深度讨论：欧洲债务危机与德国政治
主持人：刘立群，北京外国语大学教授
发言人：郑春荣，同济大学德国问题研究所副所长
程卫东：欧洲所欧盟法研究室主任
刘立群：欢迎大家参加本次论坛的第三单元的讨论。这一单元的讨论题是欧洲债务危机与德国政治。在讨论以前，我先提出以下几个问题：民主与民粹的区别？此次危机，德国出手是否过晚，以至于市场信心受挫？欧元区局势发展前景负面的可能性？欧元贬值的可能性？此次危机中，评级公司的表现如何？欧洲国家早就清楚2012年为希腊意大利等国的偿债高峰期，为何却一直无警觉和准备？国家破产如何理解？下面我们欢迎同济大学德国问题研究所副所长郑春荣发言。
郑春荣：感
一．研究框架
欧债危机如果没有德国的支持，或者违背德国的意愿，将不可能解决，故德国被推上风口浪尖；但是德国主观上并没有做好准备，积极寻求解决问题的办法，外界亦对其危机中的外交政策与欧洲政策颇有微词，故欧债危机亦是德国的危机。
德国的外交政策与欧洲政策，一方面在国际层面受到与其他欧洲伙伴国家博弈的影响；另一方面亦受到其内政因素的制约。德国政治的否决点相当多，比如联合政府内部的矛盾、议会和参议会的牵制、其他利益集团如工会和雇主联合会的诉求、以及媒体和民众的舆论等。寻求不同利益诉求间的“赢集（win-set）”，是影响联合政府行动能力的关键因素。此外，德国的联邦宪法法院地位独立，并且在以往的判决中对欧洲一体化进程设定了许多限制条件，对德国的欧洲政策也有极大影响。由于内政因素的制约，虽然各方希望德国在欧债危机中发挥积极作用，但事实上德国是跛脚巨人。
二．德国在欧债危机中的具体表现及其原因
起初，德国在救助希腊问题上比较沉默，认为这首先是希腊自己的事情，并不情愿施以援手。当时的民意普遍认为希腊人懒惰，腐败和不负责任，媒体的报道也是一边倒；德国民众同时认为，德国几年前进行改革（比如《2010议程》），包括改革劳动力市场，削减福利，实现了经济的相对良性发展，为什么要为希腊人的不负责任买单，默克尔政府的立场迎合了此种民意，得到民众欢迎。而德国此种政策背后的原因有三点， 第一．谈判策略上的原因，试图尽可能对希腊政府施加压力，督促其推行改革措施。第二．德国内部的民意压力，民调显示百分之七八十民众反对提供救助，特别是CDU和FDP考虑到2010年5月9号北威州的州议会选举，不敢承担在欧洲政策问题上触动选民神经的风险。第三．担心触犯宪法，《里斯本条约》第125条不纾困条款以及德国联邦宪法法院对《里斯本条约》的判决中都明确规定，不能自动为其他国家的债务承担责任。
随着希腊危机和欧元危机进一步的恶化，德国利用自身力量，在某种程度可以理解为单边行动，基于维护自己利益，特别是经济利益，让其他国家遵守德国规则，效仿德国模式。比如在德国要求下，给与希腊救助被视为最后手段，并且须按照市场原则进行贷款；同时亦要求IMF与私人债权人参与救助行动即银行减记等。虽然很多学者认为，德法轴心意义重大，很多决策都是由默克尔与萨科奇共同商议决定，但是我们可以看到德法轴心的一个变化，在历史上，德国和法国是一种“不对称下的对称”，即德国经济强大，而政治军事弱小，而法国经济弱小，而政治军事强大，如此形成一种平衡。但是，此次欧债危机让我们观察到这种平衡的变化，即重心朝着德国的方向在推移，以前是法德轴心，现在更多可称为德法轴心。比如说德国同意扩大欧元的救助基金，但是不同意法国提出的利用欧洲央行去救助，没有德国的首肯，法国无法实现自己的诉求；与此相对的是，法国人最初不同意私人债权人参与到银行减记中，而在德国的坚持下最后却只能屈从。
另外还观察一个现象，德国在欧债危机中希望IMF参与，而不是在经货联盟内部解决问题，主要是因为德国政府对经货联盟的制度安排缺乏信任，不认为此制度安排能保障德国的经济利益，故需要在欧盟条约之外寻找解决机制。这反映出德国希冀更好的控制整个决策过程。
三．德国民众在欧债危机中的态度
