德国《供应链法》衍生风险和未来走向 

胡子南 

同济大学德国研究中心助理教授 

　　2021年6月11日，德国议会通过《企业供应链尽职调查法》（以下简称《供应链法》）。继英国和法国之后，德国成为欧洲又一因保护所谓“人权”实施强制尽职调查的国家。该举措将对跨国企业特别是中资企业产生很大影响，以下主要从德国企业的视角进行分析，可探讨的问题较多，试举如下。  

　　第一，该立法的目的是履行联合国的人权公约，保护人权和环境。欧盟和其他成员国也采取过类似举措，但为什么德国国内对该法存在争议？  

　　第二，德国将企业维护人权由自愿遵守转变为强制履责，是否真的就能解决全球人权和环境问题？  

　　第三，德国《供应链法》同其他国家，例如与有代表性的法国相比，为何存在明显的差异？  

　　第四，如果2023年欧盟推出更强硬的政策法规，德国是否会跟进？这是否符合德国的利益？  

　　第五，德国政府如何真正履行相关法规的监管和审查义务？  

　　首先，我们来看企业主体在人权方面应该履行的义务。1998年，联合国成立了专门针对企业承担人权义务的工作组，推出了一个企业行为责任规范草案，但遭到欧美工商界的强烈反对后不了了之；2011年，出台《联合国工商企业和人权指导原则》，也就是现在欧洲遵循的人权指导原则，德国也据此推出《供应链法》。  

　　在此之后，联合国和许多国家就推动全球人权事业发展做了很多尝试和努力，但仍然存在一些问题。依据“联合国全球契约”，国际人权条约一般不会要求工商企业承担保护人权的法律义务，而是将其转化为国家法律加以执行。但由于国家法律具有地域性和自决性的特点，可能导致其无法解决国际上的人权践踏行为。例如，国家法律标准低于国际公认的人权标准，国家间法律标准相互矛盾和冲突以及国家陷入无政府状态等。近年来，欧洲国家纷纷进行相关立法。2015年英国通过《现代反奴隶制法案》，2017年法国通过《企业责任警惕法》。此外，瑞士、荷兰、意大利、芬兰和卢森堡等国也在实施针对企业的各种形式的尽职调查立法。  

　　欧盟也做出了一些努力。2013年通过《欧盟木材法规》，2014年通过《欧盟非财务信息报告指令》，2017年初颁布《欧盟冲突矿产法规》，要求欧盟降低侵犯人权、强迫劳动和滋生犯罪的风险。2020年，欧盟委员会主席冯德莱恩首次提出针对公司可持续治理进行立法，紧接着欧盟委员会就相关举措征询公众和利益方意见。2021年，欧洲议会审议并通过《欧盟强制性人权、环境和可持续治理尽职调查指令》。 目前，欧盟委员会正在起草立法提案，预计2023年将正式成为欧盟法律。  

　　2019年底，时任德国劳工部长Hubertus Heil（社民党）和发展部长Gerd Müller（基社盟）宣布就人权和环境议题强制企业实施尽职调查并推动立法，但是被默克尔和经济部叫停。2021年6月，在社民党的支持下，在经过长时间的争论谈判之后，联邦议院表决通过了德国《供应链法》，其中412票同意、159票反对、59票弃权。从各党派情况看，联盟党、社民党、绿党投票支持，左翼党弃权，自民党反对。  

　　经初步评估，德国的《供应链法》存在以下问题：  

　　第一，鉴于全球产业链的复杂性，《供应链法》实用性存疑，很难达到保护人权和生态环境的目标。基于经济效率原则，全球已形成集研发、采购、制造、运输和销售为一体的极为精细化和复杂化的产业链分工体系，德国企业作为其中一个环节不可能对整个产业链进行精准且科学的尽职调查并施加影响。例如，空客公司经过严格准入审查后确定最新合格供应商，据统计，主供应商就达到3186家，分布在49个国家里的4508个地区。如此庞大的数量还不包括次级供应商以及能够施加影响的关联公司。若空客公司启动尽职调查势必耗时极长、难度极大、支付成本极高，而且供应商所属国家拥有各具特色的政策法规、风俗习惯和历史传统，很多时候难以强制改变或施加影响，所以实施高效、完整和科学的尽职调查几乎是不可能完成的任务。  

