欧洲所学者笔谈：如何解读欧盟的“财政契约”
熊厚：
欧债危机的爆发突显了欧盟在财政治理方面的重大缺陷，因此，欧盟在欧债危机的严峻冲击下艰难地探索加强财政治理的措施。2011年12月9日，欧元区成员国国家元首或政府首脑终于就增强经济和货币联盟的架构《财政公约》达成一致意向，并于2012年3月初的欧盟春季峰会正式通过了《财政公约》的正式文本。
《财政公约》有重要意义的内容有三点：第一，要求加入条约的成员国遵守平衡预算规则和采取纠正行动的自动机制，比如在不危及中期财政平衡的前提下要求成员国结构赤字不超过以市场价格计算的国内生产总值的 0.5%。第二，要求成员国将“平衡预算规则”转化成国内法的义务进行遵守，并且受欧洲联盟法院管辖。第三，如果成员国没有有效遵守财政纪律和实施调整机制，可以课以与情形相应的一次性总付罚款或逾期罚金，但不得超过其国内生产总值的0.1%。
相比《稳定与增长公约》，《财政条约》对成员国的财政约束更加严格，将其上升到法律层面。欧盟希望利用《财政公约》建立欧盟层面的可信赖的财政治理框架，从而维持和增强投资者对欧盟长期财政可持续性的信心。这是自《稳定与增长公约》引入以来欧盟关于加强财政治理的一个里程碑。
虽然《财政条约》的约束力在以前的基础上有了很大地进步，但其实实在在的有效性可能会大打折扣。《财政条约》提及了许多对违反财政纪律的成员国进行罚款的规定，但这些处罚规定很可能只是一种形式上的警告，比如，已经深陷债务危机的成员国如何有能力上缴罚款。另外，关于结构性财政赤字的量化认定也存在很多模糊空间，不同的解释和计算可能会产生不同的赤字结果。《财政条约》里更可能发挥效应的是一些预防机制条款，比如，为了更好地协调缔约国国内债券发行计划，缔约国应事先向欧盟委员会和欧盟理事会报告其公共债券的发行计划。
赵晨：
债务危机对欧洲一体化起到促进作用。纵观欧洲一体化的历史，每次大的突破都是在危急状态下在特定领域取得的。欧债危机暴露出欧盟财政一体化程度与货币一体化程度不匹配的弊病。我们都知道，货币政策和财政政策是宏观经济调控最重要的两种手段，二者不可偏废。但在欧洲，这两条腿却不一样长，欧洲通过建立欧元区统一了货币政策，但却把财政政策的主导权留给了各个成员国。欧洲中央银行是全世界独立性最强的央行，它负责欧元——这一欧洲共同货币的发行和管理。不过，另一方面，欧洲各国政府在财政政策上自行其道，各自为政。欧盟曾经防微杜渐，1991年就制订了《稳定与增长公约》，规定各国年度财政赤字不得超过GDP的3%，公共债务不许超过GDP60%的上限。可惜在实际经济运行过程中，这一原则并没有得到很好的执行，目前欧盟27个成员国中已有24个成员国财政赤字状况超标，仅有爱沙尼亚、瑞典和卢森堡符合《稳定与增长公约》的规定。《公约》本来规定连续3年不符合规定，要予以罚款，但是德法等大国率先违反，而且在它们的反对下，惩罚措施被“稀释”，违反规定逐渐成为普遍现象，无人问责成为常态。希腊更是不负责任大量借贷，还在统计上弄虚造假。
2011年底的欧盟首脑峰会决定，除英国之外的欧盟26国政府都同意签署“财政契约”，执行严格的预算政策和改善债务结构，强化财政纪律。这一新的财政条约是一项解决危机的长远举措，它规定成员国必须将预算平衡法则纳入本国宪法，一旦违规，将自动受到惩罚；各国预算草案必须提交给欧盟委员会进行审查，在紧急情况下欧盟委员会还可以向欧洲法院提起诉讼，判定相关国家违规，自动对其实施惩罚性措施。同时成员国还需要执行此前通过的一系列有关加强经济治理的措施。这一契约如能生效，各国财政自主权将在很大程度上转让到欧盟层面，并且受到宪法约束，它标志着欧洲向一个真正的联邦的方向迈进了一大步。
当然，欧洲财政一体化的努力面临诸多困难，比如欧元债券尚未取得法德等主要国家的同意，金融交易税仍面临英国的反对，而且如果无法在全球层面推行金融交易税，欧洲还要面对资本出逃的困境，增值税协调方面也有难题。但不论怎么说，在逆境中，欧盟各国已经被迫开始认真思考财政一体化问题。
李靖堃：
