深度讨论：如何认识欧洲的经济治理

    2011年11月24日，中国社会科学院主办、欧洲所承办的社科论坛“欧洲债务危机与欧洲经济治理”在社科院学术报告厅举行。以下是论坛第二单元的文字实录。

 

    主持人：陈新（社科院欧洲所经济室主任）

    讨论者：陈凤英（中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长）

    丁纯（复旦大学欧洲研究中心主任）

    蔡红（广东外语外贸大学欧洲研究中心主任）

    黄薇（中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员）

    布雷格拉特（西班牙驻华大使）

 

    主持人陈新：上一环节讨论比较热烈。债务危机是当下的话题。与债务危机密切相关的另一个话题就是欧洲经济治理，在债务危机演变的过程中，大家都感觉到有很多都与欧洲经济治理及其结构有很重要的关系。但是，对于欧洲经济治理还是有不同的理解，今天想先听听各位专家的看法。

    陈凤英：为什么要讲治理呢？治理就意味着出了问题。在经济政策、经济结构和经济制度合理的情况下，只存在“管理”问题，不存在“治理”问题。欧洲的确出了问题，其表象就是债务危机，实质上是欧盟和欧元的制度设计，是结构性的问题，是制度发展的弊端问题。现在欧洲的经济治理任务：短期是止血疗伤，中期是健身康复。因此，短期是悲观的，是痛苦的，长期可能是稳健发展，未来的欧洲可能会比现在更好。总之，经济治理势必大动干戈，是个转型问题。

    陈新：陈凤英教授认为欧债危机的症结还是在经济治理上。下面我们听听丁纯教授的看法。

    丁纯：我认为欧洲的经济治理有三个层面：第一个层面是以欧央行为核心的欧元的治理架构，也就是货币联盟的治理架构；第二个层面是与欧元紧密联系的财政领域的治理，以《稳定与增长公约》为核心；第三个层面是包括劳动力市场、产业结构等方面的更广阔的经济政策的协调和治理。现在出问题的主要是第一个层面。欧元从严格意义上说是个早产儿。欧洲已经有了货币联盟，但是相应的经济联盟的政策框架没有跟上。这种“一层半”的架构必然会产生问题。目前欧央行还不是真正意义上的中央银行。

    陈新：今天我们的四位嘉宾有不同的学术背景，有两位是从事世界经济研究的，另两位更侧重欧洲经济，蔡红教授还有法律专业的背景，下面我们听听蔡红教授对欧洲经济治理的看法。

    蔡红：看到“欧洲经济治理”这个说法，我首先想到它的语言是什么？“治理”这个词由来已久，在法律领域，“公司治理”也一直在谈，而“欧洲治理”这个概念也是早就有的，那么近期为什么对“欧洲经济治理”这个词反复谈论，它是一个新的概念吗？第二个问题是我们究竟是在什么样的语境之下谈论欧洲经济治理？是在欧盟的多级治理的语境中谈，还是在全球经济治理的语境之下谈，或者在欧债危机的语境之下谈？各个语境的侧重点不同。是不是没有债务危机，或者受债务危机过后，欧洲就不要经济治理了？实际上，我认为欧洲的一体化就是从经济治理开始起步的，早在《建立欧洲共同体条约》中就有共同体和成员国经济政策的协调的内容。《里斯本条约》中也明确将经济政策和就业政策协调作为欧盟的一项权能，并且确定了经济政策的广泛指导方针以及多边的监督机制。所以，我理解的欧洲经济治理是一个常态的概念。我同意丁纯教授刚才提到的三个层级的治理，目前欧洲经济治理的阶段性的重点，就是加强财政纪律。

    陈新：谢谢。目前嘉宾们对治理的讨论越来越深入。下面看看来自世界经济与政治研究所金融研究室的黄薇博士是否会给我们带来新的观点。

    黄薇：虽然我来自金融研究室，但是我的发言涉及的领域可能会有一些跨越。就欧债危机来看，欧洲经济治理可以分成五个方面：第一是必要的法律法规的建设，第二是金融领域的一些规则，包括金融监管，第三是对共有资源的安全保证，第四是宏观经济政策的调控与协调，第五是社会公平。这五块构成了比较完善的经济治理的内容。

