程卫东：《里斯本条约》：欧盟改革与宪政化

    自2001年12月欧盟布鲁塞尔峰会发表“莱肯宣言”到2009年12月1日《里斯本条约》（以下简称“里约”）的生效，历时八年，欧洲一体化史上一次重要的机构与机制改革终于尘埃落定。人们普遍认为，里约的生效，为欧洲一体化开启了一个新的篇章，在很多方面为欧洲一体化奠定了新的基础。但关于里约出台前后出现讨论与争议的各种议题，特别是里约对欧盟宪政化、欧盟未来的影响，仍然是众说纷纭。之所以出现这种情况，一方面是对里约所规定的内容本身及对于它是否实现了改革的初衷及是否是实现这些目的的最佳途径意见不一，另一方面，更重要的是根源在于欧洲一体化过程中存在并不断出现的各种新问题，由于对这些新问题并没有现成的答案，人们对里约提供的改革方案的意义及其合理性存在着不同的认识，对它引导的欧盟未来的方向心存疑虑。

    本文将从里约对欧盟的改革与本轮改革的目的之间的适应性以及里约对欧盟宪政化的意义两个方面来探讨里约对欧盟未来的影响。

一、从欧盟宪法条约到里约

    （一）宪法条约其改革性内容

    为了更好地讨论有关欧洲未来的问题以及为下一轮政府间会议做准备，根据莱肯宣言的要求，欧盟成立了关于欧盟未来的大会（Convention on the Future of Europe），即通常所称的欧盟制宪委员会。欧盟制宪委员会从2002年2月正式开始工作，历时近17个月，制宪委员会向2003年6月20日萨洛尼卡欧洲理事会上提交了宪法条约草案第一、二两部分，讨论了如何继续进行制宪工作，决定了下一轮政府间会议的框架。

    欧盟宪法草案的出台，引起了广泛的关注。从形式意义上讲，它为欧盟制宪的下一步工作奠定了一个坚实的基础，使得欧盟宪法有了一个雏形，宪法的轮廓已经基本形成，它为欧盟成员国进一步谈判与讨论提供了一个基础；从实质意义上讲，它表明了欧盟各国、欧盟各机构之间，就宪法问题已经形成了一个大体上的共识，表明在欧盟制宪的一些重大问题上，欧盟各国已经达成了初步的意向，因为欧盟宪法草案不只是反映了欧盟制宪委员会的立场，同时也反映了多数成员国的意向。但宪法草案的出台并不表明，欧盟各成员国以及欧盟各机构对于欧盟宪法草案在所有问题上已经达成了一致，事实上，它们之间的分歧依然较大，特别是在欧盟宪法革新性内容上，成员国之间与各机构之间意见并不统一，在某些问题上，它们之间的分歧还很大，特别是对地宪法条约中创新性的内容。因此在2003年10月的政府间首脑会议并没有如期就宪法文本达成一致，直到2004年6月18日，当时的欧盟25国首脑在各种矛盾与妥协中通过了欧盟宪法文本。

    宪法条约在许多方面改革了欧盟现有条约，特别是：（1）取消了欧盟三个支柱的架构，赋予欧盟以法律人格；（2）设立欧洲理事会常任主席，以之代替半年轮值主席国制度；（3）改革欧盟委员会组成方式与运作制度，缩小委员会的规模；（4）设立欧盟外交部长，负责实施欧盟共同外交与防务政策，应部长理事会之指令，就共同外交与安全防务政策提出建议；欧盟外长同时兼任欧盟委员会副主席，负责处理欧盟对外关系以及协调欧盟对外行动的其他方面；（5）扩大欧洲议会的权力；（6）改革欧盟决策机制；（7）设立外交事务理事会；（7）明确规定了欧盟公民的基本权利，将欧盟基本权利宪章纳入宪法条约之中；（8）明确规定欧盟法的优先效力；（9）明确规定了欧盟的三类权能；（10）规定了很多象征性的条款，如规定了盟旗、盟歌与盟徽；（11）明确规定了联盟成员退出的条款。

    （二）宪法条约的批准危机

    宪法条约签署后，欧盟原计划用二年左右的时间由成员国履行批准程序，并拟于2006年11月完成。但由于2005年5月29日法国公投与6月1日荷兰公投都反对批准宪法条约，欧盟宪法条约的批准与生效蒙上了不确定的阴影。实际上，法国与荷兰公投的结果不仅对宪法条约批准程序与生效产生了直接的影响，而且还揭示了欧洲各国及各阶层、各团体、各群体对欧洲一体化现状及发展方向的分歧，并引起了欧洲范围内就欧洲一体化诸多深层次的问题的广泛争论与思考。很多人认为，法国与荷兰公投否定宪法条约后，欧盟处于一种危机状态，卢森堡首相容克更是认为，“欧洲不是处于一种危机状态，而是处于一种深刻的危机状态”。[1]