英国拒绝加入欧盟财政条约，此举究竟将带来怎样的后果，这一问题引起了英国内外的普遍关注，甚至有媒体做出了一些耸人听闻的判断。但笔者认为，不应过度夸大这一事件对欧洲债务危机、欧元区、甚至整个欧洲一体化造成的影响。
首先，尽管英国拒绝财政条约，但是，其核心内容，即计划或实际政府赤字不得超过按市场价格计算的国内生产总值的3%、政府债务不得超过按市场价格计算的国内生产总值的60%这两个基准值，早在《马斯特里赫特条约》就已有明确规定，在欧盟基础条约经《里斯本条约》修订之后，仍然得到了保留（《欧洲联盟运行条约》第126条、关于过度赤字的第12号议定书，且议定书是基础条约不可分割的组成部分）。因此，尽管英国可以不受财政条约规定的某些具体机制的约束，如自动纠正、自动惩罚等，但仍然需要受基础条约（包括其议定书）约束，且受基础条约中规定的“协调经济政策”、“忠诚合作”等条款的约束，因此，英国是不可能做到完全“我行我素”的。
另外，从财政条约的谈判到签署的整个过程来看，尽管英国最终还是没有选择加入，但其态度已经发生了一定程度的转变，从最初强硬反对、到最后同意使用欧洲联盟的机构体系运行财政条约，这种转变表现出了英国政府的灵活性，也意味着仍有回旋余地。这也应该是英国接受“观察员”地位的原因所在。而且，英国既然同意欧盟法院执行财政条约，就意味着英国将来有可能受到该条约的更多限制，特别是，一旦欧洲法院的判例成为判例法，则英国就将受到更大程度的约束。
最后，从历史上看，英国也曾多次做出“例外”选择，例如不参加社会契约、不加入欧元区、不加入申根条约等，这些都没有对欧洲一体化进程产生太大影响。而且，随着时间的推移，英国的态度也在发生不断变化，例如在社会政策领域。因此，将来也不排除英国同意将财政条约纳入基础条约、完全受其约束的可能性。
江时学：
欧盟财政契约的签署充分说明，欧盟领导人推动一体化的决心是强大的，强化财政纪律的措施是有力的，欧元的生存力是可信的。
但是我们不能无视以下两个不确定性：一是爱尔兰表示要公投，公投时间可能在2012年6月或12月以前；二是法国大选的胜者是否社会党候选人奥朗德，因为奥朗德表示，如果他当选法国总统，他将重新就财政契约展开谈判，以便在该契约中增加如何促进经济增长的内容。
我们还应该关注欧洲人对财政契约的种种评论。例如，财政契约的核心是强化财政纪律，而强化财政纪律常被视为财政紧缩的同义词，因此，许多人认为，该契约是不利于经济增长的。这一担忧并非空穴来风。换言之，欧盟应该在强化财政纪律与刺激经济增长两者之间需求一个平衡点，否则会有顾此失彼之虞。
值得关注的是，在欧洲政治舞台发挥重要作用的欧洲议会也对财政契约持消极的态度，认为该契约过多地关注财政平衡而轻视经济增长。[1] 没有欧洲议会的有力支持，财政签约的政治基础就缺乏稳定性了。
欧洲的一些工会组织甚至发出号召，在2月29日举行罢工，以抗议财政契约忽视经济增长的重要性。
财政契约将结构性财政逆差相当于GDP的比重下降到0.5%也引起了争议。许多人认为，在经济衰退时，恪守0.5%这一指标近乎于天方夜谭。
还有人认为，因为财政契约极为重要，所以应该让每一个公民参与其讨论。而事实上只有极少数政治精英参与其中，公民被排除在外，因此，财政契约的问世又是欧洲“民主赤字”的体现。欧洲议会中一位荷兰议员的助手说，在美国，如果选民不喜欢总统的经济政策，他们可以通过投票来表达其不满。在欧盟，选民无法做到这一点。他写道：“财政契约是德国强加给其他欧盟成员国的，而其他国家的选民无法用投票箱将默克尔赶下台。”[2]
凡事有利有弊，欧盟财政契约亦然。
叶斌：
从财政契约的缔约国组成和生效程序来看，条约不是对欧盟两部基础条约的修订，不属于欧盟立法。准确地说，财政契约是一部由部分欧盟成员国参与的政府间条约，与原先的“申根协议”在性质上相似（但申根协议不限于欧盟成员国）。正因为财政契约具有一般国际条约的特征，条约的解释权在缔约国，而非欧洲法院（第2条第1款）。