    陈新：谈欧洲经济治理脱离不了一个很重要的因素，那就是欧盟是由不同的主权成员国组成的。目前，成员国的货币政策已让渡给超国家机构欧央行，但是财政政策依然分散。那么在欧债危机的推动下，欧盟能否改进货币政策统一、财政政策分散的状况，可能性有多大？下面听听各位嘉宾的看法。

    陈凤英：欧债危机的源头虽说是金融危机，但是最主要原因是欧元区制度设计的问题，其中货币与财政政策的不协调最为重要。也就是说欧洲在用一条腿走路，货币是统一的，财政是分散的。相比之下，无论是赤字占GDP比重，还是公债占GDP比重，美国的财政问题都更加严重。但是为什么美国还在安然地发展，国债融资成本只有2.99%？主要原因还是欧洲一条腿走路导致的不协调。我们可以把希腊比作美国的加州，加州的财政早就崩溃了，加州州长三年没有拿一分钱工资，但是加州还安然地在美国联邦里面。如果欧洲有一个类似于美国联邦的财政的话，希腊应该可以平安度过危机。因此，财政必须与货币配套。如果欧洲不下决心将财政统一，那么将永远跛脚走路。只有统一财政、统一货币，甚至要统一经济政策，统一政治，欧洲的前途才是光明的。

    陈新：也就是说，方向是向统一财政、或者说更加协调的财政政策努力。丁纯教授有什么看法？

    丁纯：的确，财政与货币的分离是欧元的一个很大的缺陷。我们回溯欧元诞生的理论渊源，如果是一个最优货币区的话，其最主要的前提条件是要素的自由流动。我前一段时间在欧洲开会也提到这一问题。实际上，相对于19世纪那一轮产品的全球化而言，这一轮的全球化是资本的全球化，目前尚未实现劳动力的全球化。

    对于欧元而言，财政与货币的分离的确导致欧元是跛脚的，而且是比较严重的跛脚，因为为了满足欧元这一早产儿的要求，实际上财政政策也被束缚了。《稳定与增长公约》中对财政赤字和政府债务的限制本身就是对财政政策的束缚。目前的问题是，虽然统一财政已成为共识，但是究竟在多大程度上、在多长时间内能使财政统一，或在某个层面上统一？尤其是考虑到成员国间经济上的结构差异，这一点更不好说。

    比如，过去若干年，德国劳动生产率增长快，但是其工资和社会福利增长很慢；希腊的情况正相反，使用欧元之后，希腊的工资和社会福利水平迅速向欧元区原有国家看齐，但是其劳动生产率几乎不增长。很不幸的一点是，通过这次危机我们可以看到，欧元区成员国间的经济不是在趋同，而是在分散，而这是欧元区解决财政统一问题的长期的最大障碍。也就是说，让欧元区财政在短期内实现统一是很困难的，目前是被危机逼着在走。除非世界经济的大背景出现整体好转，否则欧元区统一财政的努力也是不乐观的。

    如果但看政府债务的比重，希腊是150%，意大利是120%左右，与日本的200%相比并不是非常高，但是主要问题是它不是在一个完全的中央银行、完全的货币体制内来解决这个问题，这是一个很大的挑战。如果要统一财政，那么就要把最起码四种以上的不同的社会福利模式协调或统一起来。这意味着，财政的统一在可预见的将来几乎是不可能的。

    蔡红：欧元区的财政不统一这一结构性问题是不容置疑的。但是我想, 欧洲一体化的每次进步都是在协调共同体利益和协调成员国利益的妥协过程中实现的。如果没有这种妥协，就不会有欧元的诞生。对于财政能否统一的问题，对于欧元区来说，不仅财政政策有问题，货币政策也存在问题，比如说，欧洲中央银行的体系并不是一个真正意义上的中央银行，它的最后贷款人身份并没有通过条约确定下来。能否真正改革，取决于几个方面的要素：一个就是改革的意愿，二是改革的方向是否正确。最关键的问题是改革的时机有了，改革的条件是否成熟？

