中欧全球气候治理比较：分歧中的有限合作（曹慧）
本研究主要通过对中欧在国际气候谈判中的立场和作用分析，发现双方在全球气候治理中的摩擦与冲突，探索未来双方中欧在全球气候治理中的合作前景。本研究的主要发现如下：
一、中国气候谈判中的作用
1、中国在国际气候谈判中的立场
90年代初以来，中国一直全程参与国际气候谈判。在过去的25年里，中国的气候谈判立场稳中有变。中国坚持不变的五项原则包括，一是坚持《公约》和《议定书》基本框架，严格遵循巴厘路线图授权。二是坚持“共同但有区别的责任”原则。中国坚持的立场还包括，坚持可持续发展原则、坚持统筹减缓、适应、资金、技术等问题以及坚持联合国主导气候变化谈判的原则，坚持“协商一致”的决策机制。
在坚持以上原则的同时，中国在国际气候谈判立场中有所变化的是，承担量化减排温室气体上的态度。直到1999年，中国一直强调的是，“在达到中等发达国家水平之前，不可能承担减排温室气体的义务”的立场。近年来，中国对“达到中等发达国家水平之前”的时间概念似乎不再坚持。从“不可能”，“不合适”， 到自愿单位GDP量化减排，说明中国根据自身的条件，采取更为灵活、积极的立场和行动推动全球气候机制的进程。
2、中国在全球气候治理中的作用
在坚持五个原则立场的基础上，中国在全球气候治理中的角色也从“被动”转变到积极参与。以2007年巴厘气候变化大会为分水岭，主要分为两个阶段，90年代至2006年为第一阶段，中国的作用主要是在77集团+中国阵营采取跟随的角色；从2007年至今，采取灵活、积极的双边或多边行动，推动国际气候治理进程。
中国积极参与全球治理气候的行动主要体现在四个方面。第一，在履行《议定书》上，从被动到主动，尤其是清洁发展机制（CDM）方面，由过去的怀疑态度转变为现在的支持态度和积极参与。第二，在资金和技术方面，中国由过去一味强调发达国家必须向发展中国家提供资金与技术转变为呼吁建立双赢、开展南南合作的资金合作和与技术推广。第三，中国转变国际谈判立场，寻求《公约》以外的国际气候合作机制，积极应对日益严峻的国际气候谈判局势。第四，利用在国际谈判中获得的成果，中国不断推进有利于低碳发展的国内政策。在国内，自“十一五”规划以来，中国政府出台相关政策，通过调整产业结构和能源结构、节约能源、提高能效、增加碳汇等多种途径控制温室气体排放。
二、欧盟在全球气候治理中的作用
1、欧盟的立场
20多年来，欧盟在国际气候谈判的立场有所起伏。2005年之前，为促成《京都议定书》的签署和履行，欧盟支持大多数发展中国家的气候谈判立场，即在《公约》下，减排问题上的谈判坚持“共同但有区别原则”。但自2005年在内部开始执行气体排放交易体系（EU-ETS），欧盟开始在“谁污染谁付费”的信条下，对内分阶段地实施碳配额制度，对外则坚持在全球范围内达成一项具有法律约束力的国际减排协议。
自2009哥本哈根大会以来，欧盟在修订自身减排目标的同时，以更“现实”的态度对待国际气候谈判，其全球气候治理理念逐步演变为以下两点：第一，维持全球气温的上升与工业革命前相比不应超过2度水平。第二，欧盟正逐渐放弃共同但有区别原则，致力于发展一个全球的、强制性的、具有法律效力的国际减排协议。欧盟表示，发展中国家，尤其是新兴发展中的大国，如中国、印度和巴西等，都应和发达国家一起被纳入到法定减排协议的范围内。
2、欧盟在国际气候谈判中的作用
自上世纪九十年代到2009年之前，欧盟为促成《京都议定书》的签约与生效、在联合国框架下推动国际气候政策制定和谈判进程中起到了领导者的作用。虽然在2009年哥本哈根会议上欧盟的领导能力受到美国和以基础四国为代表的发展中国家的挑战，但从最近四年的气候大会结果来看，欧盟依然是国际气候谈判的主导力量。
在联合国这个正式的谈判该平台以外，欧盟积极通过非正式机制在发达国家与发展中国家“搭桥”结盟，使原有谈判中的“南北格局”淡化，突出排放大国与排放小国的矛盾，并由此演变出一种新的谈判格局——“排放大国与小国的格局”。通过此战略，在之后的德班、多哈和华沙会议上，欧盟均成功地在小岛国家、最不发达国、雨林国家等发展中国家的支持下，使大会通过了欧盟版的“路线图”计划。尤其是在2013年华沙气变大会上，欧盟力推通过在REDD++项目上实施“三可”要求的提议，并得到绝大多数国家的认可，最终获得大会通过。由此可见，欧盟在气候谈判中的领导力依然存在，甚至有所加强。
