叶斌：德国宪法法院“援助希腊违宪案”判决要义

         2010年5月，应希腊的请求，欧元区成员国与国际货币基金组织（IMF）达成三年期的援助方案，除提供大规模财政援助外，还许诺以双边贷款方式援助希腊。为了在成员国层面采取必要措施，德国议会于2010年5月7日通过了《货币联盟金融稳定法案》（Währungsunion- Finanzstabilisierungsgesetz）。该法案授权德国联邦财政部为22.4亿欧元的希腊债务提供担保。

    同样是在2010年5月7日，为了救助欧元，确保财政稳定，欧元区国家元首和政府首脑在布鲁塞尔就欧盟委员会提议的欧洲稳定机制（ESM）达成一致。经济与财政事务理事会（ECOFIN）对建立欧洲稳定机制进行了讨论，其中包括一个欧盟层面的条例——《欧洲财政稳定机制》（EFSM），以及以成员国政府间协议方式筹集资金的欧洲金融稳定工具（EFSF）。2010年5月21日德国议会批准《关于为欧洲稳定机制提供保证的法案》（Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus，以下称《欧元稳定机制法案》）。该法案授权德国联邦财政部为1476亿欧元提供担保。

    2011年6月9日，五位德国知名教授（Wilhelm Hankel、Wilhelm Nölling、Karl Albrecht Schachtschneider、Dieter Spethmann和Joachim Starbatty）和德国议会议员Peter Gauweile向德国联邦宪法法院（Bundesverfassungsgericht）提起三项违宪之诉。他们认为，这两部德国法案违反欧盟法，并且构成了越权，主张德国援助希腊和救助欧元的行动违反了他们根据《基本法》（Grundgesetz）第14条的基本财产权利，损害了《基本法》第38条第1款的选举权，并且特别地违背民主原则，损害了德国联邦议会的财政自主权。

         2011年9月7日，在对上述原告的诉讼请求进行合并审理之后，德国联邦宪法法院做出判决，驳回指斥涉及援助希腊和救助欧元方案的德国法案违反德国宪法和欧盟法的诉请。[1]

    德国联邦宪法法院第二庭裁定，授权对希腊提供援助的《货币联盟金融稳定法案》和救助欧元的《欧元稳定机制法案》）并不违反《德国基本法》第38条第1款所保障的联邦议会的选举权。法院认为，德国联邦议会采纳这些法案并不违宪，未损害联邦议会批准预算、控制政府执行预算以及未来预算自主的权力。不过，《欧元稳定机制法案》第1条第4款只有在被解释为与宪法一致时，才与基本法相符。法院把该条款解释为，在依该法案提供担保前，联邦政府有义务总是先行得到联邦议会预算委员会的批准。此外，法庭还裁定了根据宪法授权为欧洲货币联盟其它成员国的利益提供担保的界线。

    判决的主要内容如下：

    一、审查的范围

    德国联邦宪法法院把所提起的数项违宪审查诉请，视为这些公民能否援引德国《基本法》第38条（该条保护公民选举联邦议会的权利），以反对（由宪政国家组建的）联邦议会通过概括性地转移议会的义务和职权而造成对公民权利的损害。德国《基本法》第38条第1款保护现在以及未来联邦议会的权力不被削弱，以免公民的政治愿望在法律上或在实践中无法实现。如果联邦德国签订用以维持联盟成员国货币流动性的国际协定，授权给予担保，可能造成对公民选举权的威胁。对于在什么情况下可以根据《基本法》第38条第1款对以欧盟基础条约架构之外的措施执行欧盟法的问题提出违宪之诉，法院认为可不做考虑。在这一点上，原告主张通过条约架构之外的方式执行欧盟法应受到指责，法院认为其适用的情境是不正确的。对于基本财产权利可能受到损害（《基本法》第14条），原告指责相关措施可能在客观上导致欧元的购买能力受到极大伤害，法庭认定其陈述的事实不充分。此外，法庭以起诉对象不适格为由，驳回了对两部德国联邦法案的违宪诉求。

