胡琨：围绕国家利益进行的外交“突围”
【摘要】在战后复杂多变的国际形势下，周边外交政策对于处于冷战前沿的联邦德国来说有着举足轻重的意义。尽管各个时期联邦德国的国家利益各有侧重，但其坚定不移地维护与北约和欧洲盟友的关系，在借助盟友力量的基础上，运用灵活的手段改善和深化与周边各个国家关系，在成功达成国家目标的同时，也为自己赢得了良好的国际声誉和广阔的外交政策行动空间。
【关键词】联邦德国 周边外交 北约 欧洲一体化
【中图分类号】D815 【文献标识码】A
2014年初，多位德国政要在不同场合表示，德国应施行更为积极的外交政策，在国际事务中发挥更重要的作用，为国际安全承担更多责任，包括在欧盟和北约框架下承担更多军事任务。与同为二战战败国的日本相比，德国重要政治人物在外交与安全政策领域如此积极的表态，并没引起国际社会的恶感与反弹，这无疑与其战后务实明智的周边外交政策密不可分。战后联邦德国外交政策的理念与实践变迁，颇值得探究。
“一边倒”的周边外交政策（1949～1969）
1945年5月，德国无条件投降，丧失全部主权，被苏、美、英、法四国分区占领。随着东西方阵营矛盾的加剧，双方在德国统一问题上的分歧不断加深，并最终在1947年11月～12月的四国外长伦敦会议上在这一问题上公开决裂，建立一个统一的德国已无可能。1949年，联邦德国与民主德国分别建立。对于新生的联邦德国来说，如何在冷战的背景下确保自身安全成为周边外交政策的首要任务。面对这一问题，以库特•舒马赫为首的社民党（SPD）主张走一条民主社会主义（demokratisches Sozialismus）之路，即建立一个中立、平等、独立、有别于苏联共产主义的社会主义德国。但以康拉德•阿登纳为首的基民盟（CDU）认为，苏联扩张已使得欧洲分裂成为事实，在欧洲国家影响力下降的背景下，只有欧洲所有“民主”国家（包括联邦德国）依托美国的力量联合起来，才能有效应对苏联集团的威胁。因此，德国应采取“向西方一边倒”的周边外交策略，而这一策略得以落实的关键支柱是欧洲的联合与维护跨大西洋关系。此外，联邦德国建立的同时，英美法为确保自身安全，公布《占领法规》，明确了联邦德国的有限主权，并成立“盟国高级专员公署”作为联邦德国内政外交的最高权力机关。要从占领状态中重获完整主权，成为西方国家平等对待的伙伴，德国应该首先表现出有所作为的诚意，令西方信赖，即所谓“通过放弃主权来赢得主权”。
在“自由、和平与统一”的口号下，基民盟最终上台并长年执政，“向西方一边倒”的周边外交理念在联邦德国日益成为共识。通过在赔偿以色列、偿还积存外债、萨尔问题、筹建欧洲委员会和欧洲煤钢共同体等一系列问题上的积极表现，联邦德国逐渐被西方国家所接纳。1954年10月23日，联邦德国、意大利与美英法签订《巴黎协定》，宣告废止《占领法规》，结束被占领状态，德国重获内政外交的完全主权，并作为平等一员加入西欧联盟和北大西洋公约组织，成功融入西方阵营。1963年1月22日，阿登纳与法国总统戴高乐签订《德法友好条约》，德法的和解与靠近无疑是联邦德国在周边外交政策上取得的巨大成功，也为欧洲的联合打下了坚实基础。
尽管欧洲联合与维护北大西洋关系均被视为“一边倒”周边外交政策的支柱，但这一时期联邦德国周边外交政策的首要关切是国家安全。面对苏联集团可能的侵略，只有美国为首的北约有能力为联邦德国提供保护，因此，对这一时期的联邦德国来说，维护北大西洋关系优先于欧洲联合。1960年代中期，法国与北约关系日益紧张，并最终于1966年退出北约军事一体化组织；与此同时，德法两国又在欧洲联合理念上出现巨大分歧，欧洲联合一度陷入停滞。