德国的民调显示，起初，多数德国人反对救助希腊；后来又反对扩大对希腊的救助；后 后又反对对希腊债务进行减记。默克尔在危机初始阶段，迎合国内民意，对危机反应迟缓，对于是否救助犹豫不决，多数民众表示满意；欧债危机进一步恶化后，多数民众曾有一度对其表现有所怀疑；但是2011年10月峰会，默克尔提出加强欧盟财政与经济政策的协调，民意又恢复到满意的程度。 民调显示，不仅仅多数德国人对于欧元的印象负面，而且有一部分政治精英也有同样观感。默克尔虽然意识到，德国作为出口大国，从欧元区中获益颇多，并且德国银行亦被深入整合进欧元区，但是出于谈判策略的考虑，在公开场合却很少这样提。此外，德国工会方面也批评政府没有与民众进行良好的沟通，导致民众无法认识到欧元的重要性，推行相关政策阻力颇大。
四．德国政党在欧债危机中的立场
欧债危机爆发后，欧元稳定已成为德国民众首要关注的议题，远远领先于失业、经济状况、教育与养老金等议题，这也影响到德国不同政党在欧债危机中的立场。 首先是主要执政党基民盟（CDU），虽然默克尔仍然非常强势，无人替代，但是党内存在不同意见，比如在扩大欧元救助机制的表决中，两次都是勉强获得多数票。基民盟的立场是不希望希腊破产，拒绝把希腊踢出欧元区，基于宪法的规定反对引入欧元债券。但是这个立场受到党内人士的批评，比如前总理科尔就认为基民盟在欧洲政策上没有一个总的战略和方向。11月份，基民盟党代会决议，提出要修改欧盟条约，主要内容是加大对违反欧元稳定标准的惩罚，负债国家可以在不退出欧盟的前提下退出欧元区，欧洲法院可对《稳定公约》的违反情况作出裁决，在欧盟委员会设立专门负责财政稳定和节约的委员，负责对破产国家进行重组。 作为执政党之一的基社盟（CSU），其战略表现为双轨特征，即一方面追随默克尔政府的路线；而另一方面又和执政党基民盟保持距离，在坚持欧元的同时加强惩罚措施，引入自动的惩罚机制，同时反对欧元救助伞的扩大，并要求将负债国家排除出欧元区，反对引入欧元债券，对默克尔政府提议的条约修改也持怀疑态度，尽管其也重视经济与财政政策的协调。 另一个执政党自民党（FDP），其本身处于危机之中，在2011年联邦州议会选举中，自民党在五个州没能进入州议会。新的党主席把欧洲政策作为突出自民党形象的机会和手段，散布疑欧和反欧言论。一个巨大的危险因素是，自民党高层迫于党内疑欧人士的压力，将在11月7号到12月中旬针对ESM举行全党公决，公决结果会对党的领导层有约束力，这让局势发展凭添了许多变数。此外，自民党也拒绝欧元债券，要求引入自动的惩罚机制。 社民党（SPD）和绿党都赞同欧元救助伞的扩大，但是社民党同意引入有限范围的欧元债券，而绿党则完全同意引入欧元债券，并最好能将来设立欧洲货币基金组织。左翼党则反对扩大欧元救助伞，要求引入欧盟范围的富人财产税。 通过以上分析我们可以看到，基社盟和自民党是执政联盟中欧洲政策的干扰因素，尤其是处于危机中的自民党，其疑欧反欧倾向是对执政联盟的考验，同时欧盟委员会的欧元债券对于联邦政府来讲也是棘手议题。
五．个人的思考与结论
默克尔政府的拖延战术可能增加救助的成本，这也是欧洲伙伴的主要批评之一。默克尔 政府缺乏整体的战略，主要原因是受到国内政治的牵制，按哈伯马斯的说法，默克尔是受民意调查结果驱动的机会主义。并且我们从其他例子中也可以观察到，德国的外交政策与欧洲政策日益以本国利益，尤其是经济利益为中心进行算计，即内政回归了德国的外交政策，但欧洲的一体化不仅仅是经济的工程，更是政治的工程。所以出现了一个悖论，德国作为正常国家的悖论，从历史上看，因为德国不正常，所以欧洲一体化是正常的；但是德国统一后回归正常，欧洲一体化则陷入危机。故有学者提出：德国是否应该继续充当一个善意霸权，即良性和善意得主动展现自己的领导力。
刘立群：感
程卫东：谢谢。我想谈谈欧洲债务危机与德国宪法法院的判决。这个发言题目有两个方面的含义，第一个含义，德国宪法法院在德国是一个很重要的政治力量，一般来说，宪法法院不介入政治性事项，但是，德国等国家近年来的发展趋势却是宪法法院或者最高法院越来越多的介入政治性事项，这对传统的三权分立的宪政原则来说是个转变，从《马约》以来，德国宪法法院多次卷入一些重大的政治事项；第二个含义，欧债危机不仅是经济政治问题，同样还是法律问题，所以可以理解，为什么不能像很多学者建议的那样采取及时有效的应对手段，因为有许多法律的限制，不仅仅在欧盟层面，同样在国家层面。