    在欧盟宪法条约批准上，欧盟宪法条约第IV-447条第1款和第2 款规定了两个重要内容：其一，宪法条约由各成员国按各自宪法上的要求批准；其二，宪法条约须经所有签署国批准，否则不生效。关于宪法条约的批准方式，各成员国规定各不相同。从法律上看，在欧盟成员国中，只有爱尔兰与丹麦两国法律上要求在批准涉及将国家主权转让给超国家机构的欧盟条约修改时必须进行有约束力的公投。其他国家法律上没有规定批准条约必须公投，而且在以往的历史上，在批准条约修改时，较少利用公投的方式。

    虽然人们早就认识到欧盟宪法条约批准对欧盟各成员国将是一个挑战，在批准过程中可能会遇到很多困难。但是，在法国公投之前，宪法条约批准进程一直很顺利。一方面，不论拟采取何种方式批准宪法条约，大部分成员国已经就批准日程做出了安排；另一方面，已履行批准程序的成员国均顺利地批准了宪法条约。但是，法国公投否决宪法条约之后，整个宪法条约批准遇到了真正的挫折，实际上是陷入了危机状态。

    在2005年5月29日举行的法国公投中，超过69%的选民参加了投票，结果54.7%的投票者反对批准宪法条约。三天后，6月1日，荷兰举行公投，投票率62.8%，61.6%的投票者反对批准宪法条约。虽然在两次公投之前的民意测验显示，该两国公投很有可能会否定宪法条约，[2]但是投票结果，尤其是法国的投票结果，还是让很多人大吃一惊。

    法国与荷兰都是欧盟的创始成员国。法国是一个大国，在欧洲一体化过程中，一直发挥着领导作用，是欧洲一体化的积极推动者。荷兰传统上一直是欧洲一体化的积极支持者。两个创始成员国公投反对欧盟重要条约，这在欧洲一体化历史上是第一次。很多文章从不同角度、不同方面，如从政治上、经济上与法律上，从成员国国内因素与欧盟层面上的因素，从宪法条约本身的内容到与宪法条约无关的因素，分析了法国与荷兰公投结果及其成因。总体上说，选民投反对票的动机与理由不尽一致，不仅法国与荷兰之间存在着差异，在同一国家内，选民投反对票的理由也不尽相同；不同的因素对他们投票选择的影响也是不同的，并不存在单一的原因或决定性的因素促成了否定性结果。

    公投实际上是民意的一种表达方式。自1970年代以来对有关欧洲一体化的民意研究表明，对民意影响的主要因素包括：认知动员水平、功利主义与经济上的因素，对现政府的满意度，社会人口特征与政治上的倾向，对民族国家的认识及文化因素等；近年来，移民日益成为一种重要因素。[3] 从法国与荷兰公投前后的一些民意调查、讨论与分析及相关报道中可以发现，影响选民态度与意见的因素，主要也可以归为这几类。此外，除了外部因素外，在对宪法条约的公投中，宪法条约本身也是一个重要影响因素，它的影响主要体现在它对其他因素的影响上，特别是对认知动员水平和功利主义和经济的考虑的影响上。[4]

    （三）宪法条约批准危机的解决与里约

    在法国与荷兰公投否定宪法条约两年之后，欧盟领导人终于在2007年6月21-22日的峰会上确定了解决宪法批准危机的方案，即召开新一轮政府间会议，起草一个修改现行诸条约的“改革条约”（Reform Treaty），以之代替欧洲宪法条约，以加强扩大后联盟的效率与民主以及对外行动中的一致性。

    2007年10月18日，在里斯本召开的非正式欧盟理事会会议上，欧盟各成员国国家或政府领导人就“改革条约”的文本达成一致，该条约也因此被称为里约；2007年12月13日，各国领导人在布鲁塞尔签署了里约，并呼吁各国尽快完成条约在国内的批准程序，以期条约能够在2009年1月1日家生效。同时，各国领导人之间对于里约在成员国批准问题也达成了默示的协议，除爱尔兰因宪法上的规定必须进行公投以外，其他成员国将不举行公投。在2008年6月12日爱尔兰公投之前，匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他、罗马尼亚、法国、保加利亚、波兰、 斯洛伐克、葡萄牙、奥地利、丹麦、立陶宛、拉脱维亚、德国、卢森堡、芬兰、爱沙尼亚、希腊共18个成员国相继批准了新的条约。但是，爱尔兰公投以53.4%的反对票否决了里约，条约批准危机的噩梦再次降临欧盟。在2008年6月19-20日召开的布鲁塞尔欧洲理事会上，各国领导人未确定如何解决这一危机的方案，但就此问题达成了一致，一方面尊重爱尔兰人民的决定，另一方面强调其他成员国继续按原有的计划批准条约。欧洲理事会计划在2008年10月的会议上继续讨论这个问题。在此之后至2008年8月底，英国、塞浦路斯、荷兰、比利时、西班牙、意大利也相继批准了里约。