除了本身设定20%的法定减排和30%有条件的自愿减排目标以外，自2009年以来，欧盟还积极地开展气候外交，通过对外发展援助计划和项目，争取在发展中国家中获得更多的支持，从而进一步淡化国际气候谈判中的南北格局，弱化“发达 - 发展中国家”矛盾，突出“大-小排放国”矛盾，增加国际话语权。在对外气候减缓和适应援助中，欧盟成为向发展中国家最大的提供援助者。
三、中欧在全球气候治理中的摩擦与冲突
近20年以来，气候变化议题日益占据着当今国际政治议程的核心位置，并成为中欧关系的一个新焦点。在国际舞台上，近年来，无论是联合国大会，欧盟，还是G8+5、亚欧会议、以及东盟10+3等国际组织和主要经济体论坛，气候问题成为备受关注的政治议题。
实际上，围绕着气候变化议题，2009至2014期间，中欧双方展开了历年来最广泛、频繁而务实的合作。但中欧双方差异依然巨大，并最终为哥本哈根的正面冲突埋下了伏笔。笔者认为，差异首先来自于认知方面。从1997年签订《京都议定书》以来，欧盟开始积极主动将气候变化置于全球治理范围，坚持认为气候变化是需要各国参与、涉及世界安全与发展的全球议题。而中国方面由于经济和国际关系领域长期存在着“阴谋论”、“夸大论”的观点，导致气候变化问题研究的滞后，国内共识的缺乏在一定程度上影响政策制定的连贯性和一致性。
其次是认同上的差异。尽管中方一再强调中国愿意在“共同但有区别”的原则下参与国际气候变化治理框架，但欧盟等西方发达国家认为，作为“国际负责任成员”的中国应承担更大、更明确的减排义务，而忽视其尚属发展中国家的事实。尽管伴随着频繁的高层互访、商议，中欧双方还是不可避免地在2009底哥本哈根国际气候会议上出现了严重分歧，不信任感加剧。碳税/碳关税征收议题是另一个分歧所在。
四、未来中欧在全球气候治理中的合作前景
从以上分析不难看出，虽然中、欧在全球气候治里中存在着严重的分歧，但也蕴含着巨大的合作机遇。作为最大的排放国，增加排放量的趋势，任何国际减排协议的达成都不可能绕过中国。而欧盟凭借着过去20年来在全球气候治理中的经验，也注定将继续主导着未来国际气候谈判的方向和进程。
首先，欧盟对“共同但有区别对待原则”的忽视决定了中、欧双方可能在未来的国际气候谈判中分歧巨大。在目前德班平台机制下，到2015年达成国际减排协议基本已成共识。问题的关键是，发展中国家是否都将被纳入到法定减排范围以内。从德班会议以来的谈判结果来看，新兴发展中大国，如中国和印度，承受着法定减排的巨大压力。而2013年华沙大会通过在REDD++项目上执行“三可”程序，以此类推，发展中国家的适当减排行动和2015国际减排协议都极有可能采纳“三可”程序作为监督缔约国减排计划和行动透明度的主要工具。
既然绕不开国际减排协议，中国就应该在提高自身能力的基础上，积极参与2015国际减排协议和后2020减排计划国际谈判，保证中国在未来全球气候治理中的话语权，保障中国的国家利益。
除前文分析中中欧以各方式参与全球气候治理以外，双方还可通过多边渠道维护《公约》和《京都议定书》。在2013年签署的《中欧2020战略规划》中，中、欧双方认为，包括利用《蒙特利尔议定书》的专长和机制，在审查经济适用型和技术可行性替代措施的基础上，逐步减少氢氟碳化物的生产和消费，同时继续把氢氟碳化物置于《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》排放计量和报告范围内｡
在碳市场发展上，中国与欧盟正式启动全新的碳排放交易合作项目，标志着中欧在共同削减全球温室气体排放上又迈出了坚实一步。在新的合作项目下，欧方专家将于中国7个碳交易试点城市分享欧盟在碳交易领域的经验，并未中国建立国家层面的碳交易体系提供支持，包括支持一些关键系统模块的设计，如设立碳排放上限、建立关键的市场架构以及设立监督、报告、核查与认证体系等。
（联系 曹慧：caohui@cass.org.cn）