叶斌：欧洲法院“简易修约与ESM违约审查案”背景与裁决要义

    2012年11月27日，欧洲法院就托马斯•普林格尔（Thomas Pringle）起诉爱尔兰批准修改欧盟运行条约法案与批准成立欧洲稳定机制（ESM）法案违反欧盟法的先行裁决案（Pringle v Ireland, Case C-370/12）做出裁决，裁定这两项法案均符合欧盟法。

    在本案审理程序上，对爱尔兰最高法院就与ESM成立有关的法律问题提请的请求，欧洲法院采用了快速程序（accelerated procedure）。

    当然，尽管在欧洲法院的违约诉讼失败，但是欧洲法院强调，尽管成员国可以在欧盟条约架构之外建立诸如ESM这样的机制，但是通过这种架构实行权力仍然必须遵循欧盟法，并且不得与欧盟法下的义务相违背。

    一、案件背景简介

    与欧洲稳定机制（ESM）不同，早期的欧洲金融稳定机制（EFSM）是欧盟理事会以欧洲联盟运行条约第122条第2款为法律基础建立的，而欧洲金融稳定基金（EFSF）则是根据卢森堡法律作为公司法人设立。在债券市场的巨大压力之下，为了进一步给予市场信心，欧盟的政治领导们决定通过简易修约程序修订基础条约，为建立常设性的稳定机制提供法律基础。2011年3月25日欧洲理事会通过第2011/199/EU号修约决定，2012年2月2日欧元区成员国缔结ESM条约，这两项都需要得到成员国的批准。

    ESM条约需要获得欧元区国家的批准，根据条约规定，条约在得到所需资金90%的欧元区国家批准后才能生效。2012年9月27日，ESM条约对16个欧元国家生效，而对爱沙尼亚则因司法审查案拖延到10月3日才生效。2012年10月8日，ESM正式开始运作。

    与ESM条约的生效程序不同，对欧洲联盟运行条约修订的欧洲理事会决定需要得到所有27个欧盟成员国的批准。截止到2012年11月30日，除捷克以外的26个欧盟成员国均已完成批准程序，捷克也已完成议会批准，尚待其总统签署。如果捷克在12月完成批准程序，则条约修订案将自2013年1月1日生效，然而此时已经晚于ESM条约生效和运作好几个月了。

    二、爱尔兰普林格尔案

    2012年4月13日，爱尔兰议会议员托马斯•普林格尔（Thomas Pringle）向爱尔兰高等法院提起诉讼，质疑欧洲理事会修约决定与ESM条约的效力。普林格尔认为，修订欧盟基础条约应该采用普通修约程序，而不应该采用简单程序，由此认为欧洲理事会决定无效。对于ESM条约，他认为违反爱尔兰宪法；利用欧盟机制的方式也不符合这些机构在欧盟基础条约下的义务；干涉经济与货币政策的权力分配；违反欧盟基本权利宪章对司法保护的保障；违背法律的确定性原则，也违背真诚合作义务。

    2012年7月17日，爱尔兰高等法院大法官驳回普林格尔的大多数诉讼理由，但是对于ESM条约生效应依赖于修约决定先行生效，该院认为应向欧盟法院提请先行裁决。

    随后，普林格尔上诉至爱尔兰最高法院。尽管高等法院驳回了原告的大多数理由，但是最高法院还是决定扩大先行裁决的范围，要求欧洲法院裁定以下问题：（1）以简单修约程序修订欧洲联盟运行条约第136条是否有效；（2）根据欧盟基础条约，ESM条约是否与成员国的义务和欧盟机构的义务相冲突；（3）ESM条约生效是否有赖于欧洲联盟运行条约修订案先行批准和生效。

    三、欧洲法院的裁决

    （1）欧洲理事会修约决定的效力

    欧洲法院认为，对于欧洲联盟运行条约第三部分（联盟政策与内部行动），如果没有增加联盟的权能，就可以运用欧洲联盟条约第48条第6款规定的简易修订程序。在本案中，对欧洲联盟运行条约第136的修订，形式上是对第三部分的修订，但是有可能影响联盟的经济与货币权能，从而潜在地增加联盟权能。但是，欧洲法院认为，ESM条约所建立的稳定机制只是对经济治理架构的补充，欧元的稳定可能影响价格稳定的金融目标，它并没有使ESM成为一项金融政策工具。欧洲法院还认为，修约决定没有影响欧洲联盟运行条约中经济政策的权能，并且驳回可以以第352条为法律基础通过二级立法建立该机制的观点。

    欧洲法院提醒，成员国通过ESM条约采取的行动不得违反其欧盟法下的成员国义务。在允许成员国在欧盟基础条约框架之外建立机制的同时，欧洲法院重申对欧盟法的遵守。

    （2）建立ESM是否违反欧盟法

    对于建立ESM是否违反欧洲联盟运行条约第125条不救助条款，欧洲法院认为，第125条的目的是为了通过确保成员国保留其对自身债务的责任，从而确保财政纪律得到遵守，而稳定机制提供新的贷款，规定信用贷款的最高限额，受援国并未丧失对其债务的法律责任，因此这与第125条并不矛盾。

    欧洲法院同样驳回了ESM利用欧盟委员会、欧洲中央银行和法院这些欧盟机制与欧盟法不合的质疑。欧洲法院认为。欧洲中央银行和委员会可以得到成员国授权的工作任务，只要没有实质上改变这些机构从基础条约所获得的权力属性。欧洲法院认为，ESM条约没有赋予这些机构就其自身进行决策的权力。

    （3）ESM条约的生效是否有赖于修约决定先行生效

    欧洲法院对问题的处理非常含糊，只是简单地指出，本案修约只是对成员国所拥有的现有权力的确认，并没有授予成员国新的权力，成员国缔结和批准ESM条约的权力并不受理事会决定生效的影响。换言之，即使没有此修约案，欧盟成员国也可以在不援引欧盟基础条约的情况下建立ESM。

    四、短评

    对于本案的结果，并不令人吃惊。在本案之前，对于成立常设机制为欧元区国家提供金融援助一事有关的法律问题，欧盟成员国国内法院，如德国联邦宪法法院和爱沙尼亚最高法院，均驳回了本国国民提出的违宪或违法诉讼。本次由欧洲法院做出的裁决，宣告在欧洲和成员国司法层面挑战金融援助机制违反欧盟法和违宪的努力都以失败告终。已于今年9月27日生效的ESM条约由于此案所受到的司法质疑，将就此告一段落。

    本案排除了大多数有关ESM与欧盟法是否相一致的质疑，尽管欧洲法院在处理某些推论方面显得并不那么理直气壮。本案的结果，为债券市场送去了积极的信号，其政治意义大于法律意义。此后，成员国就可以放手地在欧盟机制之外动用这个新的架构了，只要其不违反欧盟法。这也充分提现了欧洲法院在处理欧盟机制与国际条约架构关系上的司法灵活性。不过，在欧盟法之外采取机制，一定意义上降低了欧盟本身作为欧洲合作机制的作用。但是，这也不是第一次在欧盟机制之外建立合作机制了。申根机制与布鲁塞尔管辖权条约最终被纳入到欧盟法，为ESM未来成为欧盟机制带来了法律上的想象空间。

    （联系 叶斌：yebin@cass.org.cn）