叶斌：解读欧元区经济联盟协议首份草案

    2011年12月9日，由于英国反对修改欧盟基础条约，欧元区国家元首或政府首脑不得不以“国际协议”的形式起草一份新的条约，以应对当前的债务危机，旨在加强财政纪律，增强各国经济政策的治理和协调，引入自动制裁机制和进行更加严格的监管。2011年12月16日，欧洲理事会主席范龙佩向成员国政府分发了该协议的首份草案。近日，欧洲多家网站已透出这份草案的文本，协定草案名为“关于增强经济联盟的国际协议”（以下简称“草案”），共六章14个条款。欧洲媒体称，该协议草案将向欧盟所有成员国开放，包括非欧元区成员国。

    草案重申了“预算纪律”并将其作为缔约国的宪法性规则。草案要求成员国政府综合预算必须平衡或者盈余；年度结构赤字不得超过名义GDP的0.5%。协议在这里引入了年度结构赤字的“国家特定参照值”，但协议中尚未给出这些参照值的具体数值，估计可能会在未来的协议附件中附列各国的参照值表。如何确定国家特定参照值，恐怕会成为日后缔约国磋商的重点。草案在这里对政府债务远远低于60%的国家，在年度结构赤字上给予通融，允许采用较高的参照值。这项规定显然是为了鼓励缔约国降低政府债务。需要强调的是，草案要求纳入成员国纳入宪法或相当性质的规则，仅指成员国的政府预算纪律，并不包括政府债务的上限规则，也不包括协议草案制定的其他规定。

    草案还规定，在缔约国严重偏离参照值或者所调整的方向时自动启动“纠偏机制”。尽管草案要求该机制应以各缔约国共同商定的原则为基础，并且需要在有限的期限内建立，但是具体的纠偏计划则交由缔约国自己决定。同时，草案重申了两部欧盟基础条约的第12号关于过度赤字程序的议定书，为减债制定明确的日程表。如果缔约国的政府债务超过其国内生产总值的60%，该国应每年以1/20的平均比例作为基准实施减债，这为政府债务超标的缔约国制定了强制性的减债日程安排。

    对于出现过度赤字的缔约国，草案要求该国必须制定结构改革的方案，并将该方案提交给欧盟委员会和欧盟理事会。同时，草案还要求所有缔约国在发行债券之前，必须向欧盟委员会和欧盟理事会汇报。这里赋予了欧盟委员会和欧盟理事会对缔约国经济改革和财政措施的初步监督权力，尽管这种监督只是接受报告，但是显然，这是扩大欧盟机构在缔约国经济治理中的权力的重要一步。

    如果某欧元区缔约国被欧盟委员会认定为违反过度赤字程序框架3%的上限，草案要求缔约国必须实施欧盟委员会作出的提议或建议。这里实际上赋予欧盟委员会监督欧元缔约国减少赤字的权力。当然，欧盟委员会能在多大程度上提出建议，草案没有作出明确的界定，可能会引起有关国家的疑虑。

    草案是欧盟成员国之间的国际条约，并非是对欧盟基础条约的修订，，不属于欧盟法的范围。但是，这并不表示新的协议与欧盟法毫无关系。相反，协议草案明确强调它应与欧盟法保持一致——以遵守欧盟基础条约和欧盟法的方式适用。并且还进一步强调欧盟法优先于协议的各项条款，赋予欧洲法院以管辖权。协议主要适用于欧元区国家，但是也可以经非欧元区国家同意而予以适用。

    从协议的内容来看，它赋予了欧盟机构对缔约国预算赤字和政府债务的监管并且要求缔约国的自律，包括将预算纪律纳入缔约国宪法层面；缔约国应建立赤字纠偏机制；债务超标的缔约国进行减债的明确日程表；缔约国债券发行的事先报告机制；欧盟委员会的提议对违反过度赤字程序框架3%的缔约国的强制约束力等等。除去少数条款具有明确的超国家意味之外，大多数规则不过是要求向欧盟机构报告或允许欧盟机构的参与。

    从经济治理的程度来看，只是初步的管理或监督，缔约国并没有让渡多少本国经济主权，更没有德国宪法法院在11月“援助违宪案”判决中所担心的“将本国送入不受自己控制的自动境地”。尽管欧元区首脑要求，欧元区进一步向真正的“财政稳定联盟”方向推动“质”的前进，但从目前协议草案来看，协定仍采用“经济联盟”一词，其内容与名称相符，只是加强经济联盟，远非建立“财政联盟”。欧盟要从经济货币联盟走到财政联盟，还需要更多的政治意愿和努力。