深度讨论：英国为什么拒绝修改欧盟条约
2011年12月20日
刘绯（中国欧洲学会英国研究分会副会长）： 在2011年12月8-9日召开的欧盟峰会上，英国首相卡梅伦以“保护英国国家利益”为由，拒绝同意欧盟修改条约，因此，其他26个成员国将不得不在欧盟条约框架之外，以政府间协定的形式，签署新的财政协定。英国此举不仅在英国、在欧洲，而且在全世界范围内引起了强烈反响。在欧洲目前正处于债务危机的关键时刻，英国为什么会做出这样的举动，其深层原因何在？英国此举将对欧债危机、欧元的前景以及欧洲一体化本身的未来进程产生什么样的影响？这些问题都值得我们关注。欧洲学会英国分会今天邀请大家来讨论这些问题。首先我们请英国驻华使馆的2位朋友谈谈他们的看法。
岳德伟博士（Davis Ellis，英国驻华使馆政务参赞）：英国拒绝修改条约主要有三方面的原因。第一，英国对欧洲一体化未来发展方向以及欧盟体制的看法与德法等国家不同。英国需要的是一个多元化的欧盟，不支持统一的联邦政治体制。第二，英国与法德等国在经济政策和市场化问题上的观点有差异。英国坚持实行经济自由主义，维护单一市场，反对保护主义。第三，英国有国内政治方面的原因和国内利益的考虑。尽管英国各政党之间在某些政策细节上存在着差异，但英国政党和民众均普遍支持英国政府的做法。高远博士（Ewan Smith，英国驻华使馆一秘）：绝不能仅凭这一件事就认为英国和欧盟的关系将发生改变。特别是，媒体热炒的关于英国退出欧盟的观点，这是根本不可能的，没有任何依据。爱尔兰第一次全民公投否决《里斯本条约》时，体也认为爱尔兰与欧盟的关系将完全改变，但后来的事实证明并非如此。特别是，目前的英德关系仍然良好，仍然是欧盟内的合作伙伴，因此，此次事件既不会削弱英国在欧洲的地位，也不会改变英国与欧盟的关系。此外，关于“双速欧洲”问题，在欧洲一体化的历史上从来就没有出现过“一个速度”的欧盟，欧盟一直就是个多速度的组织。而且，只要有多元化的成员，就会有多元化的欧洲。
赵晨（欧洲所政治室副主任）：我总体上同意岳德伟博士的观点，但在某些问题上有补充或不同的看法。
首先，在理念方面，英国除了在欧盟体制与欧洲一体化的未来发展方向方面与其他欧洲国家存在着分歧以外，在如何解决债务危机问题上的思路也与其他国家不同。另外，还有主权方面的考虑，特别是，如果将预算赤字不得超过GDP的3%这一标准写入宪法，可能是对英国国家主权的一种很大的触动，因此是不可接受的。 第二，对于国家利益、特别是金融业利益的考虑，也许是导致英国拒绝修改条约的更直接原因。英国是欧洲的金融中心，伦敦城在部分领域的金融业务占到了欧洲市场的90%，因此金融税对英国的利益而言是不可接受的。 第三，关于英国的党派政治。保守党整体是疑欧的，对拒绝修约持支持态度，且在内部给卡梅伦施加了很大压力。工党的态度模糊，虽然对卡梅伦持批评态度，但对欧债问题没有提出自己的解决方案。就自由民主党而言，他们是支持欧洲的，但问题是如果他们为此就拆散与保守党的联盟，则存在着很大的风险，因为工党态度并不明确。 我大体同意高远博士关于英国和欧洲关系的定位。英国与欧盟关系没有改变，但是局部上还是有变化之处。之所以说其大体上没有改变，是因为在一体化历史上，英国对社会宪章、基本权利宪章等很多问题都与欧洲大陆处在不同轨道上。若从这个角度来看，这次英国单独站出来是很正常的。 但为什么认为此次英国表态造成的影响很严重呢？这是因为，目前欧洲处在债务危机的关键时刻，正如温家宝总理所说，当前“信心比黄金和货币更重要”，如果英国与欧洲大陆国家保持团结，会给市场很大的信心，有利于对抗投机资本。英国这个时点显现出自己与法德等其他欧洲国家的分歧，会对市场稳固造成极大的负面影响，不利于欧洲和世界经济的复苏。此外，英国拒绝向EFSF和IMF提供新的救援资金，这些都表明，英国对解决欧债危机没有信心。 岳德伟：在财政援助问题上，英国已经向EFSF提供了30亿英镑。因为根据议会的立法，英国的援助在法律上是受限制的，最多只能提供40亿英镑。 田德文（英国研究分会秘书长、欧洲所社会文化室主任）：我对英国拒绝修改里斯本条约一直有三个疑问。 首先，英国拒绝的直接理由是不符合英国国家利益的。