    我个人认为，加强财政纪律的条件的确是成熟了，但是财政统一和确立真正的央行地位的条件还不成熟。

    黄薇：我认为差异大很正常，也并不是一个决定性的因素。中国和美国作为一个国家，内部各地区之间差异也很大。对于欧洲一体化来说，我觉得有几件事情要做：第一是南欧与北欧国家之间的协调；第二是加强民众与政府之间的协调，目前来看这方面做得还不够。对于欧元区能否改进货币政策和财政政策，我认为还是取决于欧洲一体化的进程。对于一个独立的主权国家来说，财政与货币是一个相互协调、相互支持的关系，当政府债务达到一个水平之后，利率和汇率可以起到一定的协调作用，但是欧元区没有这个机制。

    另外，欧央行的机制和管理方式受到条约的限制比较僵硬。但是，我对于欧元区财政与货币改革的前景还是乐观的，危机为改革提供了契机。

    陈新：大家的发言有的已经涉及到后面要谈的问题，但是我还想就个别问题再重点讨论一下。其实，就经济治理来说，欧洲已经在危机的冲击下开始了一些步骤，前段通过了有关经济治理的六个方案。实际上，危机不断演变的过程加速了经济治理的步伐，即便如此，方案批准的过程依然是很漫长的。我想提的问题是，其实最先违背《稳定与增长公约》的不是南欧国家，而是法国和德国，但是当时并未启动惩罚机制。那么，新的升级版的《稳定与增长公约》能有效地执行吗？

    陈凤英：我们是第三方，看欧洲可能会更清楚一些。今天在场的西班牙大使对欧洲是比较乐观的，但是我认为病人已经在重症室了，需要抢救，而不是观察。这就需要加快对升级版《稳定与增长公约》的审批，要等17个国家议会一个个审批是来不及的。

    欧洲的政治特点是，选民绑架议会，议会绑架政府，如果这样慢慢审批下去，希腊就已经没救了。而欧央行的最后贷款人角色是最后一招棋，如果被逼到墙角，也必须用。既然是政治选择，欧盟就要做战略决定，而不是战术决策，也不能总是讨价还价。因此，我认为德国可能要做出让步，要作欧洲的领导就要做出样子来。但是，按照现在欧洲的速度，这种战略决策很困难，所以不排除病人在重症室里死亡的可能。

    陈新：丁纯教授多年从事德国问题的研究，现在我们听听他从德国角度对新的《稳定与增长公约》的看法？

    丁纯：根据汇丰的预测，如果欧元区垮台，德国第一年会损失35%的GDP，第二年会损失17%，这意味着大概7500-8000亿欧元的损失。另外，科尔与斯密特最近的文章都提到，目前的危机走向关乎到欧洲和平这个根本问题。另外，我们经常说 “too big to fail”，但是实际上，欧洲还有另外一个说法，希腊是“too small to fail”，希腊不会对欧元区造成根本性的损伤。

    我的观点是，国家是不会破产的。冰岛是人均25万美元的债务，超过希腊几十倍，但是我们没有看到冰岛破产。然而，问题的关键在于债务危机会否威胁到欧洲的银行体系，而银行体系出问题会直接影响到实体经济。德国为什么要救？是因为感觉到银行体系受到强烈的威胁。

    目前德国的私人金融机构承受着双重压力，既要资产减记，又要夯实资本金。一旦微观金融体系崩溃，欧洲经济会彻底陷入混乱与衰退，而且美国和新兴经济体也逃不掉。我相信，如果真的到了决定性时刻，德国会做出相关的让步。欧央行几乎是严格依照德国央行模式建立和执行政策的，但是问题在于，是不是其他成员国都能够向德国版看齐。如果欧元真的面对要垮台的危机，相信欧央行会被逼着一步步走向全能中央银行的角色，但是要求其他的相关配套政策能跟上，否则会很糟糕。

    陈新：丁纯教授谈到欧央行的模板是德国央行，但是我们也知道，在《稳约》的实施过程中，德国也是最先违约的成员国之一，当时未启动惩罚机制，所以，现在南欧国家感到不平衡。这就涉及到新的《稳约》能否真正严格执行，我们现在听听蔡红教授从法律上的解读。