    关于爱尔兰公投否决里约的问题，已有很多讨论与分析。从媒体的报道及反对里约阵营的宣传来看，最重要的原因在于爱尔兰人民对于里约对爱尔兰未来的影响非常担心，对于里约扩大欧盟权能的范围与决策能力以及由此导致的对成员国主权的削弱抱有深深的疑虑。这种疑虑主要集中在三个方面，其一是对欧盟税收权力扩大的担心，爱尔兰人担心欧盟在税收上的权力将会迫使爱尔兰提高公司税，从而影响爱尔兰企业的竞争力与经济发展；其二，对于里约中规定的欧盟委员会的改革，爱尔兰担心这会影响爱尔兰在欧盟中的影响。里约规定，自2014年起，欧盟委员会将缩减规模，这将改变目前欧盟委员会一国一委员的规则，而采取轮流制，这意味着在特定的时间内，委员会中将没有某些成员国国籍的委员。虽然委员会委员将在各成员国间平等地轮流，但是爱尔兰及其他一些小成员国担心轮流制将削弱小国在欧盟委员会中的影响力；其三是里约增强了欧盟在对外事务中的发言权，包括加强了欧盟在共同外交与安全政策领域的合作，爱尔兰人担心欧盟在这方面权力的加强将增加爱尔兰在军事上的义务，从而影响爱尔兰军事上的中立性。当然，在其他一些方面，爱尔兰人也存在着一些疑虑，如担心里约生效将会削弱爱尔兰的一些价值与政策，如关于堕胎的政策等。

    如果对爱尔兰公投结果进行深入的分析，我们不难发现，与其说爱尔兰人公投是反对里约，不如说是爱尔兰人民对欧盟一体化的方向与未来存在着疑虑，因为从里约本身的规定来看，并不存在爱尔兰人所担心的内容。税收的主权仍然在成员国，成员国对欧盟税收领域的决策拥有否决权，不存在迫使爱尔兰人提高公司税的问题；对委员会改革的担心更是没有法律基础；在防务政策上，里约将会加强成员国在共同安全与防务政策上的合作，但成员国对该领域的决策拥有否决权，至少在现阶段，它不会影响爱尔兰军事中立的立场。

    爱尔兰公投结果使得里约不能如期获得所有成员国的批准并在2009年1月1日生效。此后欧盟及成员国领导人一直致力于寻求解决条约批准危机问题。2008年6月19-20日布鲁塞尔欧洲理事会一方面强调尊重爱尔兰人民的决定，另一方面要求其他成员国继续按原有的计划批准条约，但未能就解决条约批准危机的方案达成一致。

    2008年12月11-12日的峰会上，欧洲理事会再次重申里约对于扩大后欧盟更民主、高效地运作及更有效地参与国际事务的必要性。为了使条约能在2009年底生效，针对爱尔兰公投过程中所表现出来的担忧，欧洲理事会确定了解决方案。[5]2009年6月18-19日召开的欧洲理事会再次讨论了里约批准问题，就爱尔兰人民关心的有关条约的问题，成员国或其政府首脑就2008年底欧洲理事会上拟作出的法律保证达成了一致，为爱尔兰重新公投批准里约铺平了道路。欧洲理事会再次重申希望在2009年底条约能够生效。为此目的，欧洲理事会通过了两个文件，一是关于爱尔兰人民针对里约所关注的问题的决定，一是关于工作人员权利、社会政策及其他事项的郑重声明。欧洲理事会的决定既对爱尔兰人民所关注的问题作出了法律上的保证，保证这些事项不受里约生效的影响，同时也认为决定的内容与里约完全一致，因此，不需要对该条约重新批准。该决定的主要目的是澄清爱尔兰人民所关注的问题，它本身并不改变欧盟与成员国之间的关系，不改变里约的内容及其适用。[6]在欧洲理事会努力的同时，爱尔兰也为重新公投进行了积极的准备。2009年10月2日爱尔兰就里约举行了第二次公投，结果是里约获得了2/3的支持，从而为该条约的生效扫清了最大的障碍。里约于2009年12月1日正式生效。

二、里约与欧盟改革的基本目标

    欧盟本轮改革最直接的动因是欧盟扩大及其对欧盟运作所带来的挑战。欧盟虽然制宪委员会的名称为“关于欧洲未来的大会”，但是，该委员会最主要的任务是应对莱肯宣言中提及欧盟的挑战并实现宣言中提及的目标。莱肯宣言一方面肯定了欧盟一体化取得了成功，另一方面也指出欧盟面临着挑战，特别是欧盟内部的民主及外部应对全球化的总是，认为，经过五十年的发展，欧盟已处于十字路口，欧盟的扩大要求欧洲一体化需要一种不同于五十年前的方法。为此，莱肯宣言提出了改革四个方面的目标：（1）更好、更清晰地界定欧盟的权能；（2）简化欧盟的法律文件；（3）解决透明、民主与效率问题；（4）为欧盟公民制订一部宪法的可能性与必要性问题。[7]在宪法条约未获通过之后，第四个目标已然无法实现，但前三个目标仍然是改革条约的主要的基本目标。这些目标的实现，将为欧盟进一步一体化提供了制度上的保证，它将使得欧盟比现在具备更强的行动能力，使之能够更专注于未来的发展与挑战。改革条约对欧盟未来发展的影响与意义主要体现在以下三个方面。

