刘衡：欧洲法院“欧盟航空碳税案”判决要义

    2011年12月21日，在圣诞假日前夕，欧洲法院发布“欧盟航空碳税案”判决，[1]回答了英格兰和威尔士高等法院请求作出初步裁决的四个问题，判定欧盟第2008/101号航空减排交易指令既不违反所涉习惯国际法原则，也未违反欧美间《开放天空协定》，确认了将国际航空纳入欧盟排放交易机制的有效性。判决主要内容如下：

    一、关于有关国际法原则和规则是否可以作为审查欧盟航空减排交易指令有效性的法律依据问题（问题1）。[2]

    法院首先强调，根据欧盟久已确立的司法实践，判定欧盟法规（acts）的有效性属欧洲法院的专属管辖权，任何成员国法院都无此权限。然后，法院从国际协定和习惯国际法两个方面进行了分析

    1. 国际协定。法院指出，根据《欧洲联盟运行条约》第216条第2款，欧盟缔结的国际协定对欧盟机构有约束力，并优于欧盟法规。但是，这些国际法规则要想成为欧洲法院审查欧盟法规有效性的依据，须具备如下条件：首先，欧盟受该协定约束；其次，该协定的性质和广义逻辑未排除有效性审查；最后，如果协定的性质和广义逻辑允许根据其条款进行有效性审查，所涉条款内容必须是无条件且足够明确。法院认为，上述条件包含一项清楚周密的义务，即该条款的实施或效力不取决于任何嗣后措施。

    （1）《芝加哥公约》

    法院指出，尽管在《芝加哥公约》的调整范围内，欧盟从成员国那里获得了一些处理相关事项的专属权能，但是这些权能并未涵盖公约所调整的一切国际航空业务，成员国仍然保有部分权力。既然公约调整范围内原来由成员国行使的权力并未完全转移给至欧盟，因此无法根据《欧盟运行条约》第351条得出《芝加哥公约》约束欧盟的结论。

    （2）《京都议定书》

    欧盟批准了《京都议定书》，因此，议定书条款规定自欧盟加入时起构成欧盟法律秩序不可分割的一部分。但是，根据议定书的规定，尽管它施加了2008—2012年期间内的温室气体量化减排义务，各成员却可以以他们认可的方式和速度履行这些义务；特别是，第2条第2款规定，各成员通过国际民航组织商定限制或减少航空排放工作。可见，其内容并非在任何情况下都可以认为是无条件且足够明确，以便个人在法律程序中质疑航空减排交易指令的有效性。

    （3）《开放天空协定》

    欧盟批准了《开放天空协定》，因此，该协定条款自欧盟加入时起构成欧盟法律秩序不可分割的一部分。既然该协定的某些规则旨在直接适用于航空公司，使之具有援引上述规则的权利和自由，而且协定的性质和广义逻辑未排除此种援引。因此，下一步需要确定协定条款的内容是否无条件且足够明确。首先，第7条规定了一项明确具体的义务，以适用于缔约方航空公司的航空器。其次，第11条第1款和第2款c项关于在互惠基础上免除燃料载荷的国内税、关税、手续费和其它费用的规定并未构成阻却其被援引以审查航空减排交易指令之障碍。第三，第15条第3款第1句话旨在向缔约方施加遵从《芝加哥公约》附件所确定的航空环境标准，除非另有规定。对法院来说，就评估航空减排交易指令的有效性而言，它是无条件的且足够明确。该款第2句话规定任何影响航空服务的环境措施必须遵守协定第2条和第3条第4款的规定。但是，尽管欧盟可以采用某些具有单边效应的措施，也必须根据《芝加哥公约》第15条在同等条件下统一适用上述措施。因此，第15条第3款与第2条以及第3条第4款共同规定了一项无条件且足够明确的义务。

    所以，法院判定，《芝加哥公约》和《京都议定书》不能作为法院审查航空减排交易指令有效性的法律依据，而《开放天空协定》第7条、第11条第1款和第2款c项、第15条第3款，连同第2条以及第3条第4款可作为本案的审查依据。