    蔡红：南欧国家的不平衡是可以理解的。但是从一个法律文件生效的角度看，是不涉及既往的。

    黄薇：就《稳定与增长公约》来看，“增长”还可以，但是“稳定”很糟糕，发展到今天的债务危机，都是不稳定的表现。德国和法国应该意识到，约束自己也是在约束他人。但是，应该看到的是，欧洲一体化一直在推进，并未出现大的间断。

    陈新：对于欧洲经济治理的改革前景，大家对大的方向的认识是一致的，即财政统一。但是，目前的情况看，欧洲更加强调的是财政协调而非一步到位的财政统一。现在随着危机愈演愈烈，一些根本性改革似乎也开始提出。例如在10月26日的欧盟峰会上，默克尔提出修改《里斯本条约》。对于欧洲在财政协调与统一上是“一大步”还是“几小步”，想听听各位专家有何看法？

    陈凤英：我从欧洲议会政党对话刚刚回来。现在的世界变化非常快，所以欧洲也必须要快。我认为欧洲要大步走，创新走，否则可能被世界淘汰。如果还是原来的缓慢步伐，可能在决策过程中亚太这一块就发生变化了，来不及了。从政策角度看，应该以财政政策为主，而不是以货币目标为主。刚才有人讲到爱尔兰是个榜样，但是爱尔兰去年的财政赤字是27.3%。因此，似乎可以在财政上放松些，用于刺激经济。稳健时期是以货币政策为主，现在危机时期应该以财政刺激为主，解决发展的问题，而后才能解决财政问题。美国就是赤字财政。对于危机国家，我主张在财政上应该放宽一点儿才行。

    陈新：目前对于南欧国家的紧缩要求也是以德国之前的实践为蓝本的。那么对于是否要采取一刀切的紧缩财政的做法？是否可能通过适当放宽对北欧国家的财政要求来刺激经济增长，从而带动南欧？想听听丁纯教授的看法。

    丁纯：一个比较明确的问题是，只有增长才是走出危机的根本途径，这在国际上已有共识。但是如何实现增长，财政刺激的办法也会有问题的。如果继续放开希腊这些国家的财政支出，在道义上是说不过去的，只能是在这些国家实在无法偿债时让步，而不是放松财政。

    欧洲很强调多样性之下的统一性，这是拖住它的协调的一个大问题。危机一开始时就有这个问题，如果能筑上一条防火隔离带，危机就能尽早解决，但是欧元区的机制本身要求它必须亦步亦趋地小步走。例如，如果可以发行欧洲共同债券的话，是可以平复市场情绪的，但是恰恰是欧元区的机制本身导致它不能这么做。

    从德国2012年的预算上看，基本没有紧缩，还是照顾到了增长的需要。现在欧元区做的很多事情，包括现在的EFSF，都是在补课，在创立时就应该有，但是当时怕有道德风险。现在的金融危机和债务危机直接促动了这方面的补课的努力。欧元区的问题类似于当时的布雷顿森林体系，设计本身就有缺陷，如果这种“一层半”体系走到一半了还不切实改革是很危险的，而且持续时间长的话，黯淡的预期加上紧缩财政更加不利于经济增长。

    陈凤英：我补充一句，我认为所有拯救措施都应该缩容而不是扩容，坏孩子应该出去，否则欧洲会越拯救越坏。“断指”总比“断臂”和“分体”好。

    蔡红：关于“几小步”还是“一大步”的问题。一开始我认为还是应该小步走，但是随着危机愈演愈烈，市场对于欧洲的零星改革已经没有信心和耐心。关键问题是，如果必须走“一大步”，欧洲有没有准备好？欧洲的政治领导人有没有魄力和决心来走一大步？

    陈新：目前范龙佩已经成立了一个小组在讨论修改《里斯本条约》的可能性，昨天巴罗佐委员会也提出了发行欧元区共同债券的三种选择，从这些迹象上看，欧洲人还是有可能向一大步方向上走的。

    黄薇：我本人对欧洲还是有信心的。其实，最近两年欧洲在一体化方面还是有进展的，比如在金融监管方面，成立了一会三局。我认为欧盟的改革不是步伐大小的问题，而是改革是否能触及本质？能否让经济体制灵活一些？如果深层次的问题能解决，其他的也就解决了。