难道拒绝修改条约就符合英国的国家利益了吗？ 第二，以此为标志，英国最初选择不加入申根协定、不加入欧元，现在又选择拒绝财政协议，这是否意味着英国退出了欧盟核心？ 第三，英国这种留在26国之外的立场能坚持多久？就第一个问题，即是否符合英国国家利益问题来看，英国主要是认为两个方面与英国主权观念不符，即托宾税和加强财政纪律与财政一体化。 但是，英国在经济上高度依赖欧洲，特别是银行业和对外贸易。如果英国和欧盟的财政与金融政策不兼容，也许对英国非常不利。因此，在关于国家利益的前景并不是非常明确的情况下，英国仍坚持拒绝修约，可能有更深层次的原因，即对欧洲一体化的不同理解。例如，法德更倾向于向联邦制发展，而英国对此持不同观点。其实，即使在法国和德国，疑欧情绪也很强烈。 那么，目前德法两国政府推进欧洲一体化不断深化的这种态势是否有争夺领导权的意味呢？再如，在欧盟讨论财政协议的过程中，本来还有其他4个国家也持反对意见，但最后只有英国更敢于把疑虑表现出来，其它国家的疑虑也许不亚于英国，但是不敢表达。因此有必要探讨这背后的原因是什么。 另外，我们也有必要重新审视欧洲一体化进程。可以说，欧洲一体化最初确定的目标已实现，法德和解，愿意维系永久和平。但是，欧债危机似乎已经表明，一体化程度还不够，其解决办法就是实现财政一体化。但若有了高度管制的财政政策，欧洲就将无疑向联邦方向迈出一大步。德国应该是这一进程中的主导国家。虽然法国表现得非常积极，但可以看出，德国在推动欧洲一体化的过程中起到了主导作用。 在欧债危机的解决过程中，欧盟明显要看德国的脸色，几个关键性的决策，都是德国议会先通过决议，欧盟几乎照单全收。那么，在这种情况下，是不是可以认为，英国至少做出了一种姿态，表明在欧盟内部存在着与德国不同的态度？ 英国坚持不加入的态度能坚持多久？如果英国的确是出于国家利益的考虑，那么这是可以谈的，可以互相做出妥协。但如果是对一体化的发展方向存在歧义，那就是不可改变的。 如果是后者，既然退出欧盟是不可能的，那么，一个日益孤立的英国，将在欧盟中扮演什么样的角色？因为从目前来看，在“默科奇”主导下的欧盟，至少在欧洲以外的人看来，英国事实上已经退出了欧盟决策的核心圈子。最后，从国内政治的角度来看，虽然自由民主党表示支持卡梅伦，但也有媒体爆料了不同的事实。而工党则明确表达了不同观点，认为如果英国离开欧盟核心，它就不能对欧洲施加影响。 英国要怎样才能在保留不同意见的同时与德法积极合作？英国如何发挥其影响的作用？毫无疑问，这些问题需要高度的政治智慧来解决，目前英国政府确实面临着非常艰难的选择。 崔洪建（中国国际问题研究所欧洲研究部主任）：我同意赵晨博士的观点。尽管从长期来看，英国拒绝修改条约不是太出人意料，但在目前的欧债危机背景下，英国的拒绝加重了欧洲的不确定性，导致各方政策博弈更加困难。此外还向市场传达一个负面信息，因此英国此次扮演了不确定的因素。 如何界定国家利益？特别是，正如工党领袖米利班德指出的，虽然卡梅伦提出他的行动符合英国金融业的利益，但是在就业、贸易等方面，这样做是否也是英国的国家利益？因此，如何界定国家利益、以及谁来界定国家利益，是一个很大的问题。 从2011年3月开始，英国处于一个相对动荡时期，例如8月的骚乱事件，最近的200万人罢工事件，等等，再加上联合政府上台至今支持率一直处于较低水平，因此，卡梅伦希望借助外交领域的表态增加国内的支持率。这也符合我们对欧洲民主政治的看法，即在国内失分的时候一定要从国际上捞分。 该事件引发了如何平衡地区政治与国内政治的问题。包括德国和法国在内的所有欧洲国家事实上都面临着这个问题，面临着国内民众反对救助的压力。对于英国与欧洲关系以及欧盟的未来而言，拒绝修约从短期看可能对英国有利，但从长期而言对英国不是好事，有可能成为英国与欧洲大陆“渐行渐远”的起点。 此外，尽管短期内英欧关系不会发生变化，但是，如果英国长期不能与法德进行更好的沟通，则可能会造成比较严重的问题。今后，即便英国能够通过与法国的防务关系保持与欧洲的关系，甚或像某些保守党议员提议的那样，英国只将其与欧洲的关系限定于贸易关系，那么，我们仍然很难认为英国仍然是欧盟的重要角色。