　　基于此，《供应链法》仅规定了所谓“尽责义务”，只是努力尽到义务，既不保证“不可预防的侵犯行为”，也不承担“引起民法诉讼的责任”。这就意味着只要一家企业依据该法履行了“尽责”义务，即使无法追踪到供应链中侵犯人权或破坏生态的行为，也被认为是“情有可原”。  

　　第二，德国企业是否真的有意愿切断已经在全球范围内形成的基于经济效率原则的生产、采购、运输和销售的产业链体系，非常值得怀疑，而且其风险极大。以德国为代表的西方国家通过国际化分工已经成功地将技术和资金密集型产业同劳动密集型产业明确区别，从而形成了高附加值工业制成品和低附加值初级产品的收益差。对于德国来说，在某种程度上已经达到了“帕累托最优”状态，并因此实现高价值增长和赚取高额利润，但这是在牺牲位于“微笑曲线”两端的广大发展中国家利益的前提下获得的。一旦基于所谓“人权”因素切断正常运转的供应链系统，势必会影响德国优势产业如精密仪器、高端制造、汽车制造以及通信设备等在全球的竞争力，毕竟德国企业还面临来自中美企业的激烈竞争，这也是为何只有极少数德国企业履行了国家经济与人权行动计划（NAP）义务的原因。  

　　第三，德国企业迫切需要依托高度整合的全球产业链和供应链体系来尽快恢复发展，不愿看到因履行“人权”义务而可能破坏德国企业赖以生存的全球供应链。受新冠疫情危机的影响，德国企业特别是中小企业本就处于极其艰难的境地，德国立法机构一度暂时中止出于某些原因申请的破产保护，并通过短期工作福利和过渡性援助等措施帮助企业度过难关，但这并非长久之计。德国雇主协会联合会（BDA）、德国工业联合会（BDI）、 德国工商总会（DIHK）、德国零售业联合会（HDE）以及时任经济部长阿尔特迈尔都曾表示，实施《供应链法》将给企业增加额外义务、导致支付额外成本并拖累经济复苏步伐。对此，《供应链法》限定了承担义务的企业的范围，规定2023年方才生效，并首先适用于员工超过3000人的大型公司。从2024年起，再适用于员工超过1000人的中型公司，此后还会对适用对象进行重新评估，且企业无需承担民事责任。这样就产生了另一个问题，员工人数少于1000人的小型公司不受约束，若它们出现严重违规行为是否会受到任何惩罚？小型企业是否会基于此形成对大中型企业不公平的竞争优势并造成市场扭曲？如此一来，德国执行《供应链法》的效力会大打折扣，这显然不符合“德国将拥有欧洲最强大的供应链法”的定位。  

　　第四，德国企业进一步被所谓“人权”和“环境”议题绑架，这会大大增加企业的合规成本。《供应链法》规定，德国联邦经济和出口管理办公室（BAFA）拥有监督企业履行尽职调查义务的权力。如若违反《供应链法》，相关企业可能会面临严重惩罚：处以最高达80万欧元的罚款；对于年营业额超过4亿欧元的大型跨国公司则需缴纳年营业额2%的罚款，被罚款超过17.5万欧元的企业在三年内会被排除在参与公共服务和政府工程招标程序之外。基于此，德国企业及其子公司必须确保建立一个合规制度，即便如此，仍然可能面临适当性的质疑，即公司行为是否已经履行了尽责义务识别、预防、终止或至少尽量减少供应链上的风险和可能的违法行为。《供应链法》虽然规定德国企业无需承担民事责任，但是任何受到侵害的个人仍可以授权德国国内工会或非政府组织代为提起诉讼来维护权益，特别是当前欧盟部分政客和非政府组织惯于借人权问题对别国施压以实现不可告人的政治目的，由此会大大增加企业被诉的法律风险。例如，2017年法国颁布《企业警戒责任法》，旨在识别和防范对人权和环境造成严重影响的行为，适用对象包括雇佣超过5000人的在法注册公司以及雇佣超过1万人的在法经营的外国公司，一旦出现违规行为将支付罚金或面临民事责任诉讼。自此之后，多家大型法国公司陷入旷日持久的诉讼之中。2018年法国两家非政府组织起诉三星雇佣童工以及未提供足够安全的工作环境，导致员工罹患不治之症。2020年，法国自然环境保护组织对法国能源巨头道达尔提起诉讼，指责其在限制碳排放和防止气候变化方面不作为。2021年，多个人权机构在法国起诉成衣制造公司Zara、 Uniqlo、Sandro和Skechers，指控它们涉嫌在新疆通过所谓“强迫劳动”获益。  

