2021年11月23日，中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心及中国欧洲学会德国研究分会联合举办了“德国形势年终研讨会”。来自中国社会科学院、中国国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、外交学院、同济大学、中国人民大学、北京外国语大学以及北京第二外国语学院等研究机构及高校的40余名专家学者通过线上与线下的形式参会并发言。会议围绕德国对华政策与中德关系、德国政治生态变化、德国新政府外交政策走向、德国经济形势与气候变化、数字政策等问题进行了热烈的讨论。我们将陆续向读者推送与会嘉宾的发言内容，敬请关注。  

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　　德国大选备受瞩目，我们需要观察和研判德国新政府对外战略走向。德国智库研究成果既是影响决策的重要因素，也是观察政策走势的重要切入点。在德国大选前后，大量智库关注德国大选结果、政府组阁以及新政府对外政策走向。其中，德国两大非党派的主流智库发布了关于德国新政府对外战略的报告。德国外交关系委员会（DGAP）发布《巧主权》(Smarte Souveränität: 10 Aktionspläne für die künftige Bundesregierung)报告，为德新政府提出10项行动计划，致力于加强德国和欧洲的行动能力。德国政治与科学基金会(SWP：Stiftung Wissenschaft und Politik)发布报告《转变中的德国外交政策—不稳定条件与新动力》（Deutsche Außenpolitik im Wandel: Unstete Bedingungen, neue Impulse），开启对德外交政策转型的讨论。 

　　一、两份报告的关键词：巧主权vs转变 

　　（一）巧主权 

　　在国际形势变化与德国政治重组双重逻辑推动下，DGAP报告推出“巧主权”概念。“巧主权”指的是“自主行动，在关键战略领域依靠自己的资源并在需要时与合作伙伴合作的能力”。这与欧盟所强调的“战略主权”和“战略自主”一脉相承。德国新政府采取“巧主权”的方式将聚焦四项任务：一是确定政治问题的目标和解决方案；二是完善政治决策和执行的结构和过程；三是提供实现政策目标的资源和工具；四是加强与伙伴在目标、结构和资源上的合作。 

　　基于“巧主权”的理念，德国新政府将落实十大行动路径，分别是：改革德国外交政策结构；全面塑造安全和防务议题；加强德国经济和塑造全球化；在与中国的制度性竞争中独占鳌头；确保在技术领域的全球竞争优势；加强内部韧性并有效应对对民主社会的攻击；成为气候保护的领导者；重视气候与安全的关联性；实施更有效和更人道的移民政策；改善西巴尔干地区的欧洲一体化前景。“巧主权”最终指向的是降低德国（和欧盟）的外部依赖性，增强内生性力量。 

　　（二）转变 

　　在国际形势和德国内部政治发生变化的情况下，SWP报告认为，德国外交政策必然要面临转变。该报告思考未来联邦政府应该如何进行重新定位的问题。一般而言，国家对外行为的变化被理解为外交政策范围的变化，涉及政策领域、外交政策风格、政策广度和深度差异等方面。这将取决于外部因素、自身权力资源和使用这些资源的意愿。 

　　该报告具体分析了28个政策议题，并划归为四种类型的转变。第一种是适应性转变（Anpassungswandel），涉及大国协调、德国欧洲政策、德国全球卫生政策、欧洲财政联盟、欧盟法、欧洲南部区域的危机管理、德国联邦国防军、德国海上战略、德俄关系、德中关系、德国对非洲和拉美的外交政策。第二种是与身份认同相关的转变（Identitätsbezogener Wandel），涉及多边主义和伙伴关系、可持续发展、面向21世纪的外交、混合威胁、强化民主韧性、面向全球南方的战略。第三种是形象转变（Gestaltungswandel），涉及应对气候变化和能源政策、欧洲庇护和移民政策、非洲地区的危机管理、裁军和核不扩散、民主市场经济俱乐部、德国欧洲政策、德国安全政策。第四种是与合作伙伴相关的转变（Partnerbezogener Wandel），涉及地缘政治世界中的欧洲安全政策、德美关系、与威权政体打交道、印太战略等。 

　　二、两份报告的异同分析 

　　两篇报告存在诸多相似之处。首先，从国际背景来看，两篇报告都认为国际秩序处于转型之中，尤其是新冠肺炎疫情持续冲击着全球事务和国际关系。其次，从国内力量平衡来看，两篇报告均是聚焦大选后的德国政治生态的变化。再次，从优先事项来看，两篇报告均聚焦安全、气候、经济、移民、中国等议题。最后，两篇报告均呼吁德国对外战略的转变，这预示着德国政党之间的外交政策基本共识越广泛，执政后的政治合作就越顺畅。 