    （一）进行结构性调整，简化欧盟结构

    在结构性调整上，里约对欧盟改革引人注目的一个方面是它取消了《马斯特里赫特条约》所确立的欧盟三个支柱的结构，即欧洲共同体、共同外交与安全政策及刑事与警察事务合作。欧盟三个支柱的结构异常复杂，让很多人难以理解，在对外关系上，欧盟的代表性也经常让人无所适从；在法律人格上，欧共体具有法律人格，而欧盟的法律人格存在着不同解读。在三个支柱下，欧盟与欧共体所涵盖的范围不尽相同，欧盟在三个支柱下的权能、决策机制各不相同，使用的法律与政策文件各异，甚至在对外名称上，欧盟与欧共体也代表着不同的意义。经过里约的改革，欧盟三个支柱在名义上不复存在，欧盟与欧共体合而为一，统一使用“欧盟”的称谓，不再使用共同体这一术语。，《欧洲共同体条约》也更名为《欧盟运行条约》，欧盟全面继续并替代欧共体，具有了法律人格。欧盟与欧共体合而为一，简化了欧洲一体化的组织结构及相应地简化了欧盟的决策程序与运行机制。

    但在这方面，里约的改革也不是彻底的。虽然它将刑事与警察司法合作纳入到欧盟运行条约中，适用传统上共同体方法，但是，共同外交与安全政策并未纳入其中，而是规定在《欧洲联盟条约》之中，适用特定的决策程序与规则，这意味着，共同外交与安全与欧盟其他政策领域实际上还是存在着两个隐性的支柱。这表明，欧洲一体化在不同的政策领域还是存在着差异，在敏感的领域，特别是共同外交与安全政策领域，一体化还远未达到经济一体化及其他领域一体化同等的程度。

    （二）改革内部机制，提高欧盟的透明性、合法性与效率

    欧盟本轮改革的内部目标是加强欧盟内部的民主与效率，提高欧盟的透明性，以增强欧盟的民主合法性与决策效率。

    （1）提高欧盟透明性

    在透明性上，欧盟一直饱受诟病，很多人批评欧洲一体化是脱离大众、由布布鲁塞尔精英推动的进程。里约试图解决这一问题，主要从两个方面规定了欧盟决策的透明化。一是规定欧盟理事会立法性理事会会议向公众开放，在里约框架下，欧盟理事会的会议分为两类，立法性会议和非立法性会议。如果理事会讨论立法性法令草案并就此进行投票，则理事会的会议向公众开放，给予公众更多的知情权；二是明确界定了欧盟三类不同的权能，与成员国的权能进行了划分，规定了欧盟可以通过决策的范围，这也将有助于提高欧盟决策的透明性。另外，里约更加强调辅助性原则，成员国的议会对欧盟立法获得了更多的知情权及基于辅助性原则的异议权，这也将促进欧盟决策的透明化。

    （2）提高欧盟运作效率

    随着欧盟范围的扩大及权能的增加，效率一直是欧盟寻求解决的一个重要问题。在这方面，里约进行了一些努力。

    首先，里约规定多数表决制为欧盟决策的普通程序，并界定了理事会双重多数表决制，这使得多数表决更容易实现。欧盟的决策程序一直非常复杂，根据决策事项的不同适用不同的决策程序。在里约改革之后，虽然还是存在着多种决策程序，但是共同决策（co-decision）成为欧盟普通决策程序。共同决策程序由理事会与欧洲议会共同行使决策权，二者均具有否决权。据统计，在里约之约，欧盟适用共同决策程序的领域决欧盟决策领域的75%，而在里斯本改革之后，共同决策程序领域占95%，增加了40多个适用共同决策程序的领域[8]。

    其次，在多数表决事项中，里约增加了多数表决制的适用范围。根据里约的规定，除条约另有规定外，欧盟理事会决策适用多数表决制。[9]据统计，里约增加了33项新的领域适用多数表决制，在此之前，有63个条款规定适用多数表决制，在里约之后，欧盟在93个事项上适用多数表决制。[10]多数表决制适用范围的增加，从理论上说，它将有助于欧盟理事会更有效率地决策。