“统一”被阿登纳视为联邦德国的终极目标之一，但在美苏对峙激烈的1950年代，两德分属冷战中不同的阵营，且盟国对于德国民族主义的复兴仍持强烈的警惕态度，为适应形势，在“一边倒”政策框架下，处于冷战前沿的联邦德国将确保“和平“与“自由”设为更为优先的目标得以实现。其在民主德国问题上“以统一促缓和”的表述与其说是统一宣言，倒不如说是对统一问题的回避与搁置，寄希望于日后能借助美国支持和自身经济实力实现统一。这一时期其德国政策被所谓哈尔斯坦主义所主导，即作为整个德国的唯一代表，联邦德国不承认民主德国，并不同与民主德国建交的任何国家（苏联除外）建立或保持外交关系，由此在国际社会上打压民主德国的生存空间。1957年和1963年，因南斯拉夫和古巴分别与民主德国建立外交关系，联邦德国宣布与这两国断交。
“新东方政策”及其延伸（1969～1989）
“新东方政策”。“向西方一边倒”的周边外交政策有效地保障了联邦德国的国家安全和主权完善，如何实现国家的统一越来越成为德国政治精英的关切。而1960年代以来，美苏两霸权开始从冷战对峙转向竞争性合作，依靠美国的力量来吞并作为苏联势力范围的民主德国，这一统一路径已然显得不再有现实可操行性。而继续僵硬地奉行哈尔斯坦主义，不但无法孤立民主德国，反而使得联邦德国的外交政策空间受到极大限制，尤其是民主德国于1967年有针对性地提出乌布利希特主义后（Ulbricht-Doktrin），联邦德国与华约成员国关系正常化的所有努力付之一炬。此外，在美国因为越南战争逐渐从西欧收缩的背景下，与苏东国家的紧张关系也不利于确保联邦德国的国家安全。在这一背景下，调整与民主德国及整个华约集团的关系逐渐被提上议事日程。早在1963年，埃贡•巴尔和威利•勃兰特就提出“以接近促变”。1966年，基民盟和社民党组成联合政府，在副总理兼外交部长勃兰特的推动下，总理库特•乔治•基辛格在其首份政府宣言中表示，“维护和平，而不是统一”是联邦德国外交政策的最高目标，这一“以缓和促统一”的新理念表明联邦德国在正视现实的前提下，开始尝试减少对美国的依赖，立足于自身努力，向统一的终极目标迈进。1969年，勃兰特成为联邦总理后，正式放弃哈尔斯坦主义，推行“新东方政策”，改善与民主德国及华约国家的关系。
在“新东方政策”的框架下，联邦德国推进缓和政策、接纳全欧安全会议机制、承认欧洲现存边界、放弃单独代表权并在一个德国的框架内承认民主德国为（非国际法意义上的）主权国家。在此基础之上，联邦德国陆续与苏联、波兰、英美苏法四国、民主德国、捷克斯洛伐克签订了一系列所谓“东方条约”，并逐步与各东欧国家建立外交关系。1973年9月18日，联邦德国与民主德国成为联合国的正式会员。勃兰特的“新东方政策”缓和了联邦德国与苏东国家的关系，打破了两德交往的障碍，两德日益密切为日后统一打下了坚实基础。因此，尽管当时在野的基民盟出于政党政治需要猛烈抨击由社民党主导的这一政策，但1982年基民盟的赫尔穆特•科尔当选为联邦总理后，仍然继续秉行“新东方政策”路线，直至德国统一。
北大西洋关系与欧洲一体化的深化。尽管“新东方政策”取得巨大成功，但是历任德国政府都深知，北大西洋关系和欧洲联合才是德国周边外交政策的基石，而且，没有西方盟友的谅解和支持，新东方政策也是空中楼阁。因此，为打消西方盟友对于这一政策的疑虑，德国致力于扮演北约伙伴的忠实和可靠盟友，并不遗余力地推进欧洲一体化进程。