    布雷格拉特：对于欧元区来说，目前的主要任务是财政政策协调，这也是不可避免的。其他经济政策领域也需要协调，同时也需要更紧密的政治一体化。南欧国家需要做好自己的功课，财政紧缩是必须的，其他顺差国也应该增加内部消费。现在欧元区和欧盟成员国之间的经济联系已非常紧密，所以危机不可避免地会传染。我们将尽最大可能避免欧元崩溃，因为其政治与社会成本是无法承受的。

    财政统一在欧洲是个大问题，但是目前财政协调是当务之急。关于财政紧缩，虽然是必要的，但是也不能为降温而让发烧病人死去，过于紧缩也是会有问题的。另外，对于眼前的这场危机，欧洲领导人似乎有点儿缺乏远见。在2007年雷曼兄弟破产之前，贵国的温家宝总理就预见到了爆发危机的可能性，是很有远见的。

    黄薇：过于严苛的财政紧缩对欧洲经济是非常不利的。另外，欧洲债务危机不仅仅是一个经济问题，也是政治危机和社会危机，我们看到欧洲已经开始出现一些不稳定的现象。

    陈新：关于政治一体化今天我们没时间讨论了。实际上，从各种理论分析来看，欧元问世不具备充分的经济条件，因此欧元的问世有很大的政治因素的影响。现在欧洲人自己也说，欧元不是一个经济货币，而是一个政治货币。现在还有一个问题，就是关于欧央行控制通货膨胀的宗旨。欧央行从去年5月开始，一直在不断从二级市场购买债券，至今已达到2000亿的水平。同时10月底的欧盟峰会推出了EFSF的扩容方案，但是目前极大受阻。第一个方案是杠杆化，因各方不太认可而无法实行，第二个方案是为成员国发债提供部分担保的方式（仅有15-20%）也无法提振市场信心。在危机继续蔓延的情况下，很大的可能性是欧央行继续购买危机国债券，这也带来了大家普遍关心的另一个问题，也就是欧央行是否会成为最后贷款人？请各位嘉宾用简短的几句话表达观点。

    陈凤英：我的观点已经比较明确的，欧洲现在无论实施哪一套方案，都可能是过渡性方案。最后欧央行必须成为最后贷款人，只有这样才有可能使人们对欧洲的信心上升，使国债融资成本降下来。政治货币需要政治抉择。

    丁纯：我同意这个观点，也就是欧央行会被迫成为最后贷款人。

    蔡红：我想这个问题是个技术问题、是个法律问题、也是个德国问题。技术问题指的是央行的职能问题，法律问题指的是要修改条约，德国问题指的是德国是否还会继续为他国买单。

    黄薇：如果欧洲一体化要继续向前走的话，欧央行必须要承担最后贷款人的角色，否则无法稳定市场。

    布雷格拉特：如果需要欧央行做最后贷款人的话，必须修改欧盟条约，这将是个比较漫长的过程。实际上，虽然没有被授权，但是欧央行已经在购买危机国家的债券，但是，欧央行在购买债券上还可以坚持多久也是个问题。危机的根本解决途径在于拉动经济增长和刺激竞争力，对于这一点，里斯本战略给出了解决方案，其中很重要的内容是增加研发支出。除了央行作最后贷款人之外，还有发行欧元区共同债券的方式，无论如何，欧洲政治家们的底线是不会让欧元崩溃。

    陈新：下面请听众提问或评论。

    西班牙公使阿里亚斯·贡萨雷斯：我有几句评论，欧盟还不是一个联邦，也不是邦联，如果要改变欧央行的运行规则，那么就必须修改条约，而这里面有大量的政治博弈，每一个成员国都有自己的利益，这需要两到三年的时间。欧央行不是美联储，美联储可以无限制地印钞票，欧央行有非常严格的货币政策目标。欧央行改革面临着很强大的政治制约因素。

    陈新：由于时间关系，我们到此结束。感谢大家的积极参与。

(孙彦红整理,未经讨论者本人审阅)