易机制（ETS）运行不畅也是航空碳税“停摆”的一个主要原因。2008年以来，欧盟碳交易市场萎缩严重，碳价格从2008年通过“航空碳排放交易指令”时的30欧/吨一路下行到目前的平均约5欧/吨，而且短期内看不到缓解的明显迹象。碳价格是ETS的支柱，如此低迷的价格甚至在欧盟内部引发了ETS的存废之争。碳价格低迷的一个主要原因是欧盟发放的排放配额过多。为此，欧盟委员会提议回收或者延迟发放2013-2015年期到2019-2020年期的配额。但是欧洲议会在通过前述决定的同一天否决了该议案。
欧盟航空碳税的“停摆”，不只是相关国家和航空公司可以免受多少经济损失的数字游戏，更是关乎在国际航空减排的全球规制上，说大了在全球应对气候变化上，应该如何建立一个什么样的国际法律框架的问题。这涉及多边主义与单边主义、法律与政治、国际法与欧盟法，以及合法目的与非法手段等多重关系的思考。
（联系 刘衡：liuheng@cass.org.cn）
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[2] See http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0697:FIN:EN:PDF.
[3] See http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-854_en.htm.