“欧盟财政契约”重申并对早先的《稳定与增长公约》进行补充，赋予欧盟机构（委员会、理事会和欧洲法院）对违背预算纪律、赤字标准和债务比率的缔约国以明确的财政监督权力。根据条约，欧盟委员会成为最大的受益者，它取得了多项财政建议权和监管权，主要包括：对缔约国中期目标趋同表的制定权、对缔约国自动纠正机制的全面建议权、缔约国结构改革方案的认可和监管权、对缔约国年度预算计划的监督权、对缔约国违反赤字准备的认定权、对缔约国是否将转化国内法的评估权力等。这些权力给予欧盟委员会在协调和管理缔约国经济政策上的权限，使欧盟委员会在财政事项上具有了初步的超国家权能。
但是，从财政监管的角度来看，这些规则是在缔约国违规之后进行补救管理，是“事后”、“负面”、以及“最低程度”的财政规制，并非全面、系统和全程的财政监管。条约赋予欧盟机构的权力仅涉及缔约国对底线或者红线的违反，并没有取代缔约国政府的所有财政权力。缔约国的财政管理主要还是需要其自主、自律进行。对于在底线和红线内的缔约国财政政策，欧盟机构无权干涉。缔约国让渡本国财政主权的程度很有限，并没有达成德国宪法法院在2011年11月“援助违宪案”判决中所担心的“将本国送入不受自己控制的自动境地”。因此，2012年欧盟财政契约其实是对现有的经济与货币联盟架构的强化，是向财政联盟迈出的一小步，远非建立真正的财政稳定联盟。
刘衡：
条约第三编“财政公约”设计了一套规则，以强化预算纪律，第8条共3款分别规定了欧盟法院的管辖权、管辖范围和事项、诉讼当事方和司法程序的启动等。该条似乎委以欧盟法院重任，有媒体称为“自动惩罚规定”；此前在如何加强欧元区预算纪律的实施方面，也有很多声音寄厚望于欧盟法院。但是，至少从条文内容看，欧盟法院扮演的角色比较有限。
欧盟法院的管辖权仅及于第3条第2款规定之事项。一缔约国未能遵守第3条第2款之规定既不必然也不直接导致被课以罚款或罚金的后果。从一缔约国未能遵守第3条第2款之规定，到最终被课以罚款或罚金，还需依次经过两起诉讼程序。
首先，欧盟委员会的报告指出，或者有缔约国认为一缔约国未能遵守第3条第2款，一个或多个缔约国可基于此向欧盟法院提起诉讼。由欧盟法院裁判被指控的缔约国是否违反了有关规定，并为违反规定的缔约国指定一定期限以采取必要措施执行法院判决。
其次，一缔约国基于自身或者欧盟委员会对另一缔约国履行上述判决情况的评估，认为该缔约国未履行法院判决，可就此向欧盟法院另行提起诉讼，请求欧盟法院对此课以罚款或处以罚金。如果欧盟法院裁定被指控缔约国没有履行判决，它可以根据不同的情况，依据《欧洲联盟运行条约》第260条对其课以一次性罚款或罚金，处罚金额的上限是受处罚缔约国国内生产总值的0.1%。一路走来，恐怕难言轻松。
此外，操作上，有一些规定尚需进一步明确，如本条“欧盟法院”是包括欧洲法院和综合法院，还是仅指欧洲法院？法院在两起诉讼中适用何种司法程序，是适用《欧洲联盟法院规约》第三篇规定的一般程序？还是可以适用《欧洲联盟法院议事规则》中的简易程序？或者需要专门就此制定特殊程序？等等，第8条没有提供任何指引。
相比作为欧盟执行机构的欧盟委员会，欧洲法院作为司法机构，运行特点表现为被动性和消极性，有严格的程序规定，处理时限相对较长，不能参与经常性的监管工作。它在严肃财政纪律方面到底能发挥多大作用，显然有待实践的检验。
（联系 熊厚：
xionghou@cass.org.cn）（联系 赵晨：zhaochen@cass.org.cn）
（联系 李靖堃：lijk@cass.org.cn）
（联系 江时学：jiangsx@cass.org.cn）
（联系 叶斌：yebin@cass.org.cn）
（联系 刘衡：liuheng@cass.org.cn）
[1] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B7-2012-0011+0+DOC+XML+V0//EN
[2] http://www.thestrasbourger.eu/article/New-Fiscal-Treaty-Is-Undemocratic/233