　　但是，两篇报告存在诸多差异，既反映了德国智库的关注重心、人员配置、研究力量的差异，也反映了德国智库对德国未来外交战略走向的不同看法，更反映了德国未来外交战略尚未完全成型，仍处在讨论和调整过程中。首先，从报告的出发点来看，DGAP报告强调冲突是未来十年国际关系的一个基本特征。在以冲突为基调的国际环境中，德新政府将以“巧主权”的方式保护和维护德国和欧洲利益，努力限制冲突。SWP报告认为，国际形势变化立足于欧美关系的变化，尤其是阿富汗危机和AUKUS危机带来的欧美分歧。其次，从外交政策行动框架来看，DGAP报告强调完善德国联邦国安委的功能，强调跨部门性，引入科学决策和注重民意。SWP报告强调，外交政策要避免囿于危机管理模式，形成连贯性和战略性的对外战略。最后，从对华政策来看，DGAP报告强调，德国要进行较大幅度的改变，微调不足以提高德国对华政策能力。SWP报告强调，德国对华政策要进行温和调整。德新政府对华立场转变的关键不在于政策方向的调整，而在于对华强硬立场的转变速度。鉴于中国在世界上的重要性不容忽视以及中德经贸关系的深度融合，中德关系的基本面预计不会改变。 

　　三、德国对外战略的三重维度 

　　第一，德国国际角色的多重性。德国在欧洲和世界的角色正处于演变中，越来越接近欧盟的中心力量和领导角色。亨利·基辛格曾在1970年代对德国在国际舞台上扮演的角色有过描述：德国“对欧洲来说太大，对世界来说太小”。目前，德国领导角色由于外部的影响得到了进一步增强。基辛格在2021年的一次采访中呼吁一个“全球化的德国”，因为德国拥有成为未来主要大国的资源和历史条件。在德国统一30多年后，德国已经足够强大并有志于担任欧洲一体化的领导角色，德国也可以从中获得欧盟国家的认可和支持。也就是说，如果仅仅是德国希望承担领导者角色，这是不够的；还需要得到欧盟内的盟友和合作伙伴的接受，同时它们也要求德国发挥领导角色。 

　　第二，德国对外战略平台的多维性。德国外交平台的核心框架是欧盟，其次是跨大西洋关系和志同道合的盟友，再次是新兴市场国家。新政府呼吁德国要在欧盟政策框架内制定全面的对华战略。正如德国前总理科尔所说：“欧洲是我们的未来，欧洲也是我们的宿命”。同时，德国新政府强调德美进行跨大西洋合作的必要性，但指出在合作的同时要减少战略依赖性。此外，鉴于德国于2022年担任G7峰会主席国，德国新政府将全球数字秩序作为峰会关键词，包括数字经济、网络安全和人工智能等议题。这不仅可以将数字化作为德国国内政治问题来解决，还可以明确审视如何在全球范围内协商数字化的政治框架。 

　　第三，德国盟友对德国期望的多样性。欧盟国家对德国有三种期望。首先，德国是一个可靠的合作伙伴，因为德国的重要作用是在成员国相互竞争与保持欧洲团结之间达成妥协。德国将欧盟视为其国家利益的核心，而不是政治博弈的场所，也不是增强德国实力的工具。其次，德国引领欧洲经济现代化并积极应对气候变化。默克尔政府将大部分财政盈余用于提高养老金水平，而不是急于推进数字基础设施的投资、技术创新和积极应对气候变化。在默克尔执政后期，政治现实发生了变化，平衡预算就变得不那么重要。其中一个体现是欧盟设立复苏基金，不仅就7500亿欧元复苏基金达成一致，其实质是欧盟国家间财政上的转移支付，还致力于推进适应21世纪的数字化和绿色转型。最后，德国政府承担更多经济成本，从而使欧盟成为国际社会的重要参与者。德国新政府的首要任务是加强欧美同盟关系，并确立共同的战略前景。 

　　作者简介：贺之杲，中国社会科学院欧洲研究所副研究员 

　　文章来源：本文根据作者在中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心及中国欧洲学会德国研究分会联合举办的“德国形势年终研讨会”上的发言整理而成，已获得作者授权。