1979年，北约通过“双重决议”，决定在包括德国在内的五个西欧盟国部署“潘兴”中程导弹，以保持对苏东集团的战略均势。这一决议在德国遭到绝大部分民众和主流媒体反对，并最终导致支持这一决议的社民党联邦总理赫尔穆特•施密特在建设性不信任投票中下台。尽管如此，继任联邦总理科尔为履行盟友义务，仍然在空前的反对声中于1983年11月22日落实该决议。这一行动成为联邦德国作为北约忠诚盟友的证明与象征，确保了联邦德国在1990年的统一行动中得到北约盟国（尤其是美国）的大力支持，堪称政治杰作。
1969年，乔治•蓬皮杜接替戴高乐上台，为德国推进欧洲一体化提供了新的契机。1969年12月，欧共体领导人在海牙峰会上就在外交政策领域进行政府间协调和创建一个经济与货币联盟达成共识。1970年，《达维农报告》与《维尔纳报告》在此基础上出台，欧洲一体化路线图初现端倪，在一系列政策的推动下，欧洲内部的政治经济联系不断加深。在这一过程中，联邦德国始终扮演着巨大推手的作用。
两德统一。尽管美苏英法将内政外交主权都交还给两个德意志国家，但在保留权（Vorbehaltsrecht）的框架下四大国对整体德国和柏林的权利与责任却继续存在。所以，牵涉到统一问题，四大国理所当然的是两德政府的谈判和对话伙伴。而联邦德国的“东西方并举”周边外交策略，在加深与西方盟国传统友谊与信任的同时，也缓和了与苏联的紧张关系，为将来在统一问题上的沟通打下了基础。1989年11月，柏林墙倒塌，明智的周边外交政策，使得联邦德国在总理科尔的带领下，为寻求两德统一开始尝试与民主德国及美、苏、英、法和波兰等相关国家进行商谈成为可能。1990年9月12日，两德与四大国在莫斯科签署《2+4条约》，为德国的统一铺平了道路。同年10月3日，两德正式统一。
冷战后联邦德国的周边外交政策（1990～）
新的外交政策理念。冷战结束后，联邦德国建国时“自由、和平与统一”的目标完全实现，但是，世界格局翻天覆地的变化又给德国周边外交政策带来了新的挑战，即在新形势下如何维护德国利益。一方面，世界需要一个新的国际秩序；另一方面，统一的德国越来越被认知为一个建构世界新秩序的重要力量，外界对其期望越来越高，德国的角色已从全球安全的消费者转变成提供者。
面对这一挑战，德国的反应相对迟滞，因为两德统一后的10年，德国的政策更多侧重于国内经济和政治领域，直到2001年911事件爆发后，才提出新时期外交政策的任务是“国际秩序政策”。这一新的外交政策理念，其主要内涵是一方面在国际关系中建构新的行为准则，根据具体情况对发生危机或冲突的国家或地区采取相应措施；另一方面则是防患于未然，致力于改善存在爆发危机或冲突潜在危险的国家与地区的状况，维护和促进世界各地的和平、繁荣与民主。要建构国际新秩序，德国单独的力量显然不够，北约与欧洲的盟友支持仍是基石，因此，在新的外交政策理念中，以北大西洋关系和欧洲一体化为核心的周边外交政策依然是重中之重。
欧洲一体化的深入与扩大。对于英国，尤其是法国来说，把联邦德国继续嵌入北约和欧共体的框架内，是同意两德统一的核心前提条件。而德国为了打消这两国对统一的强大德国的顾虑，同意放弃德国马克，与法国一起推动欧洲一体化，包括引进欧洲的共同货币；作为交换，法国将在外交与安全政策领域与德国建立更紧密的政治联盟。在德法两国主导下，欧洲一体化进程突飞猛进。1991年，《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）签订，欧盟正式宣告成立，决定在20世纪末建立经济与货币联盟，并确定共同货币为共同外交与安全政策以及共同的司法与内政政策之外欧盟的三大支柱之一。1999年，欧元作为共同货币被引入，欧元区成立。在德国推动下，欧盟不断东扩，截止2013年，成员国数量已达28个。德国始终视欧洲的统一事业为最为重要的任务，欧债危机爆发以来，德国一方面设法打消其他欧盟成员国对德国影响力不断上升的担心和忧虑；另一方面，依靠其强大的经济实力，肩负起领导欧洲各国走出危机的重任。战后德国对欧洲一体化坚定地支持与投入，为自己赢得了欧洲伙伴的信任和尊重。