    其三，它限定了欧洲议会的规模，使得欧洲议会不会随着欧盟的扩大而不断扩大。

    其四，它试图限制欧盟委员会的规模。在里约之前，委员会里每国至少有一名委员，但是，考虑到欧盟扩大及委员会的工作效率问题，里约试图对此进行改革，规定从2014年11月1日起，从2014年11月1日起，包括其主席和联盟外交事务与安全政策高级代表在内的委员会委员数目应为成员国数量的三分之二，委员会委员根据成员国国民平等轮流担任机制，在成员国国民中选任。但是，这一规定并非是不可变通的，该项规定了一个除外条款，即欧洲理事会可以以一致通过的方式改变委员会的组成。[11]由于爱尔兰人民在公投中对这一问题表示了重大关切，欧盟为了解决爱尔兰公投危机问题，欧洲理事会在其2008年12月11-12日的会议上已就此问题达成一致：只要里约生效，即根据必要的法律程序，通过一项决定，以使委员会继续包含每个成员国的各一名国民。这意味着，虽然里约试图缩小委员会的规模，但在实践中要真正实施，可能还需要很长的一段时间才能做到。

    （3）加强欧盟民主

    随着欧盟权能的增加，特别是从经济一体化向政治一体化方向发展的过程中，民主问题成为人们关注的一个重要问题。[12]在民主方面，里约的一些机制将有助于提高欧盟民主合法性，缓解各方面对欧盟民主赤字的批评。

    ①增加了欧洲议会的权力

    里约将修改后的原欧盟条约第二编纳入到欧盟运行条约中，明确规定联盟运作以代议制民主为基础，加强了欧洲议会的作用。这种加强首先表现在欧洲议会对欧盟委员会的民主控制上，条约规定了由欧洲议会选举欧盟委员会主席，而且委员会作为一个整体需要获得欧洲议会的投票同意。[13]其次，随着共同决策成为欧盟的普通决策程序及其适用范围的扩大，欧洲议会获得了更多的立法权。

    ②明确规定了欧洲公民的动议权

    里约规定，如公民认为实施两部条约需要一项联盟法令，则来自相当数量成员国的总数不少于一百万的公民可提出动议，提请欧盟委员会在其权力范围内就此事项提交适当提议。[14]这是欧盟条约中第一次明确规定了公民的动议权，而且明确规定了公民行使动议权的程序和条件。

    ③加强成员国国内议会在欧盟运行中的作用

    里约明确规定了成员国议会发挥作用的途径与方式，[15]主要包括以下几个方面：联盟机构向成员国议会发布通知，并将有关草案转送给成员国议会；监督辅助原则按照“关于适用辅助性原则与相称性原则的议定书”规定的程序得到尊重；参与对自由、安全与公正领域内实施联盟政策的评估机制，参与对欧洲警察组织的政治监督以及对欧洲司法组织活动的评估；参与对欧盟条约与欧盟运行条约的修订程序；获得关于入盟申请的通知；参与成员国议会与欧洲议会的议会间合作。

    （三）加强协调与一致，谋求一个声音对外

    在对外关系上，欧盟一直渴望能够用一个声音说话，加强欧盟整体的外交力量。里约的一系列新规定都是谋求加强欧盟作为一个整体力量在国际舞台上发挥作用。

    首先，在条约结构上，除共同外交与安全政策外，里约将欧盟原各条约中有关对外关系的条款进行了整合，集中规定在欧盟运行条约第五部分，这不仅使欧盟在对外关系的规定上更加清楚，而且有助于欧盟在对外关系各领域进行协调，有助于欧盟确立并实施在对外关系领域的共同原则与目标。

    其次，在对外代表上，里约设立了欧洲理事会主席，在共同外交与安全问题上，在不损害对外关系高级代表作用的前提下，对外代表欧盟；[16]同时，条约规定外交与安全政策高级代表同时兼任欧盟委员会副主席，其职能是促进欧盟在共同外交与安全领域的共同利益，并在对外关系中代表欧盟。这两项改革有助于欧盟在国际上形成统一的对外形象，并促进欧盟在共同外交与安全政策的一致性与连续性。

    其三，里约规定欧盟将设立欧盟对外行动局，该机构将协助欧盟对外交与安全政策高级代表开展工作，并与成员国的外交机构进行合作。这是欧盟对外关系领域的一项重要变更，它将有助于提高欧盟在对外关系领域的行动能力，促进欧盟形成更有效的对外政策，并协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。

    其四，里约首次将对外贸易政策的范围扩大到包括所有外国直接投资在内，规定它属于欧盟的专属管辖权，并加强了议会在对外贸易领域的控制权。这将有助于欧盟在对外经济关系方面具有更强的谈判能力；同时，在对外贸易与投资方面，各国与欧盟打交道，需要考虑的因素将更多，不仅须考虑各成员国与欧盟委员会的立场，还必须考虑欧洲议会的立场，使得各国与欧盟在贸易与投资领域的合作存在着一些变数。