    二、审查的标准

    德国联邦宪法法院认为，根据《基本法》第38条，依照关于民主原则的规定（第20.1条、第20.2条和第79.3条），德国联邦议会掌握公共部门税收和开支的决定权，这是宪政国家以民主方式自行发展的根本能力之一。议员作为人民所选举的代表，也应对政府间治理体制中的根本性预算决策保持监控。对于建立具有重大财政意义的机制，如果对预算造成不可估量的负担，德国联邦议会必须具有日后再次做出强制性决策的权力。对于这种情况，联邦议会作为立法者，不得因为国际协议中导致为其它国家的自主决策承担义务的规则而建立常设机制，特别是如果导致难以估量的影响后果。联邦以团结精神所采取的涉及国际或欧盟层面公共开支的每一项大规模援助措施，都须征得联邦议会的特别批准。必须确保议会对于可用基金的使用方式施加足够的影响。

    尽管依诉讼的程序设置来看，德国联邦宪法法院不得审查与欧盟法条款相悖的法案，不过法院指出，当前欧盟基础条约对于理解成员国自主预算权是经直接民主取得合法地位的成员国议会不可分割的基本权力不仅不矛盾，相反，它们还要求具有这样的权力。严格遵守欧盟基础条约可确保欧盟机构的行动在德国以及对德国而言具有足够的民主合法性。对此，法院还指出，条约中关于货币联盟是以稳定为导向的共同体的观念，是德国法批准该条约的基础和目的，这一点早已在“马约判决”（Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts – BVerfGE 89, 155<205>）中得到德国宪法法院的澄清。

    三、判决结论

    德国联邦宪法法院指出，即使联邦议会制定了放弃预算自主权的法案（这是被禁止的），联邦宪法法院也不能以自身的专业性将自己置于立法者的位置。对于担保承诺而言，宪法法院必须将其审查限定在明显违反的最大界线上。在这种情况下，如果提供联邦法院必须遵守的担保，立法者对于必须给予支付的可能性应具有判断的余地。这同样适用于对联邦预算和联邦德国经济表现未来可持续性的评估。考虑到立法时已先进行估计，在对宪法标准进行权衡后，宪法法院认为《货币联盟财政稳定法案》和《欧元稳定机制法案》与基本法相符。联邦议会没有丧失通过预算、控制政府执行预算的权力，也没有忽视民主原则的核心内容。

    法院裁定，提供的担保金额不得超过议会预算能力的限制而导致预算自主权实际上完全无法有效实施。法院裁定，立法者的评估认为授权给予共约170亿欧元的担保尚在联邦预算的能力之内，这没有超过其判断的余地，因此在宪法上无可非议。这同样适用于立法者的预计，即万一所担保的风险完全成为现实，议会仍可能通过增加税收、裁减支出和政府长期债券再行融资。目前，没有理由认为德国联邦议院预算自主权受到不可逆转的影响。 法院认为，德国《批准里斯本条约的法案》以充分尊重宪法的方式保证，联邦德国并非将自己委身于那种导致债务不可估量、自己无法控制的自动境地。

    法院裁定，被起诉的两部法案既没有导致，也没有促成联邦议会自动地放弃其采纳预算和控制政府执行预算的权利。

    《货币联盟财政稳定法案》对授权给予金额担保提出限制，规定了担保的目的、支付方式，并且要求与希腊签订关于给予担保的协议。宪法法院因此认为，关于给予担保的授权范围在很大程度上已受到明确限制。

    《欧元稳定机制法案》不仅规定了担保的目标和基本方式，也规定了可以担保的金额。只可以在特定时间段内给予担保，并且要以有关成员国所同意的经济政策和财政政策方案为前提条件。这种方案要求欧元区国家达成协议，这种协议应确保对联邦政府具有决定性影响。

    《欧元稳定机制法案》第1条第4款只是要求，在给予担保前联邦政府与联邦议会预算委会员力争达成协议，宪法法院认为，这是不够的。法院裁定，为了保障议会预算自主权，要求对该条款进行合宪解释，即联邦政府在原则上必须总是在给予担保之前获得预算委员会的先行批准。

 

资料来源：

http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/press/bvg11-037.html

http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/press/bvg11-055en.html