　　就中国而言，德国《供应链法》的衍生风险主要有三个方面：  

　　一是影响中德企业间正常的经贸往来。例如，德国太阳能产业领军企业Wacker Chemie被德国部分政客和非政府组织要求在新疆缩减生产规模并中止同中方供应商的合作义务。又如，大众由于在新疆设厂被德国部分政客攻击。再如，非政府组织欧洲宪法和人权中心对服装企业Hugo Boss和连锁超市LIDL等五家德国企业提出诉讼，指控企业负责人包庇新疆可能存在的“强迫劳动”问题并从中获益，同时要求德国监管机构对可能存在的“强迫劳动”以及五家企业需承担的法律责任进行调查。  

　　二是刺激欧盟加快制定对华政策工具。欧盟目前正在讨论一项有关企业尽职调查和问责的新指令。2021年3月10日，欧洲议会提出了一项建议开始草拟此类指令，企图在欧洲层面引入额外的报告义务和供应链监控义务。这一指令可能将适用范围扩大到更多公司，并可能引入民事责任。该机制一旦形成会对中资企业赴欧生产、经营和投资产生极大影响，因为它极有可能成为欧盟操纵“人权”和“环保”议题对华施压的工具，进一步强化欧洲对中国“竞争对手”的定位从而让欧盟对中资企业更加防范。  

　　三是推动欧美协调对华经贸产业政策。美欧宣布建立高级别贸易和技术委员会（TTC）。尽管未专门提及中国，但TTC将推动美欧在经贸和科技政策方面针对中国的协调竞争和监管机制，特别是在外商投资安全审查、外国政府补贴审查、两用物项出口管制以及美欧市场招投标等领域。  

　　关于德国《供应链法》未来的走向，我认为有三种可能：  

　　一是各国间就“人权”和“环保”原则对企业供应链的审查保持差异。德国支持在欧盟层面出台针对“人权”的企业尽职调查和问责的新指令，但是有可能会建议让渡相关裁决权给当事国，欧盟仅保留建议权（类似于欧盟外商投资安全审查机制）或提高审查门槛，否则德国企业将面临更大风险，例如法国公司可能会遇到越来越多的诉讼风险等。  

　　二是立而不用，但从中可寻求获利空间和谈判筹码。鉴于《供应链法》的执行和监督存在较大困难，德国可能会立而不用，类似于欧盟第2271/96号条例（《欧盟阻断法》）。尽管欧盟官员的声明措辞强硬，但数千家欧盟公司仍无视《欧盟阻断法》规定，毅然退出与伊朗之间价值数十亿美元的交易。一些非常知名的欧洲大企业选择服从美国次级制裁，无视欧盟反制裁法令。  

　　三是德国继续修订法规，收紧监管并鼓动其他成员国跟进统一标准。这种可能性相对较小，因为收紧《供应链法》会损害德国企业的利益，特别是其在中国的利益。德国新政府上台后，中德关系可能会出现一段时间的“困难期”，但最终会以经济利益为核心考量，回到“务实”合作的道路上。