    里约为扩大后欧盟的有效运作及加强欧盟在世界上地位，提供了机构与制度方面的基础。但是，一方面，里约本身在很多方面的规定非常模糊，如欧洲理事会主席与高级代表在欧盟对外代表性上如何区分与协调，对外行动局如何具体运作等，这些都有待于欧盟在实践中加以解决或澄清；另一方面，欧盟本轮改革一波三折，反映了欧洲一体化中存在的一些深层次的矛盾以及在欧洲一体化许多根本性问题上的分歧，如欧洲一体化中的政府间主义与超国家主义、经济一体化与政治一体化、社会模式的选择等，这些分歧对未来欧洲一体化将会产生深刻、长远的影响。

    三、里约、宪政与欧洲一体化的方向

    虽然里约在欧盟机构与机制上进行了重大改革，适应了欧盟目前面临的挑战，但是，在里约的出台与生效过程中，有很多重大问题引起了众多的争论，这些重大问题很多涉及到具有宪政意义的事项，如欧盟权能、民主、人权、欧盟机构间权力的分配与制衡等，这些问题既涉及到欧盟的运作，也涉及到欧盟的合法性及欧盟的未来发展方向。

    早在20世纪60年代，由于欧洲法院确立了共同体法的优先效力与直接效力，人们就开始探讨欧共体/欧盟的宪政秩序问题。[17]几十年来，虽然对欧盟宪政与宪政化有不同的理解，[18]但从宪政的基本内容来看，欧盟宪政化至少要包括四个方面的内容：（1）界定欧盟的权能及其组织结构；（2）保障个体权力不受公共权力的侵害；（3）保障公共权力行使的合法性；（4）构建作为政治共同体的身份的基础。[19]在身份构建上，除了在人权保护上加强了欧盟身份认同外，里约没有重大的变化；在其他三个方面，里约在不同程度上促进了欧盟的宪政化，但并没有一劳永逸地解决欧盟内部在这些问题上的分歧。

    （一）关于欧盟的权能与组织结构

    自欧共体建立以来，欧盟的组织结构虽然经过多次变革，但大体上保持了的稳定。此次里约对欧盟的组织机构进一步进行了改革，同时要欧盟机构之间进行了新的权力分配。如上所述，欧洲议会取得了更多的权力，加强了欧盟的合法性与民主化。但里约并没有从根本上改革欧盟机构之间的权力框架。

    从宪政化角度看，本次里约关于权能的规定也具有重要的影响。里约保留了宪法条约关于欧盟权能的相关规定，除了在共同外交与安全领域内的权能外，将欧盟的权能划分为三类，即专属权能[20]、共享权能[21]以及政策协调和采取支持、协调和补充行动的权能[22]。此外，里约还就联盟在共同外交与安全政策领域的权能进行了规定，联盟可以根据欧洲联盟条约的规定制定和执行共同外交与安全政策，包括逐步构建共同防务政策的权能。[23]联盟在共同外交与安全政策事务方面的权能应覆盖外交政策的所有领域以及与联盟安全有关的所有问题，包括逐渐建构一项可能导致共同防务的共同防务政策。[24]

    里约关于欧盟权能的规定并没有在实质上改变欧盟的权能，除了少数领域，如内务与司法合作领域、共同贸易政策，也没有给欧盟增加新的权能，只是使欧盟的权能更加清晰，同时更明确地突出了授权原则。[25]欧盟权能的界定，一方面加强了欧盟的透明性，明确了欧盟与成员国之间权的划分，但另一方面，授权原则也表明了欧盟现阶段国家间组织的特性，欧盟的权能来自于成员国，受制于成员国，它并未成为一个类国家的组织，不具有独立的权能。

    但里约并没有从根本上解决欧盟权能问题，没有解决欧盟内部在权能问题上的分歧。随着欧洲一体化由经济一体化向政治一体化的演进，随着欧盟政策范围越来越扩大，客观上要求成员国赋予欧盟更多的权能。而赋予欧盟更多的权能通常被认为是国家自治与主权的一种损失，是对民主与个人权利的一种威胁。[26]虽然有人认为，在欧盟层面加强权能并不是国家主权的损失，欧盟层面的主权仍然是由成员国行使，而且由于成员国参加共同行动而强化了国家主权，[27]但是，在欧盟成员国之间及各国人民之间，在这个问题上显然意见分分歧很大。在德国宪法法院关于里约的判决中指出，欧盟的权能是依据授权原则取得的，它的权能来自于成员国的授权，它不具有自裁权能的权能，而且，成员国转让主权权力的前提是要保持其宪法国家的主权国家性，国家不能失去其在政治与社会上塑造其生活条件的职责。[28]里约虽然清晣界定了欧盟的权能，界定了成员国与欧盟权能的划分，但是，它并没有为欧盟一体化，特别是政治一体化赋予更多的权能，共同外交与安全政策实际上还是适用不同的决策机制。宪法条约原本是为政治一体化做准备的，它反映了欧盟大多数政治领导人在政治一体化上的意向与立场，但是在法国与荷兰公投中，很多选民表示他们反对政治一体化；一些政治人物，如捷克总统也主张欧盟向国家间组织的方向转变，以自由市场为取向。[29]权能问题既是一体化方向的一个表现，也是决定欧洲一体化方向的一个重要基础。在这个问题上，里约没有走得更远，欧盟政治一体化的前景仍然不明朗。