    2. 习惯国际法

    依据《欧盟条约》第3条第5款，欧盟应严格遵守和发展国际法。因此，欧盟在通过一项法规时，必须从整体上遵守约束欧盟各机构的国际法，包括习惯国际法。因此，首先要确认所涉习惯国际法原则是否属于习惯国际法；其次要确定是否以及在多大程度上该原则可被个人援引以质疑欧盟法规的有效性。

    （1）习惯国际法原则的确认

    法院认为，在本案所涉四项习惯国际法原则中，国家对本国空气空间拥有完全和专属主权、任何国家不得对公海的任何部分行使主权和公海飞越自由属于现行国际海洋法或者国际航空法，并被分别编纂进《芝加哥公约》第1条、1958年《日内瓦公海公约》第2条和《联合国海洋法公约》第87条第1款第3句话。但是，对于登记国对在公海上空飞行的航空器拥有专属管辖权是否属于习惯国际法原则存在争议，法院不认为有足够证据证明该原则属于习惯国际法。

    （2）是否以及在何种情况下可援引上述习惯国际法原则

    关于是否可以援引上述原则。法院指出，第一，上述原则可以作为质疑欧盟立法权能的依据；第二，本案所涉欧盟法规对个人依欧盟法享有的权利或者承担的义务产生影响。因此，虽然上述习惯国际法原则只设定国家间义务，但在特定情况下（如本案）完全有可能被个人援引作为审查欧盟法规有效性的法律依据。

    关于何种情况下可以援引上述原则。法院认为，既然习惯国际法原则的明确程度与国际协定条款有所不同，司法审查有必要限定在一定范围内，即欧盟机构通过法规时，在评估上述原则的适用条件方面是否犯下了明显的错误（manifest error）。

    综上，法院判定，国家对本国空气空间拥有完全和专属主权、任何国家不得对公海的任何部分行使主权和公海飞越自由三项习惯国际法原则可以作为法院审查航空减排交易指令有效性的法律依据。但在审查范围方面，国际协定和习惯国际法有所不同。

    二、关于如果欧盟航空减排交易指令适用于欧盟领域之外的飞行，并因此违反一条或多条相关国际协定条款或习惯国际法原则，该指令是否有效的问题（问题2-4）。

    法院认为，为在问题1答案的基础上回答上述三个问题，首先应确定是否以及在多大程度上航空减排交易指令适用于欧盟领域之外的飞行，然后才能审查指令的有效性。

    1. 航空减排交易指令的属地范围（scope of ratione loci）

    根据航空减排交易指令的规定，指令适用于所有到达或者飞离欧盟机场的航班，包括始于或者飞往欧盟领土之外机场的航班；不适用于只是飞越欧盟成员国或者第三国领空，并不在任何一个欧盟机场着陆的航班。航班的排放数量按该航班的所有航程计算，无论航段是否在欧盟领土之内。

    2. 依据可援引习惯国际法原则，欧盟通过航空减排交易指令的权限

    法院首先强调，航空减排交易指令并不适用于飞越第三国或公海的第三国航空器。欧盟在行使权力时必须尊重国际法。因此，一方面，航空减排交易指令必须依据相关国际海洋法和国际航空法规则进行解释并限定范围；另一方面，当航空器物理上处于成员国领土范围内，尤其是该范领土内的机场时，成员国和欧盟对该航空器拥有无限管辖权（unlimited jurisdiction），可适用欧盟法规，因此，未侵犯航班飞越其领空的第三国领土主权。既然一航空器在飞越公海上空时并不适用欧盟的排放交易机制，指令的适用并未影响公海飞越自由。甚至于，在某些情况下，航班飞越成员国上空时也无须适用排放交易机制，只有在航空器处于成员国领土内时才适用该机制。对于排放数量按航班的所有航程计算，法院指出，欧盟的环境政策寻求对环境较高水平的保护，欧盟法规原则上只允许遵守欧盟标准的经营者在欧盟从事商业活动。依据可援引习惯国际法原则和欧盟法在欧盟领域内的完全适用性，对部分因欧盟领域之外的活动造成欧盟成员国空气、海洋和陆地污染的特定事宜，可以适用欧盟环境法。总之，依据可援引习惯国际法原则，欧盟拥有通过航空减排交易指令的权限。