欧盟会不会变成“26+1”的格局？或者，发展成为“23+4”，或者是其他的格局，这将对欧盟意味着什么？对欧元的前景意味着什么？如果欧盟利益受损，对英国可能也意味着损失。 最后，从表面上看，英国和欧陆国家的矛盾是“自由贸易”和“联邦主义”之间的分歧，其实后面还是利益和发展模式之争。金融及其他服务业占英国GDP的很大比重，这和注重实体经济的“德国模式”有利益分歧，将来欧洲经济整合的方向会不会是以德国模式为主导？应该是观察今后英国与欧盟关系的一个层面。 赵怀普（外交学院教授）：我提出以下四个方面的问题。 第一，英国在欧盟内的主要利益到底是什么？它认为，单一市场恐怕是英国在欧盟内更重要、更直接的利益，超过政治方面的利益。但现在的问题是，要使单一市场继续给英国带来利益，就需要稳定欧元。从某种意义上讲，欧元的稳定有一种内在逻辑，就是稳定单一市场，使单一市场这样一种机制的作用能够得到发挥。英国不太看好欧元，也不准备在救助欧元方面采取更大措施，但这有可能不利于单一市场稳定，也不利于英国自己。 第二，从英国外交的角度看，它认为这是21世纪英国对欧外交的又一次“光荣孤立”。但现在的形势与19世纪不同，当时英国是一种主动的选择，这次是一种被动、不得已的“孤立”。从得失角度来讲，看不到有什么“得”。英国的拒绝并没能阻止欧盟继续前进，而且，从目前情况来看，其他国家都表现出了参加的兴趣。 第三，关于欧盟内部英法德三个大国的互动关系，我认为，萨科齐上台以来，曾有意识加强了与英国的互动，因为法国也感受到了德国力量的崛起，希望通过增加与英国的互动来平衡德国在欧盟内日益上升的力量。因此，应该说英法合作有了一些比较好的基础，或者说，至少英国有了影响欧盟向朝着有利于自己的方向发展的机会。但这次事件又让人们看到法德之间再次联手。因此，从三大国的关系这一角度来看，拒绝修约对英国利益也没什么帮助，反而促使了德国和法国至少在欧元区范围内的关系更近，并且自己把自己排除在外。至少就目前的情况看，并没有看到英国在该问题上获得多大的益处。相反，欧洲则仍在进一步发展，进一步强化。 第四，从上面几点来看，可以认为英国外交现在到了需要有根本性反思的时候。英国的举措至少在外交上表现出一种战略上的被动，英国此次是一次“赌博”，且赌赢的可能性不大。从历史经验来看，欧洲经历过那么多危机，但都没能从根本上扭转一体化的趋势，没能导致欧元和一体化解体。因此，从长远的维护英国在欧洲的地位而言，这样的政策蕴藏着非常大的危险。 邢骅（中国国际问题研究所研究员）：从历史进程上看，英国与欧盟的关系具有特别的复杂性和可变性，有可调整余地。例如，英国在最初参加一体化之前，就经历了一段非常不平凡、非常艰难的道路，此后又多次在其他关系一体化的重要问题上与其他成员国有过争论。因此，尽管在目前欧元区财政稳定受到最大威胁的时候，英国的举措可能产生非常巨大的影响，但现在尚无法下结论说英国和欧盟的关系将系统性地被孤立。英国仍将继续在欧盟保持一定的地位，甚至是重要影响。尽管英国国内存在着怀疑派，但最终态度仍将取决于英国的国家利益。另外，只有欧盟自身做得更好，才能证明英国做错了。 孙晓青（中国现代国际关系研究院研究员）：作为德国问题研究学者，我认为，英国的立场可以理解。特别是由于长期以来，德国是欧元的最大受益者，而它的长期受益加重了欧债危机的程度，加重了危机解决的难度。德国坚持实行的政策在很大程度上导致了欧洲国家之间的经济失衡。例如，德国注重商品生产和出口，而英国大力发展服务贸易，特别是其中的金融业是国民经济强项，占GDP的比例高于德国，这次修改条约可能使英国感到自己受到限制。 德国过于追求贸易赢余，德国的经济政策加重了各国经济失衡这样一种后果。德国主张的修改条约是着眼长期改革的措施。但仅靠修改条约，或者东拼西补的救助，而不解决失衡问题，是解决不了眼下欧洲的债务问题的。此外，德国在处理欧洲利益和德国利益时，也没有能够将两者更好地协调起来，仍然是将本国利益看得更重些。 如果欧盟成员国感到自己的利益比单个国家单打独斗更能得到保护，是会支持一体化措施的。这段时间，德国在处理欧债问题上同其它国家也有矛盾，在某种程度上讲，德国对欧债的政策已成为德国对欧盟国家的外交政策。 