刘衡：欧盟决定暂停向国际航班征收航空碳排放税

    2012年11月12日，欧盟委员会发布消息，决定暂停向国际航班征收航空碳税，时间约为一年，直到国际民航组织2013年成员国大会之后。[1]

    欧盟委员会称该决定的出台主要有两个原因：

    第一，许多国家不赞同欧盟采取单边措施征收国际航空碳税，希望在国际民航组织框架内解决；

    第二，11月9日召开的国际航空组织理事会会议通过了三项决定，谋求在全球层面就国际航空减排达成一致：尽快成立高级别政策小组、以市场为基的规制措施（MBM）将由三个减少为一个、以在全球实施MBM为明确目标。

    欧盟认为这为在国际民航组织框架内寻求通过多边措施解决快速增长的国际航空碳排放问题打开了一个机会之窗。本着为接下来艰难的政治谈判创造一个良好的气氛和善意行事的原则，欧盟决定暂停向国际航班征收航空碳排放税。但是，如果明年秋天国际民航组织2013年成员国大会仍未就解决国际航空碳排放问题的全球方案达成协议，欧盟仍将向国际航班征收航空碳排放税。

    虽然欧盟委员会的政治决定还需得到欧洲议会和欧盟理事会的立法支持，毫无疑问，在国际航空减排规制领域，欧盟做出了一个全世界都欢迎的决定，是多边主义对单边主义的胜利。

    依据欧盟2008/101号航空碳排放交易指令，[2]今年1月1日，国际航空正式被纳入欧盟的排放交易机制（ETS），所有进出欧盟机场的国际客货运航班都将受到一定排放配额的限制，超出该配额要向欧盟购买排放额度；排放数量按航班全程计算，即适用于非欧盟成员国国籍的航空器在欧盟境外，包括在他国领空和公海上空的排放。欧盟此举受到国际社会的强烈批评与反对，认为欧盟的单边措施不仅违背通过多边解决航空碳排放问题的政治共识和承诺，而且多款规定涉嫌违反多个国际法领域的多项规定，包括一般国际法、国际航空法、气候变化国际法和国际贸易法等。

    美国部分航空公司和航空协会随即就该指令违反多项国际法问题在英国提起了法律诉讼。尽管去年12月21日欧洲法院裁定该指令并不违反相关国际法，国际社会对欧盟的批评反而更加强烈，并采取了一系列强硬的应对措施。继国际民航组织理事会通过工作报告，要求欧盟ETS不适用于非欧盟航班外，今年2月，29国通过了抵制欧盟航空碳排放交易指令的“莫斯科宣言”；印度和中国明确禁止本国航空公司遵守该指令；美国参众两院分别通过法案禁止美国航空公司遵守该指令；10月初，沙特通知欧盟它也禁止本国唯一经营欧盟航线的沙特航空公司遵守该指令。

    全球层面，国际民航组织也加快了行动步伐，表示争取在今年年底拿出全球性解决方案，并在明年上半年召开全球性会议进行讨论。

    面对国际社会的批评和反对，甚至报复扬言，欧盟的态度一直比较强硬。不过今年2月，欧盟气候行动司司长德贝克表示或可建议“暂停”实施指令部分内容，前提是未来建立的全球气候保护体系都应胜过目前仅适用于欧盟的体系，被认为是发出了一点欧盟愿意妥协的信息。此次“暂停决定”的出台，是欧盟在此问题上做出的重大妥协，为国际航空减排全球性方案的出台扫清了一大障碍，提供了宝贵的“机会之窗”。但是，正如欧盟委员会指出的，未来一年，还有许多艰苦的谈判等着大家，各国需要更多的妥协精神。

    （联系 刘衡：liuheng@cass.org.cn）