    3. 依据《开放天空协定》，航空减排交易指令是否有效？

    （1）依据《开放天空协定》第7条，航空减排交易指令是否有效？

    法院指出，航空减排交易指令并不适用于飞越第三国或公海的第三国航空器。只有到达或者飞离欧盟机场的航班才受排放交易机制的限制，因为这些航空器使用了欧盟的机场。第7条第1款要求从事国际航空业务的双方航班在欧盟领土内遵守欧盟法规，且并未排除进出欧盟机场从事国际航空业务的美国航空公司适用排放交易机制。

    （2）依据《开放天空协定》第11条第1款和第2款c项，航空减排交易指令是否有效？

    《开放天空协定》第11条第1款和第2款c项寻求在同等条件下处理航空成本的某些方面，航空减排交易指令则追求提高环境保护的水平，指令本身并不要求减少排放，而是通过一定的安排鼓励和促进减少排放。根据排放交易机制，虽然计算公式是以航空器的燃料消耗为基础，但是在航空器的燃料载荷或消耗与航空器经营者最终需要承担的金钱负担之间没有直接和不可分割的联系（no direct and inseverable link）。经营者承担的金钱负担取决于最初分配的配额数量和购买额度的市场价格，航空公司可能并不需要金钱支出或者因配额剩余而获得利润。因此，排放交易机制不仅不旨在为公共机构增加税收，而且与针对燃料消耗的关税、国内税、手续费和其它费用不同，它绝不是让所有航班的单位消耗必须支付费用。所以，不能将航空减排交易指令的内容界定为构成针对经营者持有或所消耗燃料的关税、国内税、手续费或者其它费用而由公共机构强制征收的一种税负。根据其特殊功能，可见排放交易机制只是一种基于市场的措施，不违反协定第11条第1款和第2款c项的规定。

    （3）依据《开放天空协定》第15条第3款，连同第2条和第3条第4款，航空减排交易指令是否有效？

    法院认为，首先，原审法院和原告都没有提供航空减排交易指令违反协定第15条第3款所指ICAO航空环境标准方面的材料，ICAO“关于基于市场措施的设计与实施指导原则”也没有指出类似欧盟排放交易机制违反了其通过的有关航空环境标准。其次，第15条第3款，连同第3条第4款一起理解，没有阻止缔约方在其领土范围内采取限制航班数量、频率和规律，或者航空器类型的环境保护措施。任何情况下，排放交易机制都没有为进出欧盟机场的航空器设定排放限制，也没有限制航空服务的频率与规律。经营者唯一的义务是承担与其实际排放相符的配额，此种义务不能被视为一种机场费用。排放交易机制统一适用于所有进出欧盟机场的所有航班，尤其是严格遵守与第三国双边协定中类似于本协定第2条和第3条第4款的非歧视条款。所以，依据《开放天空协定》第15条第3款，连同第2条和第3条第4款，航空减排交易指令不得被视为无效。

    三、结论

    基于上述理由，法院裁定如下：

    1. 为审查航空减排交易指令有效性之目的，在原审法院提及的国际法原则和规则中，可在司法程序中作为审查依据的原则和规则如下：

    （1）在审查欧盟依其权能通过该法令时对下列国际法原则适用条件的评估是否存在明显错误的限度内：国家对本国空气空间拥有完全和专属主权原则、任何国家不得对公海的任何部分行使主权原则和公海飞越自由原则。

    （2）欧共体及其成员国与美国于2007年4月30日签订并经议定书修订的航空运输协定第7条、第11条第1款和第2款c项，以及连同协定第2条和第3条第4款一起理解的第15条第3款。

    2. 通过对航空减排交易指令的审查，没有发现影响其有效性的任何因素。