赵柯（社科院研究生院欧洲研究系博士生）：从德国在解决欧债危机的主导地位这一角度看，我认为，当初欧元是按照德国的思路创设的，所谓财政联盟也基本上也是德国在起主导作用。德国的立场很明显，可以出钱，也可以提供信用，但也提出了自己的要价，即修改条约，或者说，先制定规则，所有成员国政府的支出、收入都由德国说了算，也就是说，将来所有成员国任何财政上的问题德国人都有发言权。但是，如果其他国家对一个国家的财政拥有发言权，这意味着什么？这就意味着德国人可以一步步发展财政联盟。如果这种趋势持续下去，则会出现德国主导色彩越来越浓的情况，但这正是英国不愿意看到的，也正是英国拒绝修改条约的原因所在。 程卫东（欧洲所欧盟法研究室主任）：我主要是从法律的角度探讨英国拒绝修改条约可能产生的影响。协定的签署和批准应该不成问题，因为不需要所有26个成员国的批准，而是只需要9个成员国批准即可生效，而欧盟成员国中，根据国内宪法要求需要通过全民公决批准的，只有爱尔兰和丹麦。在目前阶段，欧洲需要出台能够稳定信心的措施，因此，欧洲国家领导人之间应该会努力达成一致。基于这些原因，我认为批准不成问题。也不用担心协定文本能否如期准备好的问题，由于德国在这个问题上已经筹备了很久，文本的基本框架应该已经有了。在英国拒绝修改欧盟条约后，政府间协定需要增加的内容主要涉及到一些技术性问题以及相关的制度安排，而条约文本的核心内容应该已经存在。 英国拒绝修改条约所导致的真正问题在于以下两个方面，一是财政协定的实施机制。因为英国明确表示不希望通过欧盟机制实施协定，那么，靠什么来保证它的实施？是由成员国自己实施，还是再单独创设一套政府间机制？后者显然是不现实的。再如欧洲法院，如果不通过它，如何确保对协定解释的一致性？二是法律冲突方面的问题。未来在财政协定的监管方面是否会与欧盟的条约/欧盟法产生冲突？从原则上说，在产生冲突的情况下应适用欧盟法，但目前对该问题似乎没有明确的安排。这两个问题才是英国拒绝修约带来的最大问题。当然，财政协定将来也有可能并入欧盟法，这方面也是有过先例的。 周弘（欧洲所所长）：英国提倡的全球化与德国提倡的全球化之间有什么差别？二战后的主要体系为布雷顿森林体系，虽然表面上有美苏争霸等作为主线，但布雷顿森林体系是根本性制度，且向全球蔓延，但欧洲仍有一部分与该体系不同，它向自由市场发展的脉络非常清晰。 再回到当前的欧债危机，如果要想通过发行债券将成本转嫁，就需要有统一的财政去发行债券。英国的优势是金融业，它想要保持这一竞争优势。而德国的目的是要求通过一系列财政纪律措施得以实现或提高竞争力，这也是向着应对全球化做出的努力，因此实际上也是为全球化做出的贡献。这样看来，我们就能发现英国主张的全球化与德国主张的全球化的不同之处了。 邝杨（欧洲所副研究员）：英国拒绝修改条约为我们研究英国对欧洲一体化的态度提供了一个很好的案例。英国目前正在进行一场多层博弈。第一，英国要保护自己的金融利益，这是明确的表态。第二，英国需要欧洲一体化过程中的单一市场，但是对欧洲进一步的体制深化又持怀疑态度。虽然表面上涉及的只是财政纪律，但是，如果财政统一再往前延伸，就有可能涉及到财政上的资金转移，涉及到国家税收。这就超出了欧盟本身货币政策与财政政策不匹配的问题，成了政治问题。这些政治问题只有在民族国家内部才能解决，在欧盟难以解决。第三，英国的表态与法德的互动有关系。在英法德三大国关系方面，英国的做法是先撤身出来，再旁观，从而给自己以回旋余地，而并非迫不得已的退出。第四，鉴于保守党政府倾向于全球化，倾向于自由主义，因此，英国不只是在与欧洲玩游戏，而且还与美国玩游戏。 沈雁南（欧洲所编审）：英国拒绝修约的行为未必不是好事。我们常常有一个评判体系，好像一体化越紧密越好，这一点是需要反思的。中国的大一统观点在一定程度上影响了中国学者对欧洲一体化的看法。欧盟走得太快，很多方面没有跟上，结果出了问题。此次欧债危机就是如此。从这个角度来看，英国的做法是给欧洲这辆在一体化道路上跑得太快的车，踩一下刹车，未必不是件好事。刘绯：感谢大家的参与。让我们继续关注当前的欧洲局势及英国的表现。
（李靖堃整理，除个别发言外，均已经本人审核）