    （二）关于在欧盟层面的加强人权保护

    罗马条约未规定基本人权，基本人权保护作为共同体法上的一个基本原则是由欧洲法院通过判例逐渐确立的。随着共同体法的发展与欧洲法院关于人权判例的积累，欧共体与欧洲联盟基础条约也逐渐增加并扩大了关于人权保护的规定。[30]但是，在里约之前，在欧盟基础条约中，基本人权保护还不是共同体的一个主要目标，共同体也没有发展完善的基本人权保护制度。宪法条约在人权保护上作了明确的规定，一方面，宪法条约承认基本权利宪章中规定的权利、自由与原则，并将整个“基本权利宪章”直接纳入到宪法条约中，作为宪法条约的一部分，这实际上赋予了宪章以法律约束力，赋予了欧盟公民身份以实质性内容；另一方面，宪法条约规定，欧盟应尽力寻求加入欧洲人权公约，这从权能上解决了欧盟加入欧洲人权公约的问题。但在里约中，基本人权宪章在新的条约中不再占有一席之地。由于英国强烈反对宪章成为具有法律约束力的文件，经过讨论与妥协，在新的条约中不再包括宪章全文，只是规定一个条款，提到宪章，赋予其法律效力，并规定它的适用范围，而且在有关条款中明确规定，欧盟仅在成员国赋予其权能的范围内采取行动。

    虽然在人权保护上，里约仍然促进了欧盟宪政化的发展，但是，欧盟层面上对人权保护仍然属于补充性的、次要的。它并未为整个欧盟范围内人权保护提供一个权利清单，它仅是在实施欧盟法时针对成员国的一种对个体权利保护的制度。[31]

    （三）关于民主与合法性

    如上所述，里约试图通过一系列措施，加强欧盟的民主与合法性，其中重要措施是加强欧盟议会的权力。这在一定程度上缓解了欧盟的民主赤字问题，但是欧盟的民主赤字是欧盟自身结构与性质所决定的，如果不进行根本性的制度上的变革，欧盟的民主合法性不能从根本上得到解决。德国宪法法院在关于里约的判决中明确指出，欧洲议会不是主权的欧洲人民的代表机构，它是成员国人民的一个超国家代表机构，它适用的不是选民平等的原则，因此加强欧洲议会的权力并不能弥补欧盟民主赤字问题，但能够提高国家联合体（Staatenverbund）层面的合法。[32]

    德国宪法法院的判决表明，欧盟的民主问题是一个通过条约的修修补补就能解决的问题。在这个问题上欧盟要完成宪政化工作，需要对欧盟的条约权力分配、决策机制、选举制度进行比较彻底的改革，从短期来看，这个目标难以实现。

    里约在宪政化上的发展及其存在的问题表明，欧盟在许多重大事项上，还处于发展、探索之中。在本轮改革中，欧盟经历了两次条约批准危机，包括法国与荷兰公投否决宪法条约及爱尔兰第一次公投否决里约。宪法条约批准危机是多方面的因素造成的，它折射出了在欧盟层面及成员国层面欧洲各国人民所关心的许多问题。对于欧洲一体化而言，最引人注目的不是宪法条约本身能否得到批准，也不是成员国内部的政治与经济问题，而是围绕宪法条约及其批准所反映出的欧盟各成员国政府之间、成员国国民之间以及成员国内政治阶层与选民之间在欧洲一体化许多根本性问题上的分歧。这些分歧比宪法条约本身、比成员国各自的政治与经济形势本身对未来欧洲一体化产生的影响将会更深刻、更长远。爱尔兰公投的结果再次表明，欧盟公众与欧洲精英在欧洲一体化的方向与欧盟的未来发展方面存在着重大的分歧。爱尔兰公投的结果还表明，虽然欧洲经济一体化已经发展到了要求政治一体化相配套的程度，但是，欧洲政治一体化的条件还远未成熟，欧盟成为一支整体政治力量的时机还未到来。这说明主权因素仍然是当代国家的一个主要特征，主权的敏感性并未随着欧盟经济一体化的成功而削弱，欧盟政治一体化还任重道远。除了宪政化方面存在着分歧外，在欧盟未来发展的超国家主义与政府间主义、社会模式、欧盟扩大等问题上也存在着许多争议与分歧。[33]