北约可信赖的伙伴。而北约的力量，则是德国新外交政策的军事依托，这就要求德国继续扮演忠诚盟友的角色，即履行相应的义务，包括参与海外军事行动。然而，虽然德国《基本法》（宪法）允许德国加入以“维护和平”为目的的共同安全体系，例如联合国、北约以及欧盟等，但鉴于二战的惨痛经历，《基本法》也将和平主义确立为其外交与安全政策的根本原则，联邦国防军的活动仅限于防卫与救援事务，尤其是发动进攻性战争，更是被严格禁止。因此，德国与北约的关系持续处于军事克制文化与履行盟国义务的巨大张力之中。
1992年至1993年，德国军人作为医护与后勤人员参与了联合国在柬埔寨与索马里进行的维和行动。面对国内巨大的争议声，1994年，德国联邦宪法法院裁定，“防卫”不限于德国国境，也包括制止国际间的纷争与危机，德国国防军可在联合国与北约的框架内参与海外军事行动，只要每次行动获得联邦议会明确的授权。这一裁定为联邦国防军参与海外军事行动扫清了法律障碍，从此，德国开始在国际安全事务领域扮演越来越积极的角色。但德国外交安全政策这一系列的调整，始终面临国内和平主义主流民意的抵触，2001年德国再次为履行盟友义务跟随美国出兵阿富汗，已使得施罗德政府承受了巨大的国内政治压力。2003年，美英绕开联合国对伊拉克开战，施罗德政府迫于舆情，与法国等国站在一起，公开表示反对，这一举措为其争得国内民众支持的同时，也导致德美关系出现了深深裂痕。2005年默克尔政府上台之后，虽然积极修补大西洋伙伴关系，但是仍然受制于军事克制文化，这不但招致盟国的不满，更使得德国建构国际新秩序方面几乎无所作为。特别是2013年，在埃及、突尼斯以及巴以冲突等事件中，德国外长威斯特维勒唯一能做的就是到处呼吁以和平方式解决争端，而被外界讽刺为国际政治评论家。面对这一窘境，德国的政治精英们不断反思，突破极端军事克制文化，成为北约有完全行动能力、可信赖的合作伙伴，在国际事务中承担更大责任，从而影响国际新秩序的建构与实践，逐渐成为庙堂共识。正因如此，多位政要才会有施行积极外交政策的表述。
结论
战后的联邦德国，果断地采取“向西方一边倒”的周边外交策略，成功地保障了国家安全，并重获完整主权。在“自由”与“和平”得到确保后，联邦德国在继续深化北约和西欧盟友关系的同时，通过“新东方政策”缓和与苏东集团的关系，最终促成了国家的统一。冷战结束后，联邦德国的外部安全环境大大改善，自身实力与影响力也得到极大增强。在新形势下，联邦德国立足于本国利益，致力于建构新的国际秩序，而依靠本国力量无法实现这一任务，因此，以维护北约伙伴关系和推进欧洲一体化为核心的周边外交政策依然被视为其外交政策的重中之重。在战后，联邦德国的周边外交政策始终以国家首要关切为立足点，坚定不移地依托北约和欧洲盟友关系，致力于与周边国家改善和深化关系，在最大限度地保障国家利益的同时，也为自己赢得了良好的国际声誉和广阔的外交政策行动空间。因此也就毫不奇怪，为何同为二战战败国，德国更为积极的外交与安全政策却不会引起周边国家反弹了。(注释略)
（联系 胡琨：hukun@cass.org.cn）