去年5月份以来，德国国内一些团体，提起了多起这样的诉讼，认为欧洲的救助方案违反了德国宪法。德国联邦宪法法院
在德国为什么会提出这样的诉讼？德国宪法法院的判决与两个背景因素有关，第一，欧洲一体化进程中一直没有解决欧盟法与成员国宪法的关系问题，在经济一体化过程这个问题并不突出，被掩盖了，但在《马约》后，随着欧洲政治一体化的深入，导致成员不断修改宪法。虽然德国宪法并没有否决《马约》和阻止政治一体化进程，但是德国宪法法院保留了对德国人基本权力的最后审判权，也就是说在涉及基本权力方面，德国宪法有优先权。第二，个人对于货币稳定没有诉讼权，这是政府和立法机构的权限。在《里约》案的判决中，德国宪法法院的判决表明，欧洲的民主不是代议制民主，而是一种人民间的民主。在此次诉讼案中，德国的一些团体之所以能提起诉讼，并不是法律本身违宪，而是基于其选举权，认为救助机制，或者说《金融稳定机制法》等法案的通过时，议会的权力没有得到充分的尊重，以及在EFSF通过以后，联邦议会对于这些财政基金的支出没有进一步的控制权，认为违反了据选举的议会参与的权利和民主原则。这是德国联邦宪法法院受理个人诉讼的特殊机制，只要个人认为，任何政府措施和法律法令违反了他们的基本权力，可向宪法法院提起诉讼。这个机制被反对欧洲一体化措施的人士所利用，来表达和实现其诉求。
德国宪法法院虽然从来没有公开发对欧洲一体化，并且在重大议题上都表现出支持欧洲一体化，但是这个案例却也显示出德国宪法法院的谨慎态度，即不能让欧洲一体化走得过快，基于这样的背景，这样的案件绝对不会是孤立的。只要欧洲的基本条约与德国宪法的关系没有理清，只要欧洲内部有不同的声音，只要这个危机不解决，有可能在将来会引发更多针对救助机制的诉讼，这需要很长的时间。比如11月份，德国为平衡救助行动的效率与民主原则，提议建立九人快速小组来执行救助机制，而不是通过预算委员会和议会这样的完整却缓慢程序，但是被联邦宪法法院叫停，而须审查其是否违反了议会民主的基本原则。
发起诉讼的是几个著名的团体，特别是几位著名的教授，
这个判决符合多数人的期望，一方面默克尔政府可以实施其计划，另一方面也制约联邦 政府无限制地参与到救助中。第一，澄清了债务危机中法律与民主对德国政府的制约；第二，对未来的救助机制提供了参考标准；第三，强调了德国在债务上不承担连带担保责任；第四，表明了如果要对《里斯本条约》进行修订的话，可能在德国会举行全民公决，所以问题将长期存在。
宪法法院的判决表明，在目前的形势下，需要进一步加强政治上的一体化，而不是纯粹的经济一体化，这样可能引发德国以及欧洲其他国家的全民公决。而且，虽然德国不能无限制参加救助机制，但是如果德国能够对其他国家的财政有更大发言权，德国可以考虑加大救助。也就是说欧洲国家通过向德国交权的方式来换取德国的资金，德国在欧洲一体化中的份量会逐渐增大。
刘立群：感谢程卫东研究员。我同意他的以下观点：欧洲国家法律至上，程序至上，法律是把双刃剑，主权是在国家与欧盟层面的流动。下面我们进入提问阶段。先请各位把问题提出来。
听众1提问：德国没有全民公决传统，在何种情况下会出现全民公决？
听众2提问：欧元债券出现的法律条件是什么？
听众3提问：
郑春荣：不同政党对于欧元债券有不同立场，涉及到德国宪法和《里斯本条约》。在联邦层面不存在全民公决，但是在联邦州及其以下层级经常通过直接民主的方式来作出决议。这有历史上的原因，担心民主异化为民粹。引入欧元债券存在全民公决和修宪的可能，个人觉得可能更多是修宪。德国政府通过拖延对希腊政府改革施加外部压力，也考虑到国内的民意；我们回过头来看德国在危机中的表现，可以发现，德国人首先希望定下规矩和游戏规则；只要其能掌控规则，并且按照规则行事，德国就会出手救助，这是一种谈判的技巧。
（胡琨 记录，未经发言人审阅）