    这些根本性分歧将会影响欧洲作为整体的凝聚力，影响欧盟的发展方向。这些问题在各类分歧中将难以在令各方满意中获得解决。一个可能的选择是欧洲一体化向弹性一体化方向发展。实际上，自20世纪90年代以来，弹性一体化的讨论便开始以各种不同形式出现。英国不愿意参加一些重大的欧洲计划，如单一货币，使得人们开始怀疑罗马条约所提出的同一的、统一的欧洲一体化模式能否实现。[34] 阿姆斯特丹条约第一次在制度上为弹性一体化提供了可能性，即“更紧密合作”（closer co-operation）制度，尼斯条约规定了“加强型合作”（enhanced co-operation）制度。宪法条约在此方面规定了许多条款。实际上，在欧盟宪法条约起草与相关讨论中，一些欧盟国家的领导人在政治上也表现出了支持弹性一体化的倾向，提出了一些理念，如核心欧洲、先锋集团、两个速度的欧洲等。在欧盟大框架下，弹性一体化是能够容纳共性与差异性的一种一体化模式。当然，在弹性一体化模式下，欧盟作为一个整体的力量将会受到削弱，但在欧盟空间与政策领域不断扩大的情况下，这可能是一种比较现实的选择。在没有最佳选择的情况下，次佳的选择将是最佳的。

    四、结束语

    从里约的内容来看，欧盟的本轮改革基本实现了莱肯宣言所提出的目标，解决了欧盟扩大后的运行机制问题，在机制上加强了欧盟应对全球化挑战的行动能力，部分解决了困扰欧洲一体化多年的问题，如明确界定欧盟的权能、在欧盟层面加强人权保护、简化欧盟的结构、加强欧盟层面的民主化建设等，里约将使欧盟更加透明，更具效率，更加民主化。在这个意义上，里约为欧盟在可预见的将来提供了稳定的机构与机制框架，无疑将会促进欧洲一体化的进一步发展。

    但是，从宪法条约的起草到《里斯本条约》的生效过程中，我们也可以发现，里约本身并没有解决欧洲一体化的许多根本性问题，它虽然预示了欧洲将进一步一体化的方向，但没有解决欧洲一体化未来可确定的目标。制宪委员会试图为欧盟确立一个宪法，引导欧盟向更具联邦意义的方向上发展，但是，这种努力最终未获成功。宪法条约所有具有国家意义的内容，不论是形式上的还是实质上的，里约均弃之。主要表现在：

    其一，在条约形式上，宪法条约是以一部分新的条约代替欧盟现有的所有基础条约，而里约采取的是欧盟传统的修订条约的方式，以里约修订了欧洲联盟条约与欧洲共同体条约，并将后者重新命名为《欧洲联盟运行条约》（the Treaty on the Functioning of the European Union）。

    其次，如欧盟峰会的结论所特别强调的，欧洲联盟条约和联盟运行条约将不具备宪法性质，条约中不会出现“宪法”的术语，宪法条约中具有宪法性的一些提法也将加以修订，如“联盟外交部长”（Union Minister for Foreign Affairs）将改名为“联盟外交事务与安全政策高级代表”（High Representative of the Union for Foreign affairs and security policy），条约中也不再提联盟的标志等。

    其三，在表决权问题上，由于波兰等国反对宪法条约中的双重表决机制，经欧盟领导人协商与妥协，里约规定在2014年之前将继续适用尼斯条约规定的表决机制， 2014-2017年间，为过渡阶段，将适用新的特定多数表决制，但如果有成员国希望继续适用尼斯条约规定的表决权重，尼斯条约的规定将继续适用。

    其四，宪法条约中对新的法律名称的设计将弃之不用，欧盟将继续使用现行的有关欧盟法律的名称。

    其五，宪法条约中规定的欧盟法最高效力原则也不再规定在新的条约中，而是以一个政府间会议声明的形式回顾（recalling）欧盟法院的判例法。

    所有这些变化均表明，在欧盟内部，对于欧盟未来发展的终极目标，目前还没有统一的意见，欧洲一体化将仍是试验性的，里约也不是欧盟宪法性文件的归宿，里约不会在旦夕之间改变欧盟，欧盟的未来也不可能通过一部新的条约就能完整地展现于世人之前。在适当的时候，欧盟仍然会改革，仍然面临着定位与发展方向问题。但无论如何，里约已经如期生效，世界注目已久的理事会主席与高级代表已经产生，欧洲一体化已经步入一个新的阶段，并将沿着里约规定的改革方向继续前行。欧洲一体化在未来的道路上可能会存在着这样或那样的问题，但总体上看，里约将会促进欧洲一体化向更深、更广的方向发展，但到底会走向何方，里约并没有告诉我们一个准确的答案。

（作者简介：程卫东，中国社会科学院欧洲研究所研究员；责任编辑：莫伟）